基層社會組織發展存在的問題與對策

魯春艷

遼寧行政學院

基層社會組織發展存在的問題與對策

魯春艷

遼寧行政學院

基層社會組織是基層社會管理創新的重要主體之一，在暢通溝通渠道、整合社會資源、緩沖社會矛盾等方面發揮著特殊的功能和作用。長期以來，黨和政府一直非常重視社會組織的發展，但是對基層社會組織卻重視不夠。基層社會組織在發展過程中還存在發育不充分、數量少、規模小，自身能力不強，缺乏管理服務經驗等諸多問題，應從提高認識、完善法規、加強微基層組織建設，加強自身建設等方面入手，加強基層社會組織建設。

基層社會組織；社會管理；主體

近年來，隨著經濟體制改革不斷深入，社會結構、利益格局和人們的思想觀念都發生深刻變化，使得各種社會矛盾和社會問題層出不窮，社會管理難度不斷增加,這些問題在基層又尤為突出。習近平總書記在講話中也多次強調，社會治理重在基層。推進改革發展穩定的大量工作在基層，推進黨和國家各項政策落實、落地的責任主體在基層，推進國家治理體系和治理能力現代化的基礎工作也在基層。如何加強和創新基層社會管理，是我們未來相當長的時期內面臨的重大課題。

一、基層社會組織

基層社會組織是指在城市社區及農村鄉鎮以下范圍內,把城市居民或農村村民作為主要成員、以一定地域為活動范圍、以追求共同利益為前提，以滿足成員不同需要為目的、由基層群眾自主成立或參加的從事經濟、科技、教育、衛生、文化、環保、慈善等活動的組織。基層社會組織具有非營利性、非政府性、獨立性、志愿性、公益性、服務性及區域性等特征，是社會組織中最低的一層,也是與群眾聯系最直接最密切的一層。根據基層社會組織的功能不同，基層社會組織可以分為以文化娛樂或休閑為主的活動類社會組織、為維護組織成員的共同利益而成立的權益類社會組織和為社區、村鎮居民提供基本服務的服務類基層社會組織等。

基層社會組織作為基層社會管理的重要參與力量，最直接的顯性作用就是服務群眾。一般而言，基層社會組織的成立都是因基層群眾的需要、針對基層群眾關注的重點難點問題等因素，因此基層社會組織最大的作用就是表達群眾利益、解決群眾問題，滿足群眾需要。具體而言主要包括：

1.暢通溝通渠道，表達群眾利益。一方面組織成員有利益訴求后，基層社會組織將來自單個成員的意見匯聚起來，整合集體的利益訴求，為組織成員的利益表達提供渠道，搭建政府和社會溝通的橋梁和紐帶，實現有理有序的政治參與；另一方面政府將政策方針、社會事務等通過基層社會組織傳達、貫徹，實現政府與社會成員的有效溝通。

2.整合社會資源，解決群眾問題。由于基層社會組織是一個社會團體或民辦非企業單位，相對于組織成員的個人力量，作為組織更容易集中力量辦大事，更容易整合資源。尤其是針對在經濟發展方面，農村的各類合作社在帶領農民致富方面發揮了重要的作用，凝聚了農民的力量，以整體合力發揮更大的作用，切實解決了很多以農民個體無法解決的問題。

3.緩沖社會矛盾，滿足群眾需要。在社會管理中，尤其是對基層社會管理，由于干群關系緊張、百姓對政府缺少信任、誠信政府建設缺失等問題存在，基層社會存在很多突發性問題。基層社會組織作為中介力量，可以協調各方面利益，減少對抗性沖突和不和諧因素。

4.自我約束和自我管理。對于組織成員而言，參加基層社會組織，就意味著遵守組織的民俗民約，進而形成一種隱形的自律規范教化作用和自我管理作用。

二、基層社會組織發展面臨的突出問題與制約因素

雖然黨和政府越來越重視社會組織的發展，但是隨著經濟社會的發展，社會組織發展面臨著諸多突出問題和制約因素，基層社會組織發展尤為突出，如基層社會組織參與社會管理創新的路徑仍然較窄，城市社區居民和農村村民對基層社會組織的認同感和歸屬感仍然不強，相關政策法規仍然存在體制性缺失,致使基層社會組織在社會管理中發揮的作用較為有限。其中，制約農村社會組織發展的瓶頸因素主要有以下幾個方面：

（一）政府部門對基層社會組織的重視程度不夠，缺乏科學合理的規劃。從某種程度上來講，政府對基層社會組織存在矛盾心理，一方面政府希望社會組織能夠承擔部分政府職能，并通過基層社會組織，進一步聯系普通群眾，另一方面對其不斷發展壯大，影響范圍不斷擴大，顧慮其會影響社會和諧穩定。同時由于基層社會組織登記注冊不規范，一些基層政府對其發展情況掌握程度不夠深入、細致，故而，沒有辦法對其進行科學合理的規劃，政府有關方面扶持政策不到位。

（二）基層社會組織成長緩慢、發育尚不充分。由于農村較低的現代化水平加之政府對社會組織的培育不夠，導致了農村社會組織成長緩慢、周期長。同時存在基層社會組織發育尚不充分，基層社會組織數量少、規模小，自身能力不強，社會影響力不大，經濟狀況不佳，資源動員能力不強，社會公信度不高，缺乏發展后勁等問題突出。

（三）基層社會組織缺乏社會管理和服務經驗，組織成員總體素質不高。基層社會組織成員來源都是農村百姓，無論是在知識積累還是在能力素質方面，都普遍偏低，接受新事物的能力不強，缺乏創新精神，且組織紀律性不強，缺乏較為嚴格的自我規范和自我約束、自我管理的能力，隨意性較大，從而直接影響組織的發展和服務質量。且基層社會組織結構松散、分散且自發性、隨意性強，地區間分布不平衡。

（四）缺少針對基層社會組織的規章制度和政府扶持。我國雖有《村民自治》、《社會團體登記管理條例》(1998年)、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》(1998年)和《基金會管理條例》(2004年)，但是對于基層社會組織未作出明確規定。農村社會組織基本上未注冊登記，基本游離于當前的法律法規保障和支持之外。政策上，政府部門對于購買服務、用房用地保障、人才發展及稅收優惠減免等規定尚不具體、操作性不強，使得政策執行中阻力重重，往往不能落到實處。

三、基層社會組織發展的對策建議

（一）充分認識基層社會組織對社會管理的意義。基層社會組織貼近民眾，最了解民眾的所思所想，其管理理念也最容易被認同。依托基層社會組織進行管理是中國歷代的基本做法，創新當代中國基層社會管理仍然不能背離這一點，而且依靠民眾進行社會管理也是中國共產黨群眾路線的體現，無論是利益協調、訴求表達還是矛盾調處、權益保障都有賴于基層社會組織的作用。人民群眾是歷史的主體和創造者，要充分尊重人民群眾的首創精神，堅信群眾觀點和群眾路線，堅信人民群眾自己解放自己。政府在充分認識基層社會組織對社會管理重要意義的基礎上，要盡力拓寬基層社會組織社會參與路徑。引入專業社會組織和社會工作者，為居民提供跨部門、綜合性的專業服務，創新基層社會組織公共服務模式。注重探索組建基層社會組織聯合會。培育大量綜合能力強、全面素質高的基層社會組織，探索組建基層社會組織聯合會，引導基層社會組織健全信息披露制度和誠信獎罰機制，增強社會責任和公益意識，不斷提高社會公信力。

（二）完善基層社會組織相關政策法規。政府部門要下大力氣，摸清基層社會組織的底數，根據現有基層社會組織發展現狀和存在主要問題，對基層社會組織進行梳理，并根據不同地區、不同類別的特點，提出相應的基層社會組織的發展規劃，制定統籌全局的政策法規和規章制度，并對不同基層社會組織給予相應引導和扶持。這是促進基層社會組織發展的前提和基礎。同時要著力解決社區、鄉鎮社會組織的法人地位、人員待遇、活動經費、場所保障等最直接和最現實的困難和問題；政府要在資金上提供支持，通過完善稅收優惠政策、推進政府購買服務、建立發展專項基金、獎勵優秀組織等形式為基層社會組織解決資金上的困難。十八大和十八屆三中全會已明確提出降低社會組織準入門檻，對登記制度進行改革，指出：“重點培育和優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織，成立時直接依法申請登記。”這將迎來基層社會組織發展的又一高峰，同時也促使基層社會組織逐步規范化。

（三）建立健全微基層組織，即在村級以下成立更加細化的基層組織。今天的基層社會管理重視村民委員會的作用，但由于缺乏微基層組織的支撐，制度設計者希望通過村民自治管理農村、解決“三農”問題的期望大多止于書面。村委會是選出來了，但希望村委會承擔的功能，諸如調解糾紛、維護治安、維修村莊公共工程、興辦鄉村公益事業等卻沒有實現，反之，有的地方村民因村委會不為村民辦事越來越不信任村委會。村委會貪污、瓜分村集體資產，多吃多占，出賣村民利益的事情時有發生。為什么法律規定的村民監督權難以實現?為什么村務公開難以實行?

要注重建立健全微基層組織，即在村級以下成立更加細化的基層組織，充分發揮基層社會組織在社會管理中的作用。要充分發揮基層社會組織的力量，真正實現其橋梁和紐帶的作用，讓社會的每一個成員都能找到一個可以歸屬的社會組織。這些社會組織可以根據興趣愛好、地域、工作性質、行業等劃分不同類別，政府每年在固定地點，定期組織這些社會組織吸納新會員，而且社會組織要降低會員加入條件。負責相關工作的領導，定期對相關的社會組織召開座談會，派代表參加，讓其有充分的渠道和機會表達民眾的意愿和心聲，也可就政府的某項措施對相關社會組織征求民意。如在弘揚社會主義核心價值觀過程中，建立各類志愿者協會等多種分類建立社會服務組織，讓全體社會成員有效的參與到其中來，充分發揮社會力量，傳遞正能量。再如針對上訪比較集中的地區，可以建立上訪群體組織，以這種方式讓有需要表達社會問題的上訪人員找到一個可以表達自身愿望的社會組織，政府對其加以引導，使利益表達和訴求表達實現合理化、正規化。借鑒河北省肅寧縣推行“四個全覆蓋”農村管理試驗，以十戶左右為一個小組，由鄰里公推德高望重的人為組長(同時擔任村民代表)，四個組為一個區，選舉一個區長，形成了村、區、組體系組織架構。組長、區長是群眾公選的，有了名分，也就敢理直氣壯地行使監督權，調解鄰里糾紛，從而真正實現了村民自治。實踐證明，微基層組織是符合中國國情實現農村管理和村民自治的重要途徑，且最為實用，社會管理成本最低、成效明顯。

（四）加強基層社會組織自身建設，提高公信力。要加強基層社會組織人才隊伍建設。推動人才隊伍專業化、職業化、年輕化，完善社會保障和激勵機制，加強基層社會組織人才隊伍建設。基層社會組織在日常運行管理過程中，通過提升組織成員的素質和水平，組織成員進行業務培訓和溝通，增加成員學習和交流的機會，提高基層社會組織整體的管理能力和服務水平，進而提升基層社會組織的公信力。在此過程中，政府部門要對基層社會組織給予充分的幫助和扶持，注重引導和培養；同時，基層社會組織自身要注重加大對自身的宣傳，加強與群眾的互動，使公眾能夠真正了解基層社會組織，充分認識基層社會組織的重要作用。政府也要加大對基層社會組織的宣傳力度，對于其積極作用給予正面的肯定和支持，加強輿論引導，提高民眾的參與積極性和參與熱情，使基層社會組織獲得更廣泛的社會支持，并成為一種文化內化于心。

（五）健全基層社會組織黨建和監管工作。要加大在基層社會組織中建立黨組織的工作力度，鼓勵黨員通過法定程序競選基層社會組織負責人，使黨的領導和黨員的先鋒模范作用得以充分體現在基層社會組織的建設中。制定基層社會組織戰略性發展規劃。要引導基層社會組織發展從自發走向自覺，同時推進基層社會組織管理機制、整合機制和自律機制的創新和完善,推動基層社會組織的管理走向新臺階。

[1]鄧泉國等著，《農村村民自治與城市居民自治比較研究》，國家行政學院出版社，2013年6月

[2]竇竹君,《傳統中國農村基層社會管理及其現代價值》，河北學刊，2012第2期

[3]郭小剛，《遼寧基層社會組織參與社會管理創新實證分析—以沈陽鐵西、大連西崗、鞍山立山等六城區為例》，社團管理研究，2011年第12期

[4]盧麗華，《非政府組織在創新社會管理中的角色彰顯》，湖北社會科學，2011年第8期

魯春艷（1982-），女，漢族，遼寧行政學院講師，研究方向：政治社會學、社會管理。