農村征地引發群體性事件的原因探析及處置對策

崔龍　付翠蓮

摘要分析了城鎮化加速推進中農村土地征用產生的諸多問題。指出面對土地征用的巨大利益，一些地方的政府機關不惜違法違規，部分干部也是玩忽懈怠，加之法制的不健全，致使很多被征地農民的權益得不到很好的維護，極易引起群體性事件。在此基礎上提出相應的對策，即要從政策的制定、落實，以及相關法律條款的完善與執行入手；要加強對政府機關以及相關工作人員的監督與懲戒力度；完善社會保障機制，消除被征地農民的后顧之憂。

關鍵詞征地； 群體性事件； 開發商； 補償安置

中圖分類號S-9文獻標識碼A文章編號0517-6611（2015）07-328-02

20世紀90年代以來，隨著經濟轉軌、社會轉型和社會結構變遷加快，利益格局的不斷調整與變動成為社會矛盾的主導誘因。特別是工業化、城鎮化進程加快了農地非農化的趨勢，而土地征收常常成為農地非農化的唯一合法途徑。

土地征用是政府為了公共目的而強制取得非國有土地并給予補償的一種行為，是政府的強制購買。我國現行的土地征用實質是發生在國家和農民集體之間的所有權轉移，是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規定的批準權限和程序，給農民集體和個人補償后，將農民集體所有土地轉變為國家所有。土地征用是地權行政的重要內容，是保證國家公共設施和公益事業建設所需土地的一項重要措施。我國現行的土地征用是一種國家強制行政征收行為，不屬于行政許可的范疇，給予農民的僅僅是一種適當的經濟補償。

從性質上來說，當前我國發生的群體性事件，絕大多數都是對權利和權益的訴求，屬于人民內部矛盾，是由人民內部矛盾激化而產生的。

1當前我國農村因征地引發群體性事件的特點

1.1組織計劃性

越來越多的因農村征地引發的群體性事件不單單是村民的個體自發行為，而是由部分人員牽頭勸告、游說形成的。逐步帶有組織性、計劃性，這無疑給問題的解決增加了難度。一些不良分子利用村民解決問題的急切心理，組織、發動村民與政府對抗，從而達到自己不可告人的目的。

1.2暴力破壞性

群體性事件如果處置不當很容易演變為暴力沖突。由于問題得不到解決或者是對政府工作人員的態度不滿，被征地村民很容易情緒激昂、不聽勸告，有的甚至會喪失理智，做出過激或者是違法行為，一些村民受到誤導，認為“鬧的越大，解決的可能就越大”，以致惡性循環。因為征地拆遷，村民辱罵毆打政府工作人員的現象時有發生。更有甚者，干脆借著對社會的不滿打砸搶燒，嚴重危害社會公共秩序以及人民的生命財產安全。

1.3利益導向性

上訪也好，游行也罷，被征地村民的意愿只有一個，那就是獲得自己應有的權益。在所有征地引發的村民群體性事件中，“要錢”是被征地村民唯一的要求和宗旨，并不反對現存政權或者現行政治制度。可以說，在征地引發的群體性事件中，被征地村民都是因為對征地行為的不滿或對補償標準的不滿而產生的抵觸情緒，進而引發群體性事件。而因為權益得不到保障發生的群體性事件還是比較好處理和解決的。只要相關政府機構處理及時得當，是完全可以避免和杜絕的。

2農村征地引發群體性事件的原因

2.1地方政府違規違法征地

“民以食為先，農以地為本”，我國的農民把自己的“一畝三分地”視為“命根子”。由于基礎設施建設的蓬勃開展以及房地產行業的持續火熱，土地成為了地方政府以及開放商競相爭搶的稀缺資源，面對巨大的利益，本應該是控制、監督、保護土地不被濫征、濫用的執法機關，最后反倒演變成征地、賣地的積極推動者和主導者。有的地方政府為了所謂的政績工程或者打著公共利益的旗號在沒有取得村民同意的情況下便使用暴力手段將房子強拆，土地強征。很多地方政府嚴重依賴土地財政，財政收支的一半以上要靠賣地來獲得。一些開發商為了低價從村民手中獲得土地，雇傭黑惡勢力對被征地村民進行威脅恐嚇甚至人身傷害，而當地政府卻睜一只眼閉一只眼，聽之任之。被征地村民自身力量弱小，不得不團結起來，于是聚眾上訪、游行示威、阻塞交通以求問題得以解決的群體性行為便產生了。

2.2農村集體經濟組織以及部分政府工作人員腐敗瀆職

村民的土地被征收，便面臨著安置補償問題。在現實中，即便政府的款項到位，最后能不能足額發到被征地村民的手中，也是一個未知數，因為村集體在這其中起著至關重要的作用。多數被征地村民由于受教育程度有限，有的甚至是文盲半文盲，在面臨征地時，往往將注意力集中在賠償數額上，對于征地是否合法，手續是否齊全則不太在意，這就使一些村干部有了可乘之機。個別村干部為了滿足自己的貪欲，罔顧村民的合法權益，以種種理由拖欠、截留征地補償款，更有甚者違法亂紀，將款項挪作他用，揮霍一空，這樣的情況往往是引起村民群體事件的主要原因。在征地過程中農民失去了賴以生存的土地，而得到的補償卻被大打折扣，自然不會甘心，而與此形成鮮明對比的是個別政府工作人員和村干部的中飽私囊，強烈的不公在村民心中油然而生，于是群體性事件的發生也就在情理之中了。

2.3征地法律法規體系不健全，缺乏有效的監督機制

我國現行的《土地管理法》制定實施在1986年6月25日，至今已經將近30年之久，2004年的最后一次修訂距今已10年之久，雖然歷經數次修訂和完善，但總的看來和現實需要仍存在不小的差距。《土地管理法實施條例》雖然在2011年1月重新進行了修訂，但受立法和執行等多方原因的限制，實踐中的具體實施情況也不甚如意。這些因素都導致了現行法律法規對土地征收行為無法做到有效的監管和遏制，具體來看，以下幾方面的問題在土地征收過程中表現的尤為突出。

2.3.1

項目審核、批復、監管存在問題。尤其在基礎設施項目建設和商業投資領域中，一些單位或者領導片面追求大規模、大投入，高速度，往往在各種相關手續還沒有辦下來的時候便著手征用土地，進行項目建設，甚至在沒有制定征地補償標準或者制定了但沒有走合法程序的情況下就強制征用農民土地，事后很容易引發村民上訪的群體性事件。

2.3.2

征地補償標準不一，執行界限模糊不清。《土地管理法》以及《土地管理法律實施條例》中對征收農村集體土地上的房屋和其他地上附著物如何進行補償沒有明確的法律規定，法律規定的模糊讓地方有關部門有了鉆漏洞的可能。其制定的安置補償標準往往與被征地村民的期望相去甚遠，在雙方無法達成一致的情況下，便動用司法機關或所謂的“拆遷公司”、“征地公司”來迫使村民就范，從而使雙方的矛盾變得愈加不可調和。村民手無縛雞之力，自感維權無望的情況下就只能通過群體性事件來解決問題了。

2.3.3

土地征收的程序不透明，村民無法正常履行法律賦予的基本權利。《土地管理法》第46條規定：“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。被征收土地的所有權人、使用權人應當在公告規定期限內，持土地權屬證書到當地人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記”；《土地管理法實施條例》第25條第3款規定：“市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批準的征用土地方案，會同有關部門擬訂征地補償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告，聽取被征用土地的農村集體經濟組織和農民的意見”。由此可見法律已明確規定征地程序和手續，但有的地方政府部門卻置若罔聞，甚至是拒不執行，往往是馬上要開工了，村民還不知道自己的土地已被征收，以至于被征地村民毫無準備、措手不及，很容易造成越級上訪甚至是更為嚴重的群體性事件。

2.4違規征地成本低，起不到震懾作用

對違法征地行為的處罰過輕也是導致非法征地現象屢禁不止的原因之一。在實踐中，即便是非法征地行為被上級部門發現，上級機關或司法部門對違法行為相關責任人員的處罰也明顯過輕，無法起到有效的震懾和懲戒作用，且在操作過程中上級部門雖然認定屬非法征地，但由于“生米已做成熟飯”已成既定事實，便不再深究，這往往會讓征地部門更加有恃無恐。這種“和稀泥”的執法行為是不作為的表現，是對非法征地行為的放縱，使本來就因非法征地受損的村民再一次遭受傷害。

3對策措施

3.1地方政府應該擺正自己的位置，充分發揮其主導作用

大多數的征地拆遷都是在公共利益的名義下的政府行為，在這種情況下，政府往往既作為“裁判員”又作為“運動員”，其雙重身份導致了政府在征地過程中的角色沖突。政府主導作用的發揮應該主要體現在其管理職能和服務職能上，突出強調政府的社會調節作用。

3.2建立科學完整的土地征收標準，強力督促執行

立法機關要認真研究，深入調研，制定一部與現實需求緊密結合的法律法規，這看似簡單，操作起來卻絕非易事。前文所述，我國《土地管理法》的制定已經將近30年，最后一次的修訂也已經距今10年之久，雖然配套設施《土地管理法實施條例》剛剛修訂不久，但并未能起到立竿見影的效果，還有待于實踐的進步檢驗和完善。征地拆遷問題錯綜復雜，牽涉到方方面面的利益，被譽為“天下第一難”，正因為如此，如果沒有一個標準框架，執行起來就很容易公說公有理，婆說婆有理。地方政府或者是開發商，在征地過程中毫無疑問是強者，如果沒有一個標準，作為弱勢群體的老百姓的權益很難得到維護。另外在實際操作中即便是有了明確的條文或者是標準，執行機構也不一定完全遵守，這就要求監管部門加強監督，若是有令不行就要嚴肅查辦。

3.3加大打擊違法違規征地行為的處罰力度，查處瀆職腐敗行為

違法違規征地行為多涉及腐敗，政府一些工作人員利用手中的權力尋租謀私，有的欺上瞞下，偽造手續，瞞報上級，從而騙取項目批復；有的官商勾結，表面上為人民服務，實際上確是為開發商牟利，自己從中撈取好處；有的貪污、挪用被征地村民的安置補償款項，中飽私囊等等。這些現象都不同程度的存在，損害了國家利益，抹黑了政府形象，破壞了干群關系。紀檢監察部門要對違法違規征地重拳出擊，發現一起查處一起，鐵腕整治，絕不姑息！上級部門要采取必要手段管理、約束下級，重在預防，懲防并舉。

3.4建立并完善相應的社會保障機制，為被征地農民減除后顧之憂

在農民眼里土地是最重要的生產生活資料，土地被征用就意味著失去了賴以生存的保障，不僅被剝奪了作為“農民”的資格，而且還會“失業”，如果補償安置又不到位的話農民會不惜代價捍衛自己的權益。因此建立健全被征地村民社會保障體系顯得尤為重要，如果沒有了后顧之憂村民的思想行為不至于太過激，解決問題也一般不會太極端。保障體系應該包括養老保障、醫療保障以及最低生活保障，可將一部分安置補償費用分離出來建立基金，做到專款專用。

參考文獻

[1]

曹星.對征地拆遷行為引發群體性事件的思考[EB/OL].（2014-01-27）http：//www.doc88.com/p-706801446909.html.

[2] 孟宏斌.新型城鎮化戰略下農村征地沖突及其演化[J].東南學術，2013（5）：48-56.

[3] 李霞.征地引發的群體性事件之分析及對策[EB/OL].（2014-12-12）http：//www.cssn.cn/fx/fx_xzfx/201412/t20141212_1441428.shtml.

[4] 周航冰.淺析群體性事件誘因———以征地拆遷為例[J].經營管理者，2012（17）：67-68.

[5] 武傳鵬.現代化進程中的農村征地群體性事件研究[D].蘭州：蘭州大學，2013.