發展中國家REDD+機制立法及啟示

荊珍

摘要首先概述了REDD+機制的國際法律依據，然后以印度尼西亞的REDD+機制國內法律框架及實踐為例探討了發展中國家REDD+機制的立法路徑，即制定REDD+法規等國內法律框架和從事印尼-澳大利亞森林碳伙伴關系等示范項目等，最后探討了對我國構建REDD+機制法律框架的啟示：制定國內的REDD+法規；保護土著人民的權利；進行土地所有權改革；加強土地權利的保護；改善REDD+機制和土著人民之間的相互關系等。

關鍵詞發展中國家；REDD+機制；立法

中圖分類號S-9文獻標識碼A文章編號0517-6611（2015）07-344-04

REDD+ Mechanism Legislation in Developing Countries and Enlightenment： A Case of Indonesia

JING Zhen

（Faculty of Humanities&Law， Northeast Forestry University， Harbin， Heilongjiang 150040）

AbstractThe paper firstly outlines international legal basis of REDD+ mechanism， and then discusses REDD+ mechanism legislative path of developing countries， for example， Indonesia REDD+ mechanism domestic legal framework and practice， that is to develop REDD+ mechanism domestic legal framework and Indonesia-Australia Forest Carbon partnerships， etc. Finally it discusses the enlightenments to build REDD+ mechanism legal framework in China： development of domestic REDD+ regulations； protection of indigenous people' rights； reformation of land ownership； protection of land rights； improvement of the inter-relationships of REDD+ mechanism and indigenous people.

Key words Developing countries； REDD+ mechanism； Legislation

目前，全球氣候變化問題已經成為全世界普遍關注的熱點問題，而REDD+機制（Reducing Emissions from Deforestation and Degradation，譯作：減少毀林和森林退化造成的碳排放）是熱帶雨林國家為了減少毀林和森林退化、保護環境和獲得收益而提出的一種法律機制，對控制和減緩全球氣候變化具有重要作用，所以是《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）談判中重要的議題之一。由于存在額外性、基準線、泄漏等方法學問題，REDD+未被納入《京都議定書》第一承諾期的清潔發展機制（CDM）中，而2011年12月的德班氣候大會已決定從2013年1月1日開啟《京都議定書》的第二承諾期。因此，在此關鍵時刻，如何在UNFCCC框架下進行REDD+機制立法，對發展中國家而言尤其關鍵。筆者以印度尼西亞（以下簡稱印尼）為例詳細分析了發展中國家國內REDD+機制法律框架，揭示了REDD+機制如何威脅到土著人民的傳統土地權利，探討了發展中國家REDD+機制的立法路徑及對我國構建REDD+機制法律框架的啟示。

1REDD+機制的國際法律依據

REDD+機制是在2005年UNFCCC第13次締約方大會（COP13）上由巴布亞新幾內亞和哥斯達黎加兩國代表雨林國家聯盟提出來的，2007年12月《巴厘島行動計劃》中規定，減緩氣候變化的綜合方法應當包括：“關于發展中國家減少毀林及森林退化造成的排放問題上的政策方法和積極激勵措施；以及發展中國家在森林保護、森林可持續管理以及增加森林碳儲量方面發揮的作用。[1]”這是發展中國家進行REDD+機制立法的一個重要的國際法律依據。

國際社會提出并關注REDD+機制是有充分的依據的。前世界銀行首席經濟學家斯特恩在《斯特恩回顧：氣候變化的經濟學》中提出，每年全世界森林資源損失造成全球的碳排放量要比交通部門造成的碳排放量還要多[2]。實際上，這些排放量多少來自毀林活動（林地和非林地之間的轉換）或森林退化（林地不會導致每單位面積碳儲量減少或森林覆蓋面積減少或消失）難以評估。基于此，印度尼西亞最早在16/CMP.1號決定中提出修訂毀林的定義并建議其范圍包括火災等。 除了REDD+外，《巴厘島行動計劃》（第1/CP.13 號決定）中還提到了森林保護、森林可持續管理以及增加森林碳儲量。這三種行動主要針對發展中國家建立REDD+機制而采取的政策方法和積極的激勵措施，發展中國家在制定國內REDD+機制法律框架時應考慮納入此內容。

2印尼REDD+機制國內法律框架

印尼是世界第十五大經濟體，第四位人口大國，土地面積約1 904 569千萬km2，其中包括約100萬km2的森林[3]。印尼廣袤的熱帶雨林為其REDD項目的開展以及后來REDD+機制國內法律框架的建立提供了得天獨厚的條件。印度尼西亞林業部是政府負責REDD活動的部委。印尼于2008年通過法令在林業部成立氣候變化工作組，該工作組相繼制定了一系列法規以支持REDD活動。其法律史表明印尼的法律體制深受其殖民歷史的影響，尤其是傳統法律制度，所以印尼一直努力協調它的殖民歷史與土著人民之間的關系。其土地法和傳統所有權是最重要的，因為它們界定了傳統所有者的權利，為將REDD+機制整合進現有的法律體制中設置了基本的框架。其森林法也是重要的，因為REDD+機制下的項目本質上就是一種林業項目，傳統林業和REDD+項目涉及到利用森林資源的支付問題：一是樹木資源本身，二是碳儲存。這兩種情況都有風險，即傳統土地的法律保護會威脅到土著人民的權利。盡管印尼已實施特定的REDD+機制法規，但森林法仍然是與之緊密相關的，因為現有森林法為整個REDD+機制法律框架提供了基礎。筆者將詳細闡述印尼REDD+機制國內法律框架的主要內容與實踐。

2.1印度尼西亞法

印度尼西亞法是基于包含傳統法和荷蘭法元素在內的民事法律體系。印尼最初被眾多獨立的土著王國所統治，各自有各自的習慣法。印尼于1945年獨立后開始逐步形成它自己的法律體系，將現有的法律概念引入進新法律中。因此，習慣法仍然是現代印尼法律制度的一部分。

2.1.1

土地法。印尼土地法的發展與其過去的殖民地歷史有著千絲萬縷的聯系。1960年之前，土地法在殖民地的法律制度中被打上了二元論的烙印，專為滿足資本主義殖民政府以及各種傳統制度的利益。這些傳統制度在本質上是不統一的，盡管一般的思路認為土地是精神的或特殊的商品，同時應該是集體所有而不是被概念化為經濟體所有[4]。

印尼基本土地法的頒布（以下簡稱BAL）試圖架起“西方”法和習慣法之間的一座橋梁，通過提供個人土地權利登記，同時也繼續承認傳統土地法的概念和機構。 BAL的序言中明確聲明：鑒于習慣法除了以前的法律制度外都是基于西方法基礎上的，土地法本質上是二元性的。

印度尼西亞憲法第33條第3款在引導BAL相關基礎方面是有影響力的，其指出：土地、水和自然資源應根據國家的權力使用并應滿足人們的最大利益[5]。雖然憲法第33條第3款將更社會化的視角引入進印尼土地法中，但它同時也引入了“征用”的概念，據此控制土地的權利歸屬狀態。這意味著BAL的傳統土地使用權沒有進一步明晰所以就不能被保證。此外，BAL還創建了一系列土地權利，包括所有權，這比較接近于永久業權的普通法概念。

2.1.2

傳統土地所有權。BAL的用意是基于習慣土地法而形成土地法的體系。例如，其第2條第4款規定：“國家控制土地可以委托給...自治區和習慣法社區”。然而，雖然BAL提供認識習慣的一般原則，但BAL是“基本法”，并要求實施立法給予其規定實質性的效果。盡管BAL已經存在超過45年，但只出臺了少量的實施細則，沒有習慣法具體。如果沒有這樣的實施條例規定，習慣法將處于不確定和不受保護的地位。

印尼《1998年關于人權的人民會議決定法令》和《人權法》聲稱承認和保護習慣社區和他們的習慣性權利，這或許讓人們看到了一絲希望。但不幸的是，印尼林業立法通過后不久，《人權法》無視這一點，重復以前在林業中保護習慣性權利的失敗做法。

2.1.3

森林法。

一些具體部門的立法和法規遵循BAL的規定。這些包括《1967年森林法》（以下簡稱《1967年法》）和實施條例，以及關于采礦和其他土地活動的立法。《1967年法》隨后被認為不再與森林控制和管理的原則以及目前的發展相適應，取而代之的是一個新的《1999年森林法》。

《1967年法》和新森林法未澄清和保護傳統性的權利，但有進一步邊緣化習慣社區的傾向。《1967年法》旨在提高經濟增長和通過開采豐富的森林資源來激勵印尼的發展。《1967年法》還增加了促進大林業特許公司發展的規定，在其初期，伐木收入增加2 800個百分點。在1967年提取了4萬m3的木材，且大部分供國內使用，但10年后，這一數字增加到28萬m3，其中大部分是供應出口[6]。

由于《1967年法》現已被納入新森林法，所以這里重點討論的是后者。然而，新森林法在關于森林中的傳統權利方面需要具有與《1967年法》更多的或相同的地位，二者都沒有太多承認或保護傳統性的權利。新森林法將林木所有權分為兩類：國家所有和私人所有。國有森林規定在第1條第4款中，僅僅是指“森林位于無所有權的土地上”，而第1條第5款將私人所有定義為“位于私人所有土地上的森林”。

新森林法還證實習慣法社區控制的森林被列入“國有森林”的類別。這意味著習慣法社區并不擁有或控制他們居住的森林。新森林法使用“國家最高支配權”的概念，將習慣森林定義為“位于境內習慣法社區的國家森林”。其第6條聲明，森林有三種功能：節約、保護和生產。國家有權根據這些功能將森林分類。正是在這一點上，土地和森林法關于REDD+的傳統所有權的意義就變得很明顯。

根據新森林法，如果國家希望建立一個REDD+機制項目，它可以指定大片國有森林為第6條下的“禁伐森林”或“保護森林”。傳統土地占用屆時將無法：①只要這種土地利用可能會與REDD+項目發生沖突的時候就利用自己的傳統；②實施REDD+本身，因為他們對占用的森林沒有所有權。因為印尼土地森林法中規定的土著人民潛在的權利被剝奪，所以人們希望制定一個專門的REDD+法規實施監管，以保護土著森林人民的權利。

上述這些法律為印尼REDD+法規的制定和實施奠定了堅實的法律基礎，也是REDD+機制國內法律框架的重要組成部分。

2.1.4

REDD+法規。印尼是世界上第一個建立REDD+法規的國家，其迅速建立特定的REDD+法律是有其特定產生背景的。在1967年，印尼不可持續的森林砍伐會產生經濟收益，而REDD+項目也能使各國產生收益。因此印尼和其他森林國家想要迅速地開展REDD+項目是有其深層原因的。2009年5月1日，印尼林業部長簽署了第P.30/2009號為減少毀林所致排放及程序森林退化法規（即“REDD法規”）。

那么，印尼REDD+法規是否可以解決以下兩個問題：（1）印尼的REDD+機制法律框架是否保護傳統占有者？（2）它是否允許土著人民參加REDD+項目的管理和實施？印尼的REDD+法律框架具體包括以下法規：一是林業部頒布的法令，即2008年第68號《REDD示范活動法規》（以下稱《示范法規》），二是2009年第30號《關于減少森林砍伐和退化所致排放實施程序的條例》（以下稱《實施條例》），三是2009年第36號《許可商業利用碳封存和/或存儲生產和森林保護程序的法令》（以下簡稱《許可法令》）。《示范法規》規定五年將要執行的示范項目的“支持者”（即政府、森林木材許可證持有人、林權的持有者和管理者、傳統森林管理者），他們可以被“合作伙伴”（政府、國際組織、私營實體和個人）協助，目的是檢驗和形成方法、技術和機構。《實施條例》是一個規范30年期限REDD+項目的更實質性的規定。它允許國家和國際實體成為“REDD+的實施者”。實施者擁有REDD+活動中的碳信用貿易權。該《實施條例》允許體系靈活改變以便與未來的REDD+國際協議相符合。《示范法規》與《實施條例》將REDD+項目定義為“環保服務”，這就需要一個許可證。《許可法令》規定了這些許可證的具體內容以及碳在市場上如何銷售，包括涉及到減排核查的規定。最重要的是，許可法令還詳細介紹了REDD+項目的貨幣收入如何在不同類型的森林中被分配。

正如國際REDD+文本草案中沒能強烈主張土著人民的權利一樣，印尼REDD+法規和法令也很少關注REDD+過程中所涉及的土著人民的權利。《實施條例》規定傳統占用林上的REDD+項目需要來自地方政府機關的推薦。盡管這樣做有可能為土著人民提供保護，在實踐中地方一級政府當局往往還會受到國家層面的影響。

《實施條例》還禁止土著人民實施REDD+項目。只有區域、國家和國際實體可獲準實施項目。即使這將根據未來的國際發展要改變，實施監管目前要求實施者證明與森林的合法聯系，這將成為REDD+項目的關鍵問題，森林的傳統保管人由于對他們的傳統財產權利缺乏認識將無法滿足一定的條件。這顯然是違背了《聯合國土著人民權利宣言》第29條第1款的規定，即土著人民有權養護和保護其土地或領土和資源的環境生產能力。

2.2REDD+機制法律框架的實踐：印尼-澳大利亞森林碳伙伴關系

印尼-澳大利亞森林碳伙伴關系成立于2008年6月。最初澳大利亞致力于將4千萬澳元協助印尼參與REDD+項目，包括將3千萬澳元投入到加里曼丹森林與氣候伙伴示范活動中，將1千萬澳元用于支持實施REDD+項目的技術能力建設，現在這一數字大約100億澳元[7]。

加里曼丹森林和氣候伙伴關系是印尼的首次大規模的REDD+示范項目，在婆羅洲加里曼丹島中部120 000 km2的森林和退化熱帶泥炭地上實施REDD+項目。尤其令人關注的是項目允許基于支付依賴森林社區的激勵措施。然而，除了澳大利亞國際發展署的實況報道外，關于該項目的詳細文件還未公開。加里曼丹島項目的目標是在印尼森林法基礎上合法地形成可執行的碳匯權利。但是，這是存在問題的，因為國內法并不能有效地保護土著人的權利。正如一個非政府組織所言：自印尼森林法未能保護土著社區的權利...澳大利亞的資金用于REDD+表示支持延續不公正的、有系統的森林管理制度，這邊緣化了森林群落并違反他們的土地和資源權利[8]。

2.3對印尼REDD+機制法律框架的評價

聯合國種族歧視委員會已書面向印尼政府表示關注REDD+法規不尊重土著人民的權利這一問題，總體而言，這是一個比較公平的評價。雖然《許可法令》表明資金可能流入傳統占有森林者手中，但仍然存在不確定性的期限，缺乏咨詢，并缺乏對保護土著人民權利的全面認識。

澳大利亞REDD+項目確認REDD+法規的性質以及土地法和森林法的性質和管理薄弱對傳統土地所有權構成威脅。如果REDD+項目是合法的，并且被看作是合法的，那么就需要保證土著人民的徹底和全面的教育、咨詢和參與。土著人民的土地權利必須得到保護，而不應該被忽視。

此外，自由之家（Freedom House）指出：“盡管最近幾年有些改善，但腐敗、官商勾結和裙帶關系繼續構成印尼政治的手法。[9]”這很可能對REDD+項目的合法性構成巨大的挑戰。如果REDD+機制的管治安排是透明的，同時有嚴格的問責制和參與機制，腐敗則可能被鏟除。薄弱的法律保護和腐敗執法勢必會威脅到REDD+項目中的傳統土地使用權。

由此，應該肯定印尼REDD+機制以及REDD+法規的積極作用，但要注意到印尼REDD+機制國內法律框架并沒有很好地保護土著人民的各項權利，所以我們強調其他國家在制定REDD+法規時一定要尊重土著人民的各種權利，尤其是土地所有權。

3對我國REDD+機制法律框架構建的啟示

我國是森林資源豐富的發展中國家，并且已向UNFCCC提交REDD提案，堅持“共同但有區別的責任”原則，積極參與國際氣候談判，努力逐步在國內形成一個合理有效的REDD+機制，所以從政治、經濟、外交、法律等層面考慮，在我國建立REDD機制國內法律框架不僅是必要的，也是可行的。我國應借鑒印尼等發展中國家的做法構建我國的REDD+法規。印尼REDD+機制法律框架對構建我國REDD+機制法律框架具有以下啟示。

安徽農業科學2015年

3.1先制定國內的REDD+法規以保障REDD+項目的順利開展

第一個重要的啟示是，印尼的REDD+機制法律框架概括了國際層面的REDD+機制傳統土地所有權的保護，如果沒有國內權利的保護這將是毫無意義的。印尼與澳大利亞的REDD+項目表明，沒有強有力的國內法，REDD+很可能給已經有爭議和敏感的空間添加另一層復雜性和混亂，而不是給任何關鍵利益攸關者帶來實實在在的好處。在沒有REDD+法律框架的情況下，我國可以先制定國內的REDD+法規，以保障REDD+項目的順利開展。

3.2制定REDD+法規時一定要注重保護土著人民的權利

第二個重要的啟示是，最關鍵的土地使用權改革被看作是有效的REDD+機制的一個先決條件，這對土著人權利而言是比較敏感的。印尼缺乏對傳統土地權的認可，以及隨之而來的法律保護薄弱使得它很難想象其他必要的保護，例如參與管理和共享貨幣福利等。土著人民將不得不依賴國內主管部門和外國政府保護他們的利益，這使得土著人民的利益處于一種危險境地。

3.3解決土著人民獲得事先知情同意權等問題

第三個重要的啟示是，具體的法規必須不僅采取詳細的商業性REDD+項目規劃，而且也要解決如何使土著人民獲得事先知情同意的問題、土著人民將如何參與REDD+活動以及如何達到財務效益的目標。正如印尼REDD+法規一樣，迅速頒布缺乏物質基礎的法律以確保REDD+機制有效和公正的做法值得商榷。

3.4加強根本治理以確保REDD+機制下傳統土地權利的保護

第四個重要的啟示是，加強根本治理對確保REDD+機制下傳統土地權利的保護是至關重要的。如果傳統土地權利被普遍的腐敗現象和貧乏的治理所破壞，土地使用權的安全性和REDD+規范方面的改進就不能實現REDD+機制公平性的目標，雖然這個問題不在本文討論范圍之內，但它也是在環境治理的許多領域中必須加以解決的問題。