論開發性金融機構的政策性業務與商業性業務有機統一

唐有斌

摘 ? 要：本文分析了政策性金融、商業性金融與開發性金融的關系，以及開發性金融的特征，認為，開發性金融機構依托國家信用，以市場業績為支柱，能夠也必須通過有機融合政策性業務與商業性業務，服務國家戰略，實現政府經濟社會發展目標。因此，無需對開發性金融機構從事的政策性業務與商業性業務分拆。同時，本文還提出了針對開發性金融的獨立的監管體系的框架性方案。

關鍵詞：開發性金融機構;政策性業務;商業性業務;監管

中圖分類號：F830.31 ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：B ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1674-0017-2015（6）-0051-03

長期以來，隨著開發性金融不斷開拓創新，擴展業務領域，尤其是國家開發銀行業績的快速增長和持續優良，一種觀點認為，國家發銀行作為政策性銀行享受著國家資金支持、政策扶持、稅收優惠、風險承擔等優待政策，在許多領域與商業銀行形成競爭關系，為了保證金融市場公平競爭，應該嚴格區分政策性業務和商業性業務，實行獨立核算，分賬管理，甚至應該剝離政策性業務并組建專門機構，享受政策性金融待遇，而其他商業性業務，應該實行與商業銀行同樣標準的監管和條件。

其實，這種認識只注意到政策性金融與商業性金融的區別，沒有認識到開發性金融與政策性金融、商業性金融的共生關系與普遍聯系，沒有為開發性金融、政策性金融與商業性金融和諧共生指明一條正確的道路。

一、正確對待開發性金融與政策性金融、商業性金融的關系

（一）開發性金融是政策性金融的深化和發展

政策性金融在當今世界各國普遍存在。它是為了解決“市場失靈”問題，政府通過創立政策性金融機構來校正，以實現社會資源配置的經濟有效性和社會合理性的有機統一。政策性金融機制具有財政“無償撥付”和金融“有償借貸”的雙重性，是兩者的巧妙結合而不是簡單加總。

從國內外的實踐來看，開發性金融發展大致經歷了三個階段：（1）政策性金融階段。開發性金融作為政府財政的延伸，以財政性手段彌補市場失靈，如1998年之前的國家開發銀行，以及目前的中國進出口銀行，農業發展銀行和中國出口信用保險公司。（2）第二階段是制度建設階段，也是機構拉動階段。開發性金融以國家信用參與經濟運行，以自己的市場業績成為有活力的市場主體，推動市場建設和各項制度不斷完善，以市場的方式實現政府的目標，如國家開發銀行從1998年起通過制度建設推動各項制度的完善，成功地走過政策性金融階段，進入制度建設階段。（3）第三階段是戰略性開發性金融階段。在這一階段，隨著市場發育的成熟，各類制度不斷完善，國家信用開始與金融運行分離，等到經濟運行完全納入市場的軌道和框架后，開發性金融完成了基礎建設的任務，作為市場主體參與經濟運行，在維護國家經濟金融安全、增強國家競爭力等方面發揮自身的作用，例如代表國家向其他國家投資、發行主權債券等等。通常認為，政策性金融著眼于社會效益，不追求自身業績，強調政府的財政性補貼;而開發性金融則更多地強調商業原則，通過制度建設、市場建設和保持經營可持續，在此基礎上實現政府目標。開發性金融雖仍具有政策性屬性，但已經是政策性金融的深化和發展，是政策性金融的高級階段。

（二）開發性金融是政策性金融與商業性金融的有機融合

當初我國成立政策性金融機構主要是為了劃分政策性業務與商業性業務，但是長期以來，這個問題并沒有有效解決。時至今日，學界、實務界仍在為如何劃分政策性業務和商業性業務而煞費苦心。不過，那種以是否“賺錢”作為區分政策性業務和商業性業務的觀點，卻被證明是錯誤的。事實上，一定要清晰地劃分開這二者，從而將商業性業務從政策性機構剝離的努力，幾乎是不可能的，也是沒有必要的。

這是因為，作為政策性金融的深化和發展，開發性金融具有如下特征：（1）開發性金融以國家信用為基礎，執行國家政策和任務。這一特征也體現在政策性金融之中，說明政策性金融向開發性金融發展進程中把自己的基本性質保留下來，并成為開發性金融的基本特征。（2）開發性金融以市場業績為支柱，以市場路徑實現政府經濟社會發展目標。這是開發性金融的核心內容，也是與政策性金融的重要區別。開發性金融講求市場業績，以商業性金融的方式運作開展盈利業務，避免“政府失靈”。因此，可以說政策性金融與商業金融在某種條件下融合產生了開發性金融業態。開發性金融機構，就是既可以開展政策性業務又可以開展商業性業務的金融機構。開發性金融機構這種多功能“集合體”，是開發性金融的本質特征和特殊定位所決定的。

（三）政策性金融、商業性金融與開發性金融將長期共存

從發展經濟學看，經濟社會發展的不同階段需要不同的金融形態，與產業階段相適應的是以企業為中心的資本市場，與消費階段相適應的是消費金融，在建設階段開發性金融的作用更有效。從世界上主要經濟體的經濟發展史、經濟成長過程可總結的內在邏輯來看，發展政策性金融具有長期性。從國際經驗來看，政策性金融業務長期存在，即使是發達市場經濟國家也存在比較強大而且種類多樣化的政策性金融服務，對于采取趕超型經濟發展戰略的發展中國家來說，通過發展政策性金融，可以適當集中有限的資金支持需要重點發展的項目，從而加快趕超步伐。

在我國現階段，無論是科技產業、中小微企業的發展以及產業結構的轉型，新農村建設，還是西部開發、東北振興，珠三角、長三角產業轉型以及環渤海經濟圈發展、城鄉統籌發展試點、北部灣經濟區、海峽西岸經濟區和近年二三十個特定區域的加快建設，等等，都存在資金不足的制約，這些領域的投資收益存在較大的不確定性，往往超出商業性金融的風險承載能力，迫切需要國家政策和資金的扶持，借以拉動商業性信貸資金的投入。而在“三農”領域，相關農戶和農業企業獲得商業性資金的能力一般更低，帶有明顯的“市場失靈”特征，更加迫切需要獲得政府政策性金融的大力支持。在未來很長一段時間，即使我國經濟得到快速發展，工業化、城鎮化、市場化水平進一步提高，但由于產業區分和項目性質等原因，在服務國家資源能源戰略、“一帶一路”戰略、棚戶區改造、鐵路、重大水利工程、新型城鎮化、扶貧開發、戰略新興產業、農業、中小企業以及大型機電設備進出口等方面，我國仍然需要相應政策性金融服務。作為政策性金融的深化和發展的開發性金融，在以市場業績為支持、市場化運作服務國家戰略方面，比傳統政策性金融更具優勢和活力。因此，可以預見在未來一個較長時期，商業性金融、政策性金融和開發性金融將和諧共存，共同構成適合我國國情的金融生態。

（四）應當將政策性業務從商業性金融機構中剝離

政策性金融創設之初，主要致力于解決中長期投融資領域內市場配置資源不足導致的資金不足問題，如基礎設施建設、基礎產業、支柱產業等。這些領域由于資金需求量大、投資回報周期較長，溢出效應明顯，商業性金融不愿涉足。但是隨著開發性金融通過持續制度建設、市場建設以及信用、現金流、法人治理結構建設，這些領域儼然成為金融“紅海”，商業性金融大舉進入。尤其是2008年以來，商業銀行在住房、政府融資平臺、基礎設施等本來屬于政策性金融業務領域發放貸款迅速增加。目前，這三類貸款占銀行業總貸款的比重超過40%。由于政策性業務與商業性業務難以區分，商業銀行的道德風險再次泛起，商業銀行大肆套取政府隱性擔保之紅利，追逐房價上漲、影子銀行和股市投資等高風險業務成為普遍現象，成為拖累銀行資產質量、加劇財政兜底風險的主要原因。到去年底，我國商業銀行不良貸款率連續12個季度攀升，已進入新一輪不良資產高發期。與開發性金融相比，商業性金融缺乏國家信用支撐，無法提供大額、長期信用，缺乏建設市場、建設制度的能力和方法，大量介入原本屬于政策性金融的業務領域，是資源、期限錯配，嚴重影響了商業銀行的健康發展。因此，構建和諧的金融生態，就必須強調各金融業態協調發展，就必然要求商業銀行剝離政策性金融業務。

二、建立與開發性金融機構定位特征相適應的監管體系

（一）開發性金融機構應該有獨立的監管體系

如果將開發性金融從事的政策性業務與商業性業務截然分開，將商業性業務與其他商業銀行業務實施同等標準監管，將政策性業務實施與其他幾家政策性金融機構一致的監管標準，那么，就是抹殺開發性金融的獨特地位和作用，回到傳統政策性金融與商業性金融二元生態的老路。

既然國務院單獨明確了開發性金融機構，而不是將開發性金融機構同其他政策性金融機構相提并論，就已經表明，開發性金融機構將按照不同于政策性金融機構的運作模式，實現其存在的目的和意義。具體而言，就是以國家信用為基礎，以市場業績為支柱，以市場建設和制度建設為方法，以信用建設為主線，通過“政府選擇項目入口——開發性金融孵化——實現市場出口”運行模式，服務國家戰略。國家要明確開發性金融機構為國家所有的基本屬性，給予準主權債信等級，解決零風險權重發行債券問題，給予穩定的低成本資金，持續注入資本金等，開發性金融機構要把國家信用與機構信用結合起來，堅持保本微利、可持續發展原則，講求市場業績，以商業性金融的方式運作開展盈利業務，避免“政府失靈”，以良好的市場業績作為支撐，通過行之有效的開發性金融方法和模式，最終實現政府的經濟社會發展目標。

顯然，傳統的政策性金融或者商業性金融的監管體系，無法適用于開發性金融機構。因此，需要根據開發性金融機構獨特的定位和運行特征，建立專門的監管考核體系。

（二）符合開發性金融特色的監管體系

1、專門立法。國外的政策性銀行、開發性金融機構的成立，無論是創設成立，抑或轉型而來，都是先有立法后有機構，這是國際慣例。我國政策性金融實踐已有20多年，但至今未出臺任何一部政策性金融法，這已經為金融健康發展帶來不良影響。近期國務院再次啟動三家政策性銀行改革，正是推動國家開發銀行作為我國唯一的開發性金融機構立法的大好時機。

首先，應針對國家開發銀行單獨立法。國外的開發性金融機構，通常都是“一行一法”。這樣的好處在于能與開發性金融機構獨特定位相適應，更有針對性，能較好地保持立法的穩定性。其次，國家開發銀行立法從內容上說，既是機構組織法又是業務活動法。立法應對國家開發銀行宗旨、性質、法律地位、任務、職能、業務范圍、設立變更終止的條件與程序、業務活動原則、權利義務、自主決策權、法律責任、資金來源問題、政府的支持（如稅收待遇、利差補貼、虧損補償等）、資本構成及補充機制、內部治理機制、風險管理等問題作出規定。特別要在立法中對“政策性”業務與“商業性”業務的界定與關系、公司治理結構、向政府機關貸款、政府信用、監管體制、監管標準、透明度等問題給予較為明確的規定。

2、監管目標。對開發銀行的監管，要實現多元目標的統一。一是保證服務國家戰略目標的任務完成。二是保證開發銀行適當盈利，推動其可持續發展。開發銀行是以國家信用為基礎，以市場業績為支柱的，雖然不以盈利作為發展的首要目的，但是卻需要依靠盈利和市場業績來維持生存，維持經營良性循環。此外，開發銀行的盈利還有利于維護政府信用的市場形象，進一步鞏固和增強國家信用，更好地、持續地服務國家戰略，服務于政府經濟社會發展目標。三是彌補體制落后和市場失靈，維護國家經濟金融安全，促進整個金融體系的穩定。制度建設滯后已成為我國金融體系可持續發展的制約因素，這就給我國金融體系的穩定發展帶來了潛在的風險。開發銀行作為政府與市場間連接的橋梁和紐帶，運用國家信用建設制度和市場，有利于推進市場制度的健全和完善，有效地防范造成金融系統動蕩的不安定因素。

3、監管組織。在目前分業監管的體制框架下，政府應該考慮設立一個專門負責國家開發銀行監管的委員會。有關開發銀行監管的法規、政策和監管指標可由此部門全權負責起草制定。該委員會有權采取必要措施，確保國家開發銀行的業務運作符合有關法律法規的規定，安全運營，盡職履責。其監管指標體系應包括：政策性指標，流動性指標，安全性指標，盈利性指標以及總量控制指標等。設立單一、專業開發銀行監管機構的好處是：使得監管具備專業性和針對性，同時集中監管有助于監管指令的貫徹執行;有利于克服多機構共同監管相互推諉責任、監管重疊或監管真空的弊端。

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On the Combination between the Policy-Related Business and Commercial Business of Developmental Financial Institutions

TANG Youbin

（China Development Bank Shaanxi Sub-branch，Xi'an Shaanxi ? 710075）

Abstract： The paper analyzes the relationship among policy-related finance， commercial finance and developmental finance and the feature of the developmental finance. The paper considers that as a developmental financial institution relies on the government credit and depends on the business performance， it can and must attain the objectives of the governments economic and social development by combining the policy-related business and the commercial business and serving for the national strategies. Therefore， developmental financial institutions need not to give up the commercial business. Meanwhile， the paper also puts forward the framework of the independent supervision system aiming at the developmental finance.

Keyword： developmental financial institution; policy-related business; commercial business; supervision

責任編輯、校對：苗文龍