準確把握外匯管理的黃金平衡點

張德進+劉昕

摘 ? 要：本文立足于外匯管理的黃金平衡視角，深入分析了外匯管理目標即國際收支平衡的內在涵義，詳細闡述了推改革與防風險、部門間政策協調以及簡政放權與依法行政的平衡關系，通過準確把握外匯管理改革過程中的多方面平衡，最終實現與經濟發展新階段相適應的新的平衡。

關鍵詞：外匯管理;把握;黃金平衡

中圖分類號：F830.31 ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：B ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1674-0017-2015（6）-0046-05

在2013年十月底三季度經濟形勢座談會上，李克強總理提出經濟發展要找到“黃金平衡點”。在此后的中央經濟工作會議上，國務院提出要把握好經濟社會發展預期目標和宏觀政策的黃金平衡點，不斷完善調控方式和調控手段。當前，國內經濟形勢處于經濟轉軌期、換檔期和結構調整期，各項改革措施穩步推進。準確把握外匯管理的黃金平衡點，穩步推進外匯管理重點領域改革，對于促進經濟的內外均衡和經濟結構調整具有重要意義。何謂黃金平衡點，黃金平衡點之于外匯管理，就是要深刻認識外匯管理目標即國際收支平衡的內在涵義，處理好推改革與防風險、部門間政策協調以及簡政放權與依法行政的平衡關系，推動外匯管理從一個較低層次的平衡逐步遷移到與新的發展階段相適應的更高層次的平衡。

一、促進國際收支基本平衡是實現經濟內外均衡的重要基礎

外匯管理的直接目標是實現國際收支基本平衡，維護對外經濟平衡，但從統籌經濟全局的角度講，其目標則應定位為促進一國經濟保持基本的內外均衡。對外經濟平衡與對內經濟平衡是一個硬幣的兩個面，二者相互作用，相互影響，不解決好經濟對內失衡問題，就不可能從根本上解決經濟的對外失衡問題，反過來，不解決好經濟對外失衡問題，也會影響經濟對內失衡問題的解決。2001年以來，我國經常項目順差與GDP之比逐年攀升，從2001年的1.3%上升到2007年的10.1%，國際收支持續較大順差造成貨幣政策被動，在這種情況下，央行通過外匯占款渠道投放基礎貨幣，外匯占款因此成為央行資產負債表的主要組成部門，盡管央行采取了提高存款準備金、發行央票、貨幣掉期等對沖措施，但市場流動性依然偏多。同時，央行為阻止人民幣匯率過快升值，不得不慎用人民幣利率政策，這又影響了利率杠桿調節作用的發揮，導致境內外匯率和利率兩個剪刀差長期存在，又刺激了境內外市場的無風險套利行為，加劇了跨境資本流動的雙向波動，進一步影響到國內宏觀經濟和金融穩定。隨著人民幣利率、匯率定價機制市場化推進和國內生產要素價格調整，經常項目順差趨于逐步縮小，對外直接投資步伐加快，跨境資金逐步趨于雙向流動，國際收支不平衡程度有所減低。2012年該占比為2.8%，接近國際公認的合理區間（3%～3%），2013年經常項目順差占GDP的比重為2.1%，較2012年下降0.5個百分點，2014年繼續降低至1.9%，國際收支不平衡的壓力減輕，利率、匯率對宏觀經濟的調節作用得到充分發揮，貨幣政策調控自主性增加。因此，促進國際收支基本平衡，是健全宏觀調控體系，更好的履行央行職責，實現經濟內外均衡的重要基礎。

二、準確把握不同階段國際收支平衡的內在涵義

（一）當前的國際收支平衡處于非穩定的狀態。國際收支平衡并不是一個靜態的概念，而是動態調整的。國際收支平衡并非孤立確定，必須服從于和服務于國內宏觀經濟發展目標。不同的發展階段存在不同的平衡點。近兩年來，我國經常項目占GDP比例逐漸回落到合理區間，國際收支不平衡程度有所降低，但這種平衡并不是一種穩定的平衡。蒙代爾三角理論認為，資本自由流動、匯率穩定和貨幣政策獨立三個目標最多只能實現兩個，但在實踐中，完全可能出現非角點的均衡狀態，也就是說，并不能排除貨幣政策不完全獨立、匯率不完全穩定和資本部分流動不同組合存在的狀況，非角點組合或中間匯率有效性也可能是成立的。而這種非角點的均衡位于何處，則與一國經濟發展的優先目標相適應。從我國來說，作為一個大國，不可能完全放棄通過貨幣政策進行宏觀調控的主動權，從促進國內經濟增長和實現充分就業來說，需要保證匯率穩定在合理水平，為經濟尤其是涉外經濟發展創造良好的外部環境。在這種雙重目標的約束下，對跨境資本流動進行干預就成為必然的選擇。在相當長一段時間內，我國通過對資本流動的部分管制，實現了貨幣政策的部分獨立和維持了匯率的基本穩定，這也就內生決定了目前實現的國際收支均衡并非一種角點均衡，而是對資本流動存在一定約束狀態下的均衡。這種均衡滿足了特定階段的政策需要，有助于貨幣政策實現其經濟增長和充分就業的優先調控目標。

隨著外匯管理環境的變化，這種均衡的不穩定性和脆弱性愈加顯現。特別是隨著我國加速融入世界經濟和人民幣國際化步伐加快，通過資本管制來緩解國際收支失衡的空間越來越窄，而且對正常的貿易和投資活動的負面影響也不斷加大。維持這種非穩定的平衡也直接導致了外匯儲備的過快積累，外匯儲備積累的邊際成本已經超過邊際收益，維持均衡的成本不斷加大。因此，國際收支需要從現階段的非穩定均衡逐步遷移到穩定均衡，也就是說，從貨幣政策不完全獨立、匯率不完全穩定和資本部分流動下的國際收支平衡逐步過渡到資本自由流動、貨幣政策獨立和匯率自由浮動下的國際收支平衡。

（二）充分發揮市場機制作用促進國際收支最優均衡。在實現國際收支平衡過程中，應該充分發揮匯率價格機制的市場化調節作用。當前人民幣匯率波動彈性較低，影響了匯率在外匯資源配置方面的杠桿作用的發揮，扭曲了外匯市場的供求關系。應進一步增加人民幣匯率中間價形成的市場化程度，有序擴大匯率的波動區間，借助匯率的自動調節，通過過價格機制自動發現和實現國際收支最優均衡，減少央行的常態式外匯市場干預，真正實現調控成本最小化和均衡水平最優化。正如奧地利學派經濟學家哈耶克所說的，價格作為一種交流信息或溝通信息的機制，能夠以最低的成本幫助不同的個人協調彼此所采取的行動，浮動的匯率機制能有助于市場主體以一種更迅速的、且更徹底的方式對不同國家和不同行業中日益變化的需求、價格等情況作出調整，從而實現優化的動態均衡。易綱局長在接受財新記者專訪時也指出，從歷史經驗來看，用行政、審批的辦法控制資本流動的效果是有限的，而且往往是暫時的，且存在較大的負外部性，出臺一個新的應對資本流動的辦法，往往在幾個月內可以有效，但過一段時間后效果就差了，因為人們會想出其他的辦法對付政策。最根本的辦法，還是要使市場在資源配置中決定性作用，在這個過程中，匯率起比較大的作用，如果匯率達到了均衡水平，會自動平衡國際收支，而這個平衡點就是黃金平衡點，因此，外匯管理黃金平衡點是在市場的動態發展過程中形成的，而不是人為創造的。

長期來看，促進國際收支基本平衡，優化經濟結構是根本，理順體制機制是關鍵。實現國際收支均衡的根本在于糾正以內部失衡調整為著眼點的經濟均衡發展，通過要素價格的逐步市場化定價，使勞動力成本與資源、環境成本真實反映到出口企業的生產成本中。將擴大內需，特別是消費需求作為轉型突破口，實現經濟由外需驅動向內需驅動，逐步實現內部需求與外部需求的平衡。

三、正確處理外匯管理重點領域改革與風險防范的平衡

（一）推進改革與風險防范不可偏重。外匯管理改革本身是一個動態的過程，改革的節奏和力度根據制度、經濟發展階段也在不斷的調整。隨著國內外經濟金融形勢的變化，市場化配置資源提高經濟運行效率需要推進改革。改革是外匯管理體制逐漸完善、資金配置效率充分發揮、金融風險有效化解的關鍵所在。如果固守傳統，只會導致風險的積累和聚集，改革的過程正是疏通渠道、釋放風險的過程，深化改革，能夠突破一些體制機制藩籬，有效防范和化解積累的風險和矛盾。同時，在推進改革，激發市場活力的同時，往往也會帶來一些新的風險隱患，如在資本賬戶開放過程中，資本賬戶開放與風險防范并不是對立或相互排斥的，而是統一和相互促進的。資本賬戶開放的程度越高，風險防范的意識就應該越強，防范風險的政策和措施就應該越有力。許多新興市場國家在20世紀90年代的經驗表明，在推進資本與金融自由化過程中（特別是資本流入的解除），很可能引起境外資本的大量流入和銀行、企業的資產負債錯配，進而引發國際資本的投機性沖擊和金融危機，教訓不可謂不深刻。1994年的墨西哥金融危機、1998年亞洲金融危機、2001年阿根廷金融危機等都是因為在推進資本項目開放過程中，風險防范措施沒有及時跟進，在面對跨境資金流動沖擊時應對不力，最終演變成金融危機。

毋庸置疑，外匯管理改革不能被潛在的風險隱患而束縛手腳，停滯不前，更不能無視風險的存在而過于冒進，顧此失彼。積極穩妥地推進改革，需要正確處理深化改革與風險防范的關系，統籌兼顧，把握好二者的平衡點，確保兩者相互支撐、互為促進。也就是說，外匯管理改革的進程要與我國經濟的實力、金融體系成熟的程度和金融部門的監管能力相匹配，只有把防范風險的工作做到位了，外匯管理改革的進程才會進一步加快。

（二）創新外匯管理手段，提高風險防范能力。隨著外匯管理的改革，原有的風險防范手段成本日趨增高，效果也不如以前或是完全失效。改革后的外匯管理更多的需要從管市場準入，管合規性過渡到從風險角度進行管理。因此，在改革的過程中，要及時更新和創新風險防范手段，建立健全宏觀審慎框架下的逆周期調節為主的外債和資本流動管理體系，弱化國際資本流動的周期性影響，尤其是防范國際短期資本的沖擊，守住不發生系統性風險的底線。

一是研究銀行外匯收支的宏觀審慎監管思路和政策工具。銀行作為跨境資金流動的關鍵環節，其通過金融產品創新搭建銀企跨境套利平臺、加大跨境資金流動波動性的行為機制日益復雜化。但相較于企業、個人等市場主體，外匯局對銀行外匯管理較為薄弱，有必要加強對銀行的監管，完善外匯宏觀審慎調控體系。目前可用的手段至少有兩個，一是銀行短期外債管理。目前采取的是寬統計、窄管理的方式，相當一部分銀行境外融資沒有納入短期外債指標，應建立全口徑銀行短期外債指標管理制度（或者稱為外債頭寸管理制度）。二是銀行外匯頭寸管理。從實踐來看，近年來結售匯頭寸工具的運用，對外匯資金流出入的調控作用效果明顯，未來應進一步豐富和完善結售匯頭寸工具地運用.目前外匯業務綜合頭寸還只限于結售匯頭寸額度的核定，今后將通過逐漸設定結售匯頭寸正負上下限，以及確定和存貸款規模＼外債額度之間的比例關系，向外匯業務綜合頭寸管理過渡，通過調節銀行頭寸，使銀行自身利益與外匯局調控目標趨于一致。

二是利用價格手段引導資金流向。如利用“托賓稅”、無息存款準備金、外匯交易手續費等價格調節手段，抑制短期投機性套利資金流出入。智利在上世紀90年代通過存款準備金、外國直接投資最短時間要求等措施，較為成功地應對國際游資沖擊。2011年1月，為降低境外資金的投機套利，韓國對國外投資者證券投資收入征收15.4%的所得稅，股票交易征收0.3%的交易稅，對銀行持有的不到一年期的外幣負債征收0.2%的稅。稅收對于資本流動而言意味著成本，通過稅收政策的調節，能夠起到改變資本流動性的作用。2005年匯改以來，人民幣累計升值幅度超過30%，開征托賓稅或金融交易稅，將有利于減少市場上的投機行為和人民幣匯率的波動。

（三）合理把握對風險的容忍度。值得指出的是，市場風險有些是外匯管理改革不到位或改革滯后引起的，有些是市場主體違規操作引起的，這就需要我們深刻識別風險，采用針對性措施，既不能為固守傳統而強堵風險，也不能放任市場主體惡意規避政策而加大風險。在推進改革的過程中，對于風險應該有一定的容忍度，外匯管理是宏觀調控的重要組成部分，只要有益于經濟社會發展，即使外匯管理部門承擔一定的壓力或風險，只要在外匯管理政策的“容忍范圍之內”即可。關鍵是要設定正確地度或閥值，如目前對于跨境資金流動中的存在的非違規的無風險的套利行為，如果在閥值之內，且有利于貿易和實體經濟發展，外匯管理部門就可以有意識的 容忍其存在，而不必過分緊張或夸大風險。實際上，隨著改革的深化和匯率機制的市場化，經濟的波動是正常的，跨境資金的流入流出在某個短時間內放大并不意味著資金的必然流動趨勢，如果我們過度關注跨境資金的短期波動，頻繁的干預反而容易擾亂市場主體的行為，增加市場劇烈波動的風險。但是，外匯管理部門始終要“說得清”，也要“管得住”（有政策儲備和應對預案），如果超越了風險關注的度，風險急劇增加，違背了外匯管理服務實體經濟發展的政策目標，與貨幣政策宏觀調控目標不一致，甚至不利于宏觀經濟的均衡，則需要采取行動，有效發揮外匯管理宏觀審慎監管作用，降低風險。

四、協調處理外匯管理與相關部門之間的政策平衡

（一）不同部門的政策存在不協調。我國宏觀調控有四大目標：經濟增長、充分就業、物價穩定和國際收支平衡，不同的部門承擔不同的調控目標，很多時候這些目標相互沖突，需要進行權衡取舍，這也導致不同部門的政策存在不協調。例如，在過去相當長一段時間內，人民銀行首先要保持物價穩定，防范金融風險，人民幣跨境結算使用政策則涉及人民幣國際化的長期戰略布局，外貿部門側重于招商引資和保出口，地方政府側重于保增長和促就業，境內企業和個人追求利益最大化，樂于構造交易獲得無風險套利，這些目標及彼此之間產生的矛盾交織在一起，從而形成了特定時期的國際收支雙順差。在很長一段時間內，外匯管理政策主要是配合相關產業發展或行業管理政策發揮作用，具有“從屬性”，外匯管理部門為產業結構和經濟結構的平滑調整贏取了時間。從結果來看，這一政策取得的效果是比較成功的，但這一調控模式的成本也在不斷增加，邊際凈收益降低。

當前，我國外匯收支形勢已經發生了實質性的變化，外匯管理目標從資金的“寬進嚴出”轉向國際國內要素有序自由流動和資源高效配置，充足的外匯儲備也為推進外匯管理體制改革創造了較好的條件，這些變化客觀上要求外匯管理政策從“從屬”走向“主動”。同時，政府部門簡政放權改革穩步推進，管理方式從以事前監管為主逐步轉向事后監測、從正面清單轉向負面清單，這就意味著從前的相互分離、各管一段的監管方式不再有效，對異常違規資金的事后監管需要借助其他部門的信息才能準確判定。因此，有必要加強與各部門的協調配合，強化數據信息的交流和溝通，提高監管合力，確保事后監測的效果最大化，事后糾錯的成本最小化。

（二）協調處理不同部門之間的政策平衡。外匯管理部門在加強與相關部門溝通協調的基礎上，應采取更加果斷和積極的措施，主動推進改革。一方面，由于外匯局在涉外經濟管理部門中處于下游部門，且監管對象是跨境資本的匯兌環節，因此外匯管理政策經常容易受到上游部門政策的牽制。如果外匯管理政策目標與其他部門目標沖突，傳導機制可能不暢，政策效果弱化。因此，外匯管理的有效性不完全取決于其自身，應加強與相關部門數據信息的交流，抓好部門政策協調的結合點，形成合力。另一方面，外匯管理部門應主動作為，在推進外匯管理機制改革過程中增強主動性和前瞻性，深化改革，順勢而為，在新的管理工具選擇和構思上確保“以我為主、我為主動”，從而最大程度降低其他部門的掣肘、確保政策執行的可行性和自主性。隨著外匯管理體制的改革和匯率、利率等市場價格機制的完善，跨境資金流動的規模加大，速度加快，特別是短期資本流動的不確定性增強，防范跨境資金流動風險的壓力較以往更大，這就要求外匯管理部門從實際出發，在處理好與相關部門政策協調一致的同時，采取更為積極的措施，提高應對跨境資金流動風險的主動性、及時性和有效性，從而更好的履行新形勢下的外匯管理職責。

五、外匯管理簡政放權與依法行政的平衡

（一）外匯管理形勢的變化對調整外匯管理法規提出了客觀需要。從外匯管理法規來看，其重心一直處于不平衡狀態，外匯管理法規的前瞻性規劃不足，回應性修補過多。從建國初期直至上個世紀末，外匯一直都是稀缺資源，外匯管理的重心是“控流出”，外匯管理法規大多將此作為制度設計初衷;本世紀初至2008 年全球金融危機爆發前，我國又面臨外匯流入過多乃至不堪重負的壓力，外匯管理的重心又轉至“防流入”，此間出臺的法規又大多著眼于此。外匯局為形勢所迫，管理重心一直在“鐘擺”的兩端搖擺。目前，外匯管理主要任務已由“寬進嚴出”、積累外匯儲備轉向防范跨境資本大規模流動沖擊，通過對外匯資金流出入雙向均衡管理，促進國際收支平衡、維護國家金融安全和服務經濟發展，也就是說，外匯管理的目標已經發生變化。資本項目開放后，經常與資本項目外匯管理界限不再涇渭分明，管理重點將由現行行政審批為主導轉向跨境資金監測分析為主導。2009 年，外匯局黨組提出外匯管理理念和方式的“五個轉變”：從重審批轉變為重監測分析;從重事前監管轉變為強調事后管理;從重行為管理轉變為更加強調主體管理;從“有罪假設”轉變到“無罪假設”;從“正面清單”轉變到“負面清單”。這種理念與方式的轉換，具有根本性的重大變革意義，由于外部環境和管理目標的根本變革，決定了外匯管理法規也必須進行根本性變革。

（二）處理好簡政放權與依法行政的平衡，逐步構建適應“外匯管理五個轉變”的法規體系。2009年以來，外匯管理部門共廢止外匯管理法規近700件，分6批取消61項行政審批項目，占全部門審批項目的73%。在逐步取消與當前不相適應的法規的同時，也要健全新的與當前外匯管理目標和手段相適應的法規體系，夯實外匯管理依法行政的基礎。新的外匯管理法規應堅持從國內國際兩個大局出發，充分利用兩種資源、兩個市場，妥善處理改革、發展與穩定的關系，既要充分便利市場主體用匯需要，也要防范跨境資金流動風險，維護國家經濟金融安全，努力實現服務涉外經濟發展和提升監管效率的有機統一。隨著資本項目管制放松，經常項目和資本項目外匯管理差別逐步縮小，且需以主體為單位對其外匯收支進行集中監管。與其相適應，法規框架應逐步構建適應“五個轉變”和資本項目可兌換的法規框架和體系，推動外匯管理法規體系從業務立法為主逐步向主體立法為主的轉變。鑒于當前資本項目還未實現完全可兌換，在過渡期，可采取“正面清單”與“負面清單”相結合的立法模式。概括而言，就是拉出“正面清單”以明確可以從事的交易類別，再列出“負面清單”以明確不得從事的交易類別，并同時規定從事交易時應遵守的相關程序。長期來看，外匯局應厘清政府調控與市場配置之間的功能邊界，以“負面清單”模式建構外匯管理法規框架，逐步建立適應“五個轉變”的法規體系，在確保依法行政的同時，最大限度地發揮市場這只“看不見的手”的自我調整和資源配置功能。

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Accurately Grasping the Golden Balance of the Foreign Exchange Administration

ZHANG Dejin ?LIU Xin

（ 1 Xian Branch PBC， Xian Shaanxi 710075

2 Hanzhong Municipal Sub-branch PBC， Hanzhong Shaanxi 723000）

Abstract： Based on the perspective of the golden balance of the foreign exchange administration， the paper analyzes the connotation of the international balance of payments which is the goal of the foreign exchange administration， illustrates the counterpoise relationship between implementing reforms and preventing risks， the policy coordinations among sectors as well as ?the balance between the decentralization and administration by law， and finally achieves a new balance which is compatible to the new stage of the economic development by means of grasping the multiaspect of the foreign exchange administration.

Keywords： foreign exchange administration; grasping; golden balance

責任編輯、校對：楊振峰