廣西中低收入群體住房問題研究

羅福勇

[摘要]住房問題關系到人民群眾的切身利益，也關系到社會的安定團結。怎樣穩妥的解決中低收入困難群體的住房問題，已成為政府乃至整個社會迫切需要解決的民生問題。本文結合廣西中低收入群體住房保障問題的現狀，深刻分析其原因，并提出了解決困難群體住房問題的有效對策。

[關鍵詞]中低收入群體；住房；現狀；對策

[中圖分類號] C916

[文獻標識碼]A

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2015.09-054

[文章編號] 1671-5918（2015）09-0114-02

[本刊網址] http：//www.hbxb.net

住房問題，是一個經濟問題，亦是一個社會問題。從國內外住房形勢來看，住房問題的焦點主要圍繞中低收人群體，而在我國，中低收入群體所占比例不小，而且有不斷擴大的趨勢，這儼然已成為我國社會保障體系的一個亟待解決的核心問題。“中國夢”是習近平主席在十二屆全國人大一次會議上提出的中國未來奮斗目標，即從中國特色道路上通過對中國精神、文化的發揚，凝聚起中國力量進而實現中華民族偉大復興的夢想。在“中國夢”這個時代背景下，妥善解決廣西中低收人群體的住房問題，真正讓他們滿意，對推動廣西中低收人群體實現“住房夢”、提高幸福指數具有重大意義。

一、我國中低收入群體住房現狀分析

我國的住房制度改革始于20世紀80年代初期。1998年7月頒布的《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，明確提出停止建國初期的住房分配，住房開始實行市場化與貨幣化；同時還提出建立以經濟適用房為主的住房供應體系，具體內容如下：中高及以上收入家庭可通過市場購買商品房，中低收入家庭可購買經濟適用房，低收入家庭可租賃廉租房。之后，我國的商品房市場逐步建立和發展，而且成為滿足我國城市居民住房要求的主要途徑。但是近年來，我國城市商品房價格一路飆升，成井噴之勢，大大超出了普通家庭的購買力，特別是中低收入群體，這部分人群涉及范圍較廣，有大中專院校畢業生、農民工、外來務工人員以及其他中等偏下收人家庭，稱作“夾心層”。這部分群體既不符合經濟適用房和廉租房的申請條件，在短期內也很難買起商品房。其次，作為保障性住房體系主要途徑的經濟適用房和廉租房，對困難群體來說作用非常有限，甚至杯水車薪。廉租房主要針對城市低收入家庭，數量少，范圍小，而且只允許租賃并不允許出售；經濟適用房問題更為突出，一般位置較為偏僻，而且存在關系房，真正滿足經濟適用房條件的人群未必能買到，而一部分并非中低收人群體卻能通過關系買到。我國中低收人群體的住房問題一直得不到妥善解決的根本原因是保障和市場兩者關系沒有協調好。實踐證明，住房供給全部由政府買單是不現實的，完全走市場化的模式也是脫離我國國情的，也是行不通的，只有兩條腿走路才能逐步滿足居民的住房需求，而且還要不斷建立和完善現有的保障性住房制度，制定更符合中低收入群體住房需求的新型住房保障模式，特別是“夾心層”群體，讓所有人都有房可居。

二、廣西中低收入群體住房政策分析

（一）政策介紹

1.住房公積金。這是我國實行的一種強制性的住房儲蓄制度，職工及單位要按職工工資的一定比例向職工的公積金賬戶存款，增加職工的住房資金積累，增強了職工住房的自我保障力。首先，通過住房公積金多年的累積，職工的住房需求能力得到較大增強；其次，在資金的使用上，公積金管理機構用歸集的資金向公積金繳交者提供利率優惠的購房融資，在減輕居民還貸壓力的同時增強了中低收人群體的購房能力，滿足中低收人群體的基本住房需求。到2013年6月底，全省已有167萬職工上繳住房公積金，繳存率達到63.56%。上半年廣西住房公積金個人住房貸款26億元，比上年同期增加2.06億元，增幅達到11.24%。

2.經濟適用房。是指由政府負責建造的微利普通住房，面向城鎮中低收人家庭出售，價格相對低廉，具有社會保障的功能。主要體現如下：銷售對象必須為廣大城鎮中低收入群體；銷售價格要比普通商品住房的價格低些。因此，經濟適用房是政府對于普通商品房價格偏高而特別向中低收入群體提供的保障性住房。2013年上半年廣西投入17億元，開工45萬多平方米，近4000多套。其中建設經濟適用房投入資金近8億元，完工17萬平方米。 3.廉租房。主要是給那些很難買得起住房但又不得不租房的低收入群體，提供價格相對低廉的租住房，滿足其最基本的住房需求。廉租房的優點是租金相對較低，低收入群體都能接受，租金用于維持房屋的基本保養。廉租房的具體保障方法一般分為發放租金補貼、提供廉租房、減免住房租金三種主要方式。從廣西住建廳獲悉，從2008年上半年開始，全區86個市（縣）制定了廉租房制度，75個市（縣）發布了廉租房的申請、核定、評議、監督和公示辦法，全區廉租房建設呈現穩步發展的趨勢。僅2013年上半年就落實廉租房資金5億元，廉租房開工建設1萬多套，面積超過46萬多平方米。其中，僅南寧市就建設廉租房1300多套，面積達到7.8萬多平方米。

4.公租房。主要是為了解決新就業職工等夾心層群體住房困難的一個方法。公共租賃住房由政府或公共機構所有，房屋不歸個人所有，用低于市場價或者承租者承受起的價格，向新就業職工出租，包括一些新的大學畢業生、從外地遷移到城市工作的群體。公共租賃住房是一個過渡性的解決方案，很好地解決了夾心層群體某個階段的住房需求。這部分群體不屬于低收入，但在某一階段卻很解決住房問題。因此，政府應該給予這部分群體更多的支持，幫助他們渡過難關。

（二）政策評價

從目前針對中低收人群體的住房政策的內容和效果來看，總體上來說其發展的方向是與經濟體制改革相適應的，相一致的，也在一定程度上緩解了中低收入群體的住房問題。目前我國還沒有建立起一個真正意義上的完善的住房保障制度。低收入群體住房政策既不成熟，也不完備，還有很長的一段路要走，具體表現在：endprint

第一，沒有完善的法律和制度約束。國外住房政策和住房制度的形成，首先要頒布一系列法律，然后才付諸實施。19世紀末，英國就頒布了世界上第一部住房法。而我國的房改到今天，都是憑著某些行政法規進行住房市場的規范，對中低收入群體進行補貼，缺乏專門的法律，影響住房市場的健康發展，影響住房保障的正常實施。

第二，現有的政策不夠完善，還不能覆蓋所有低收人群體。我國針對中低收人群體的住房政策已經形成，但保障對象必須是當地的城鎮居民，沒有將城市中的流動人口以及農村的困難戶納入保障和服務的行列。即便是城鎮居民中的低收人群體，也只有少數人可以享受住房保障政策，更多的人被排除在外。

第三，投入資金嚴重不足，政策的實施效果和方式也有待于加強。各地各級政府積極響應國家號召，關注關心弱勢群體，投入了大量人力、物力和財力進行經濟適用房和廉租房的建設。從資金投入的總量來說，還遠遠不能滿足現有的住房需求，實施的效果也是差強人意，其中的原因是多種多樣的。

三、完善中低收入群體住房保障的對策建議

（一）盡快出臺保障性住房相關法律。住房保障制度作為一項重要的社會政策，必須要有法律強有力的支持。發達國家解決住房問題的成功經驗值得借鑒和學習，要形成完備的住房保障法律體系，而且這些法律法規不是一成不變的，要與時俱進，適時適度進行修改和完善，但目前廣西還沒有專門的住房保障法律法規，這與廣西正加速推進的住房保障工作很不匹配，很不協調，必須盡快制定相應的住房保障法規。廣西要加快制定以公租房為主體的住房保障法律體系，對住房保障的保障對象、保障標準、資金來源、供應方式、準入和退出機制、監管以及違規處罰制度等方面等進行明確規定，確保政策制度落到實處。如廣西可充分發揮自治區在政策方面的某些優勢，結合全省經濟社會發展實際，制定如《廣西公共租賃房管理法》、《廣西城鎮居民個人信息管理辦法》、《廣西城市中低收入家庭認定辦法》等相關法律，為保障性住房政策的健康有序發展提供法律依據。

（二）設立職能獨立的保障房管理機構。設立職能獨立、責任明確的保障住房專職管理機構，專門負責保障房的各項管理，把公租房管理等職能從政府部門脫離出來，由專業的保障房管理機構負責保障房的供給、銷售和管理等，職能進一步細分，提高了辦事效率。如陜西省在2011年3月成立了陜西省保障性住房建設工程有限公司，由該公司直接負責保障性住房項目的建設資金籌措、劃撥、工程質量監管等工作。上海市將公租房管理機構與運營機構相分離，運營機構走市場化的模式，做到保本微利，租戶直接與運營管理公司簽訂房屋租賃合同，與政府部門無關。

（三）建立輪候分配機制，完善信息公示和監督體系。在保障性住房分配過程中，要做到保障分配的公平公正。廣西公租房制度保障覆蓋面擴大，打破了傳統的戶籍限制，但對申請人缺乏有效區分，搖號配租方式具有隨機性。例如，同樣符合公租房申請條件的人，不同人群的租金支付能力、住房需求迫切程度、對戶型及配套設施等偏好不同，不加區分的統一進行搖號配租，會出現分配結果與部分申請人意愿不符的情況，還間接浪費了其他申請人的配租機會。因此，應該建立多樣化的配租方式，對不同條件的申請人建立各自的輪候分配機制。優先分配最需要住房的群體，提高配租的成功率和滿意度。此外，還要完善信息公示和監督機制，加強政府、群眾、網絡等對整個配租分配過程的監督。確保配租結果公開、公平、公正。

（四）建立居民收入信息檔案，規范資格審核機制。目前我國居民的個人收入、財產、信用的實名制系統還沒有完全建立，收入模糊，缺乏對個人信息的有效監控。為避免公租房重蹈經濟適用房在準人和審核環節出現的開具虛假收入證明、隱瞞實際收入等問題，要盡快建立居民收入信息檔案，規范資格審核機制。對每一個家庭的人數、關系以及家庭各成員的就業單位、職級、崗位、工資等項目逐一登記人檔，同時建立受助家庭收入信息檔案，定期進行復查，實行動態監管。尤其要做好流動人口以及非本地戶籍的常住人口的收入信息統計工作。審核工作可由房產、民政、公安、街道辦事處等部門組成聯合小組開展工作，建立多方互動篩查資質制度，各管理部門之間既互相合作又互相制衡的關系，接受群眾和社會的監督。

（五）采取多元化補貼方式。針對廣西當前租賃市場供應方式單一化的問題，應采取多元化的補貼方式。一方面，由政府和國有企業合作建設公租房，增加實物房源供給；另一方面，要發揮貨幣補貼的保障作用，將實物配租和貨幣補貼相結合，來滿足中低收入群體的個性化住房需求。在住房保障上應充分借助市場力量，允許受助人選擇符合其住房要求與偏好的市場房屋，然后向政府相關機構提出申請，經過資格核實，政府根據受助人核準的保障標準所規定的同類型住房在同地段的市場租金，給予其一定的貨幣補貼。

此外，公租房的租金設定應與租戶的經濟收入水平和住房支付能力掛鉤。以南寧公租房租金標準為例，根據規定，針對特別困難戶可申請特殊租金補助，家庭收入為低收人家庭，年收入控制標準上限0.5倍及以上的，補助70%的房屋租金；家庭收入為低收人家庭年收入控制標準上限0.5倍以下的，補助80%的房屋租金；屬于最低生活保障的家庭，補助90%房屋租金。目前廉租房的租金標準一般是以最低收入家庭可支配收入的5%來確定。

（六）引導社會資本參與建設。保障性住房的建設需要充裕的資金作保障。目前廣西保障性住房建設的資金來源主要有政府預算撥款、公積金收益及貸款、土地出讓金收入以及銀行商業貸款等渠道，但實際上仍是以政府為主。隨著公租房和廉租房建設量的增大，完全依靠政府的財政扶持是不夠的，從長遠看也不利于構建保障性住房建設的長效機制。因此，政府要鼓勵和引導社會資本參與進來，廣泛吸納市場有效資金，進一步拓寬融資渠道。2010年，《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》中明確提出鼓勵民間資本參與市政公共事業和政策性住房建設。由住房城鄉建設部等七部門聯合發表的《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》中，提出鼓勵金融機構探索運用保險資本、信托資本和房地產信托投資基金拓展公租房融資渠道，吸收社會資本進入保障性住房建設中。endprint

（七）優化保障房產品結構，重點發展公租房。近幾年，提議取消經濟適用房制度的輿論越來越多，國內部分省市也紛紛放緩了經濟適用房建設。廣西在2009年提出停止新建經濟適用房，無獨有偶，深圳市也提出將減少直至停止經濟適用房建設供應，鄭州市房管局在今年也宣布取消經濟適用房，大力發展公租房的意見，標志著在我國已推行了十幾年的經濟適用房制度正逐漸退出歷史舞臺。取消經濟適用房制度也是對我國現階段保障性住房產品結構的優化。廣西住房保障的方向就是取消經濟適用房，擴大廉租房比重，重點發展公租房。其中，公租房作為當前解決“夾心層”群體住房問題的重要途徑，今后應大力發展，而廉租房只租不賣的特點可以保證其產權始終歸政府所有。總之，要不斷調整和優化保障房產品結構，發揮各類保障產品的組合優勢，早日實現困難群眾住有所居的理想。

（八）完善公共配套設施。廣西公租房作為重要的民生工程，充分體現了政府以人為本的理念，因此，在公租房的選址和建筑設計上應當關注四個內容：一是公租房社區的配套設施；公租房選址要以方便住戶工作生活為出發點，優先考慮建設在城市總體規劃的大型住宅區內，既可以共享配套設施和交通系統，降低中低收入居民的生活成本。二是防止城市貧民窟的出現。公租房作為解決中低收入群體住房困難的保障性住房，與普通商品房定位不同，在建設面積和戶型上應走經濟節約型，以小戶型為主，面積不宜過大。三是在公租房設計規劃中，既要考慮將材料成本控制在普通居民可承受的范圍內，還必須堅持質量第一，保證安全。四是公租房的配套設施要完善，應增加公租房小區在商業、交通、醫院、學校等公共服務設施的建設，提高社區物業管理水平和服務能力，注重生態環境質量，保證社區基本綠化率，創造優美的居住環境，讓居民住的溫馨，住的舒心。

（九）實行差別化調整策略。第一，目前我國政府對房地產行業的調控手段，主要采取提高首付款比例和貸款利率，但這些信貸政策僅對那些有信貸需求的群體起作用。以廣西為例，商品住房市場仍以剛性需求為主，購房主力主要是首次置業或首次改善性的剛性購房需求者，且以中低收人群體居多，特別是22歲-35歲之間的中青年群體，多處于事業的起步期，經濟實力相對一般，購房多是選擇向銀行貸款，這部分群體對信貸政策變動敏感，如果房價超過其支付能力，且信貸政策過嚴，則會使他們延遲或干脆放棄購房計劃，而對中高及以上收入群體而言，這些政策則影響不大。因此，政府在制定房地產調控政策時，堅持差別化的調整，不搞“一刀切”，避免由于政策范圍過寬而損害中低收入群體的住房利益。

第二，我國現階段的住房保障體系目標是低端有保障、中端有市場、高端有約束。其中，對高端市場的約束包括：一是在稅收上約束，對高端市場的調控政策應以抑制投資投機性消費為主，可通過對購買高檔豪華住宅的高收入人群征收高額房產稅，而對普通工薪階層的剛性住房消費不收稅，尤其是首次置業人群；二是在建設面積上“約束”，政府有必要規定房地產商在新建的住宅項目中建設一定比例的可供中低收入者購買和居住的中小戶型房屋，如90平方米以下的中小套型；或參考英國經驗，要求開發商在新建的住房中必須有一定比例的房屋限價出售，否則政府不予批準等強制性規定。

（十）加強對房地產市場的長效監督和獎懲機制。房地產市場的健康、有序、快速發展對妥善地解決中低收入群體住房問題具有不可替代的作用。因此，國家和政府應加強對房地產市場的監管，建立嚴格的監督和獎懲機制。我國房地產市場起步晚，但發展速度快，特別是一線城市和部分二線城市，商品房房價節節攀升，已遠遠超出廣大中低收人群體的承受能力，要逐漸打破房地產商對住房市場的壟斷局面，建立住房市場的良性發展。另外，在房地產市場中，部分開發商為了牟取暴利，存在惡意囤地捂盤、炒房賣房、哄抬房價等現象，這些做法擾亂了住房市場的正常供需分配，加重了中低收入群體的住房需求，必須對這些不法行為進行嚴懲，要明確限購標準，加大對高端住宅需求的調控力度，抑制投資投機性購房行為；另一方面，對那些積極參與中低價位、中小戶型以及政府限價房建設的房地產企業，政府可以給予一定的政策優惠或獎勵，引導住房市場向著良性的方向發展。

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