農民專業合作社融資困境的制度根源與對策建議

劉如翔

摘 ? 要：農民專業合作社融資難現象的產生有多方面的原因，但農民專業合作社的特殊制度設計是關鍵因素。從立法規定來看，典型意義的農民專業合作社具有農民聯合、弱者聯合、松散聯合以及勞動聯合的特質，農民專業合作社融資困境與這些特質之間存在密切的關系。針對這些特質，可以采取拓寬經營范圍、加強政府扶持、適度限制退社以及加強制度供給等對策，破解農民專業合作社的融資困境。

關鍵詞：農民專業合作社;融資困境;農村金融

中圖分類號：F830.31 ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：B ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1674-0017-2015（6）-0066-05

一、引言

2007年《農民專業合作社法》出臺以后，農民專業合作社獲得法人主體資格，并開始享受各種稅收優惠和扶持政策。在頂層制度設計逐漸清晰以及中央政策層面愈加重視的背景下，全國各地的農民專業合作社不管是在數量上還是在規模上均有明顯增長，然而，實踐中越來越多的農民專業合作社開始面臨融資困境，資金缺乏成為制約農民專業合作社進一步發展壯大的關鍵性因素。

有關農民專業合作社融資困境的形成原因，理論界已有較多研究，比較有代表性的觀點包括從農民專業合作社自身角度來看，很多合作社運作機制不完善，未嚴格依法規范運作，財務管理混亂以至于無法獲得金融機構的認可;從金融機構角度來看，農村金融服務體系有待健全，中國農業發展銀行等政策性金融機構存在功能上的局限性，各大商業銀行的業務日益向城市轉移，農信社等傳統農村金融服務機構出現“非農化”傾向，專門針對合作社的金融創新產品不足等;從政府角度來看，政府扶持政策覆蓋面較窄、力度不足，且在操作過程中把關不嚴，甚至出現一些嚴格意義上不屬于合作社的經濟組織被作為示范合作社進行扶持的現象等等1。

此類分析具有較強的針對性，相關對策建議也具有很強的參考價值，但另一方面，前述結論又皆有可反思之處：首先，目前并無數據或研究顯示典型意義上的或者說嚴格依法運作的農民專業合作社更容易獲得資金支持2;其次，商業銀行等金融機構基于風險控制以及盈利目標的要求，對申請貸款的市場主體存在較多限制，但近年來民間融資活動日益活躍，私募基金、互聯網金融等新型金融形式不斷涌現，已經突破了傳統融資渠道的局限性;最后，從政策層面來看，連續多年中央1號文件均提及合作社的發展問題，對合作社不可謂不重視，各地政府也多出臺有專門的扶持政策和優惠措施，2009年銀監會和農業部還專門下發了《關于做好農民專業合作社金融服務工作的意見》，探索構建農村合作金融機構與農民專業合作社的互動合作機制。然而，農民專業合作社的融資困境作為一種普遍現象，其中原因值得深思。

本文將視線集中在農民專業合作社這一組織形式本身，試圖在解析現行立法所設計的典型合作社核心特質的基礎上來探究農民專業合作社融資困境形成的原因，并提出相關建議和對策方案，希望對破解這一困境有所助益。

二、農民專業合作社的核心特質與立法解讀

合作社的內在規定性究竟是什么，合作社具有哪些基本特征，理論界一直存在不同觀點。有學者認為合作社惠顧返還等原則所隱含的自我服務和以一人一票為基礎的民主控制是不同時期合作社所堅持的基本原則（黃祖輝，2009），也有學者認為所有者與惠顧者同一是合作社最基本的特征（鄧衡山、王文爛，2014），從實務角度來看，合作社自身一直在不斷演變以適應市場競爭和社會發展的需要，從1844年羅虛代爾公平先鋒社確立的八大基本原則3，到1995年國際合作社聯盟對合作社原則的重新修訂4，再到歐美等地出現的新一代合作社對傳統合作社原則的顛覆，對合作社的理解不斷在發生變化。

在我國，合作社的組織理念符合主流意識形態所倡導的基本精神，其發展一直受到政策層面的關注。從《農民專業合作社法》的相關規定來看，該法在吸收借鑒境外合作社實踐經驗的同時，并未完全照搬傳統合作社的基本設計，而是在考慮我國合作經濟組織發展現狀的基礎上，形成了我國立法對農民專業合作社的特殊理解。

（一）農民專業合作社是農民的聯合。根據《農民專業合作社法》的規定，農民專業合作社的成員中，農民至少應當占成員總數的百分之八十。在我國，農民主要是一種制度概念，指代具有農村戶籍和農村集體經濟組織成員身份的公民，但從其本源來看農民更應該是一種職業概念。農民專業合作社是農民的聯合組織，也就意味著農民專業合作社的業務范圍主要集中在農業領域，《農民專業合作社法》規定合作社應以其成員為主要服務對象，提供農業生產資料的購買，農產品的銷售、加工、運輸、貯藏以及與農業生產經營有關的技術、信息等服務。非農民身份的企業、事業單位或者社會團體等按照規定也必須從事與農民專業合作社業務直接有關的生產經營活動，以及能夠利用農民專業合作社提供的服務。

（二）農民專業合作社是弱者的聯合。從起源來看，合作社是弱勢階層為了應對日益激勵的市場競爭而形成的自助與互助組織，發起人大多是手工業者、小生產者、消費者、勞動者、農民等相對弱勢的市場主體，成立合作社的動機多是因為不滿資本對勞動的壓榨。因此，早期出現的合作社不僅是一種經濟組織，還承載了弱勢群體對民主、公平等諸多價值目標的訴求，甚至被一些社會活動家視為代表未來社會發展方向的先進組織形式。時至今日，隨著社會福利政策及制度的逐漸完善，合作社“福利小屋”的功能正在逐漸萎縮，其經濟組織的定位更加清晰，但弱者聯合的基本定性并未發生改變，“益貧性”仍是合作社成立的初衷。我國立法所確立的農民專業合作社也保留了這種定位，甚至于其功能預期除提高市場風險抵御能力，促進農民持續穩定增收等經濟目標外，還包括諸如“進一步提升農民素質，培養新型農民，推進基層民主管理，構建農村和諧社會，建設社會主義新農村”等政治生活當中改變農民弱勢地位的目標。

（三）農民專業合作社是松散的聯合。盡管農民專業合作社在立法層面被賦予了法人主體資格，但從其制度設計來看，農民專業合作社更像是一個組織松散的“鄉村俱樂部”。一方面，立法明確以“入社自愿、退社自由”作為合作社組織的基本原則，成員入社時沒有最低出資額的要求，退社時可以退還記載在該成員賬戶內的出資額、公積金份額以及可分配盈余，以至于合作社并不具有嚴格意義上法人應該享有的獨立財產權;另一方面，立法模仿公司內部治理結構，設計了合作社的成員大會、理事會和監事會，但內部組織機構規范運作的責任約束機制以及合作社成員的權利救濟機制基本沒有強制性規定，這在很大程度上助長了合作社的異化現象，并導致合作社內部管理松散，缺乏凝聚力。

（四）農民專業合作社是勞動的聯合。本質上，合作社是“勞動雇傭資本”的經濟組織形式。根據經濟學的一般觀點，勞動雇傭資本意味著人力資本的所有者擁有企業的剩余控制權與剩余索取權，這在合作社的組織架構與運行機制中有明顯體現。首先，從成員身份來看，農民專業合作社被定義為同類農產品的生產經營者或者同類農業生產經營服務的提供者、利用者組建的互助性經濟組織，成員中人力資本所有者占合作社成員的絕大多數;其次，從治理結構來看，盡管立法允許出資額較大的成員享有附加表決權，但附加表決權總票數，不得超過本社成員基本表決權總票數的20%，且行使范圍上還要受到章程限制，人力資本所有者實際上以一人一票為基本原則分配剩余控制權;最后，從盈利分配機制來看，合作社限制股金分紅，強調資本受益有限原則，以惠顧額度作為主要分配依據，剩余索取權也主要是由人力資本所有者控制。

三、農民專業合作社融資困境的制度根源

農民專業合作社融資困境本質上是這種特殊形態的市場主體在向更大規模經濟組織發展過程中出現的勞動要素與其他生產要素，尤其是資本要素難以融合的現象。從這一認識出發，農民專業合作社的特質應與其融資困境之間存在某種關聯關系，如果能夠證成，則至少說明目前普遍存在的農民專業合作社融資困境可以部分歸因于現行立法對農民專業合作社的制度設計。

（一）農民聯合的特質與融資困境的關系。農民聯合的特質意味著農民專業合作社業務范圍主要集中在農業領域，而且目前允許農民專業合作社進入的領域只有種植養殖類、農資服務類和農機服務類，這些領域都是幾乎沒有效益和負效益的（李璞玉，2013）。其他涉農并存在利潤空間的領域，例如金融、保險、水利、供銷、批發、農機生產等都被排斥在農民專業合作社之外，即便是實務中已經出現了農村沼氣、勞務、鄉村旅游、傳統工藝品等覆蓋農村二、三產業的經營類和服務類合作社，這些類型的合作社在注冊登記中也遇到了法律障礙（苑鵬，2013）。從具體融資需求來看，農民專業合作社融資主要用于農業生產、加工、銷售等環節，如改善基礎設施、加工設備和倉儲設施、收購農產品等。由于農業受自然因素影響較大，投資周期長，且預期收益不穩定，金融機構除承擔一般商業項目帶來的信貸風險外，還需要承擔諸如自然風險、市場風險等其他類型的風險，在同等情況下，農民專業合作社的融資項目無疑是次優的選擇。

（二）弱者聯合的特質與融資困境的關系。從合作社內源融資渠道來看，弱者聯合的特質說明農民專業合作社的成員大多屬于中低收入階層，風險承受能力相對較弱，自有資金較少，因此，必然存在合作社原始出資不足以及再融資困難等情況。與此同時，《農民專業合作社法》未對合作社注冊資本，以及成員最低出資額等做強制性要求，無形中又起到了推波助瀾的作用。從合作社外源融資渠道來看，基于農民專業合作社弱者聯合的身份定位，國家在政策層面給予了諸多優惠扶持措施，為合作社營造盡量寬松的經營環境，如合作社經營基本不納稅，工商行政部門很少進行專項檢查等，“然而，對于金融機構傳統的企業類業務而言，稅務、工商等機關的檢查正好可以作為公司經營的信用評價依據，這在我國信用評價體系尚不完善的現階段具有非常重要的作用。過于自由寬松的外部環境導致了金融機構無法正確評估合作社的經營情況，導致合作社很難獲得授信?！保ㄖ芫辍⒉酚昝?，2011）

（三）松散聯合的特質與融資困境的關系。合作社的自由進出機制能夠彰顯合作社自愿聯合的本質，也可以保護成員的利益，但是“入社自愿，退社自由”的組織原則很大程度上是誘發融資困境的直接原因。一方面，松散聯合的特質是對“搭便車”行為的正向激勵，會導致合作社成員參與公共事務的積極性下降，“農戶參加合作社的目的，并不是為了單純地獲得公平的投票權，也不是為了追求二次返利和股金分紅。他們加入合作社最重要的目的是為了以較高的價格銷售農產品和獲得合作社提供的各項近似于免費的服務，以節約成本，提高收入，對于二次分紅和按惠顧額返還則關心甚少。”（周春芳，2009）這種現象進一步發展將會產生內部治理結構混亂，合作社異化等問題，使合作社的信用評級進一步降低。另一方面，松散聯合的特質使合作社的資本始終處于一種不穩定的狀態，可能因為合作社經營狀況難以評估以及不公平的風險分配機制而加強合作社外部融資的難度。2007年《農民專業合作社法》賦予農民專業合作社獨立法人主體資格，合作社成員僅對合作社債務承擔有限責任。理論上來看，農民專業合作社的獨立人格來源于獨立的財產、獨立的組織機構和獨立的意志，其中獨立的財產是農民專業合作社能夠成為獨立主體的關鍵，也是合作社成員承擔有限責任的正當性基礎。然而，自由退社的制度設計使得農民專業合作社并不具有嚴格意義上的法人財產權，合作社的債權人因此需要承擔更多風險，這必然會加深金融機構貸款的顧慮。

（四）勞動聯合的特質與融資困境的關系。勞動聯合的特質說明合作社偏重勞動要素的作用，強調勞動要素對剩余控制權和剩余索取權的掌控，這一制度設計一定程度上忽略了其他要素所有者的合理訴求，必然導致融資困境。一方面，從股權性融資來看，“勞動雇傭資本”的表現形式之一是偏向于人力資本所有者的盈余分配規則，這不僅會使現有的合作社成員缺乏擴大出資的動力，對外部資本所有者而言也缺乏吸引力。另一方面，從債權性融資來看，“勞動雇傭資本”的機制也構成某種融資限制，突出表現為債權人對合作社盈利能力和松散管理體制的擔憂。盡管存在一定爭議，但經濟學界有較多觀點認為除特別情況外，勞動雇傭資本是低效率的，“資本雇傭勞動是一種能夠保證只有合格的人才會被選做企業家（經營者）的機制;相反，如果勞動雇傭資本，則企業家（經營者）市場上將會被東郭先生所充斥”（張維迎，1995）。而事實上，合作社的制度設計的確缺乏對企業管理者的有效激勵機制，大戶、能人等在合作社管理運營中發揮更多作用的主體，其勞動價值在分配機制方面并未得到體現。

四、農民專業合作社融資困境的對策建議

從研究現狀來看，理論界已有較多關于合作社融資困境的對策建議，如針對農村金融服務體系不健全、金融機構的信貸政策過于保守等問題，主張加大金融政策扶持力度;針對農民專業合作社自身發展不健全、財務管理制度混亂的情況，主張加大監督和引導力度等等。這些建議具有一定的針對性和可操作性，但并未從制度根源的層面系統探討融資困境的應對問題。為此，結合前文所述，筆者有以下一些設想：

（一）針對農民聯合的特質拓寬經營范圍?！掇r民專業合作社法》出臺以前，理論界就存在立一部囊括所有合作社類型的“寬法”，還是只針對部分合作社類型的“窄法”的爭論，從實際情況來看，后一觀點被立法者采納，原因在于我國現實生活中存在大量的異化合作社，除已經脫離合作社范疇的信用合作社和供銷合作社以外，還有很多名不符實的經濟組織也冠以合作社之名。在這一背景下，立法者選擇了最符合傳統合作社精神的農業類合作社作為試點，以尋求我國合作經濟組織進一步改革及發展的可行路徑，但正如前文所述，隨之而來的問題是農民專業合作社的主營業務被限制在利潤相對薄弱的領域，這既不利于合作社原始資本的積累，也不利于吸引外部資本的加入。因此，為突破融資困境，適當放寬農民專業合作社的營業范圍是必要的。

（二）針對弱者聯合的特質加強政府扶持。農民專業合作社的特殊運作機理，使其成為一個外部具有營利性，內部具有公益性的特殊經濟組織，可以承載更多的政策性目標，比如增加農民收入，培養農民民主管理意識，提高農業產業發展水平，推動農村綜合改革等，因此弱者聯合的特質是必須堅持的。然而由弱者組成的經濟組織在激烈的市場競爭中必然面臨生存和發展的問題，其中就包括融資困境。在這一背景下，政府的扶持必不可少，綜合來看，有助于破解融資困境的措施不外乎兩個方面：一是減負，二是引資。前者如繼續加強稅收等各方面的優惠措施，減少合作社行政管理性的成本支出;后者如繼續加強專項資金扶持力度，對于部分合作社進行重點扶持等等。然而，單純財政資金的注入既是不現實的，也是不長久的，政府扶持的重心應是健全市場機制，恢復合作社在市場中的融資功能?；谶@一考慮，可以在兩方面開展工作：

一是提供融資擔保服務。合作社融資困境的表現之一是外部的金融資本難以流入合作社，造成這一現象的原因除合作社融資項目回報周期較長、收益不穩定之外，另一個重要的制約因素是合作社缺乏可擔保物，這是合作社弱者聯合的特質必然產生的問題。作為商事主體，債權人趨利避害的信貸條件無可厚非，為降低債權人的貸款風險，吸引金融資本流向合作社，一個較為可行的辦法就是由政府或其主導的融資擔保平臺提供擔保和風險補償業務，以解決債權人的后顧之憂。

二是創新金融服務形式。十七屆三中全會曾經提出，“允許有條件的農民專業合作社開展信用合作”。在合作社內部開展信用合作業務，本質上是對金融資本價值的有限肯定。實踐中，較為常見的信用合作形式有兩種，一是向合作社成員提供貨幣信用，以資金互助形式為主;二是向合作社成員提供商品信用，包括合作社內部農資、農產品賒銷賒購等。開展信用合作短期來看能夠幫助合作社成員緩解融資困難的現狀，能夠滿足一些小額、短期、急需的借款需求，但對于一些較大規模的融資需求來看，建立在“小、弱、散”農戶經營基礎之上的合作社即便開展信用合作業務也很難滿足全部需要，因此合作金融必須與商業性金融和政策性金融相結合。在這方面，政府可以發揮更多的引導作用，除在政策性金融方面探索新方法、新策略以外，重點是對商業性金融的政策扶持，鼓勵金融機構探索創新金融產品，提供多元化的金融服務。

（三）針對松散聯合的特質進行適度約束。穩定的資本基礎是合作社作為法人的必備條件之一，也是合作社成員相互信任、共同發展的紐帶，自由進出機制使合作社的資產始終處于一種不穩定的狀態，這既不利于合作社業務的開展，也不利于合作社的再融資，可以說在很大程度上是合作社融資困境產生的首要原因。在這一認識的基礎上，筆者認為制度改進的重點在于，成員退社不宜再堅持絕對自由退社的理念，應綜合考慮各方利益，采取適度限制的原則，核心思想是適度限制資本要素的隨意流出。可供選擇的思路有二：

其一是限制退社的成員。有觀點認為，合作社成員中的“大戶”和“能人”擁有合作社發展所需的稀缺資源，應限制其自由退出（米新麗，2008）。應該說這種思路是正確的，但因為難以準確界定此類群體的外延，在實務中恐難以操作，且僅僅因為其擁有較多資源就限制其退社缺乏正當性依據。因此，筆者認為可以改為要求合作社成員中擔任職務者，如理事會、監事會成員以及管理人員等都在任職期內不得退社，此類群體通常也具有“大戶”和“能人”的身份，限制其退社可以產生基本相同的效果，且此類群體的外延比較容易界定，限制其退社在法理上也具有說服力。

其二是限制退社的方式。目前合作社采取的退社方式為直接退出，成員在退出合作社的同時也意味著資本要素的減少。為保持合作社資金的穩定性，可以考慮增加間接退社方式，即參照公司股權的運作機理，通過成員資格的轉讓和交易實現退社。當然，要求全體成員均采用此種方式退社，顯然意味著合作社的公司化，從根本上顛覆了合作社的組織特征，因此，要求部分成員采取退社方式更具有可行性。至于此類成員的范圍，可以限定為企事業單位或者社會團體等團體成員，一方面是因為團體成員往往擁有合作社發展所需要的資金、技術、市場、信息等有利條件，采取直接退社方式對合作社影響較大;另一方面也是因為團體成員具有更強的市場抗風險能力以及產權轉移的渠道，要求此類成員采取間接方式退社具有一定的可操作性，也有利于合作社的發展和各方利益的平衡。

（四）針對勞動聯合的特質加強制度供給。合作社偏重勞動要素的作用，而忽略其他資源要素的價值，這種制度設計很容易產生融資困境。實踐中大量異化合作社的出現也可以理解為資源要素的重新整合以及合作社為突破融資困境進行的自我調適。這種缺乏頂層制度設計的市場自發行為盡管可以提供政策改進的藍本，但過高的試錯成本以及無序的創新實驗也必然會引發諸多問題，因此加強制度供給，設計更多合作社組織形式是解決融資困境的關鍵。同為市場主體組織法，《公司法》就設計了有限責任公司、股份有限公司、一人公司、國有獨資公司等多種組織形式，《合伙企業法》也設計了普通合伙、特殊的普通合伙、以及有限合伙等多種企業類型。《農民專業合作社法》也應當提供多元化的制度設計供成員選擇，而且在實務中也確實存在一些運作比較成功的組織形式，比如20世紀末期在歐美等地出現的新一代合作社等。此類合作社在保留傳統合作社基本特色的基礎上，為了適應新時期發展的需要，對合作社的組織原則進行了較大調整，其特點主要包括交易份額制和封閉成員制兩個方面（傅晨，2013）。通過比較可以發現，傳統合作社更為強調會員之間的互助合作，強調組織的非營利性和互助性，新一代合作社則具有更高的經濟效率，以更積極的姿態參與市場競爭，對資本也有更強的吸引力。無論是何種組織模式均有其存在的價值，應由成員根據需要進行選擇，如合作社發展初期，成員個體實力有限，經濟基礎薄弱，更適合選擇普通合作社，合作社規模擴大以后，產生更多融資需求則可以變更為新一代合作社或者采用其他更有利于吸引資本的機制。關鍵在于賦予成員自主選擇權，而不是為了解決融資問題不得不在制度框架以外進行探險式的機制創新。

參考文獻

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[2]黃祖輝，邵科.合作社的本質規定性及其漂移[J].浙江大學學報，2009，（4）：11-16。

[3]李璞玉.農民專業合作社的融資難題及其對策[J].農村經濟，2013，（5）：117-120。

[4]米新麗.論農民專業合作社的盈余分配制度[J].法律科學，2008，（6）：89-96。

[5]苑鵬.關于修訂《農民專業合作社法》的幾點思考[J].湖南農業大學學報，2013，（8）：8-12。

The System Root and Countermeasures and Suggestions of the Financing Difficulties of the Farmers Professional Cooperatives

LIU Ruxiang

（Law School of Sichuan Normal University， Chengdu Sichuan 610068）

Abstract： There are a variety of reasons that make the farmers professional cooperatives difficult in financing， but among those reasons the special system design of the farmers professional cooperatives is the key factor. From the point of legislation， the typical farmers professional cooperatives have the characteristics of farmers union， the weak union， loose union and labor union， and the difficulties in financing of the farmers professional cooperatives have a close relationship with these particularities. Aiming at these particularities， some countermeasures can be taken such as broadening the scope of business， strengthening the government support， appropriately limiting the quitting and enhancing the system supply and so on to solve the difficulties in financing of the farmers professional cooperatives.

Keywords： farmers professional cooperatives; financing difficulty; rural finance

責任編輯、校對：張宏亮