“涉恐涉暴”保險：美國經驗對中國的啟示

王云魁 于換軍 劉芳

摘要：最近幾年以來，我國尤其是新疆地區成為“涉恐涉暴”活動多發地，民眾對暴力恐怖活動風險轉移產生了迫切的需求，而我國“涉恐涉暴”保險還處于發展的初級階段，還需通過對其不斷地研究、模擬、創新來適應我國的國情并使其發揮應有的經濟保障功能。通過借鑒西方國家，尤其是美國恐怖主義風險保險的經驗，提出了我國發展“涉恐涉暴”風險保險的對策 盡快促進“涉恐涉暴”保險的發展，對維護社會和諧穩定、恢復經濟發展都具有非常重要的作用。

關鍵詞：恐怖主義風險保險；TRIA；美國；對策

文章編號：1003-4625（2015）02-0087-06

中圖分類號：F840.3

文獻標志碼：A

根據澳大利亞智庫經濟與和平研究所（The，In-stitute for Economics and Peace，簡稱“IEP”）201 2年12月4日編制的首份“全球恐怖活動指數”（Global'lerrorism Index，簡稱“GTI”）所統計的數據顯示，自伊拉克戰爭爆發后，全球恐怖事件數量增加了4倍。2008年達到一個高峰期之后，恐怖主義襲擊進入了一個平靜期，但針對中國的暴力恐怖襲擊活動有上升趨勢。世界著名風險評估公司英國梅普爾克羅夫特公司（Maplecroft）2014年7月23日發布的數據顯示，截至2014年7月的過去12個月里，全球有18668人死于恐怖襲擊，與過去五年的平均水平相比上升了30%。報告顯示，中國的遭暴力恐怖襲擊的風險正在顯著增加，在全球197個國家和地區中排在第32位，為“中等風險”。

正如上述報告所述，2009年烏魯木齊“7-5”事件以來，我國發生多起“三股勢力”（極端民族主義、極端恐怖主義、極端分裂主義）制造的嚴重暴力恐怖活動，造成了嚴重的財產損失和人身傷亡，極大地威脅了我國的國家安全和社會穩定，對于舊內民眾和保險業界都敲響了警鐘。

作為風險轉移的重要手段之一，保險無疑足保持我國社會秩序穩定、維護經濟建設的順利進行的有效方法之一。因此，為了滿足經濟和社會對暴力恐怖活動風險轉移的迫切需求，如何借鑒西方國家，尤其是美國恐怖主義風險保險經驗，通過保險的形式有效轉移“涉恐涉暴”風險日益成為我國保險業面臨的亟待解決的難題。

一、美國恐怖主義風險保險的實踐經驗

恐怖主義風險保險的發展以美國“9·11事件”為關鍵事件，劃分為兩個階段。在“9·11事件”之前，保險人認為來自恐怖主義的風險是遙遠的，保險業實際上為各種商業財產提供免費的恐怖主義保險；“9·11事件”后，恐怖主義風險是否可保在保險業出現較大爭議。保險業對于恐怖主義風險的猶豫態度直接催生了美國的恐怖主義風險保險制度的建立。

（一）恐怖主義風險保險歷程

“9·11事件”導致全球保險業損失慘重，美國保險業出現了有市場數據以來的第一次凈虧損，同時一些大的歐洲再保險商也損失慘重。保險業對待恐怖主義活動的態度發生了根本改變，絕大多數非壽險公司隨即迅速退出恐怖風險承保市場，或將恐怖保險承保費率提高到一個投保人難以承受的程度，國際再保險商也立即調整承保方案，改變承保條件，甚至一度將恐怖風險列入除外責任不予承保，或者將恐怖風險的保險價格大幅拉升。美國政府隨后發現因缺乏保險保障會使得一些大型工程停止或延期，一些房地產項目被擱置或取消，經濟恢復遇到困難。恐怖主義風險不能及時轉移，對國家的經濟和社會生活產生了嚴重的影響。一旦再次發生類似“9·11”的恐怖襲擊，將會對美國經濟和社會產生十分嚴重的影響。

在此背景下，2002年11月26日，美國通過了專門的《恐怖主義風險保險法案》（Terrorism Risk In-surance ACt，TRIA），法案頒布的目的是彌補2001年“9·11”恐怖襲擊后保險市場的空白，保障保險廣泛的可獲得性和可支付性以保護消費者的利益。旨在建立一個聯邦政府和保險業之間共擔風險的政府和私人合作伙伴關系，對于認定的恐怖主義行為，TRIA法案將為保險公司提供再保險保障（由政府承擔超出保險公司自留比例的一部分損失）。從而確保美國企業遭受恐怖襲擊時，有足夠的經濟資源確保企業迅速恢復和重建。法案頒布不久就迎來了一個購買恐怖主義風險保險的高峰。

該法案分別于2005年和2007年經再授權，成為《恐怖主義風險保險項目再授權法案》（TerrorismRisk Insurance Program Reauthorization Act， TRIP-RA） 原定于2014年12月31日到期的TRIPRA是美國聯邦政府對恐怖主義風險保險的支持項目。該法案的即將到期對于保險行業和投保恐怖主義保險的公司來說是一件大事。韋萊保險經紀公司CEO史蒂夫表示：TRIA需要再延期，這是保險業利益的需求，也是宏觀經濟形勢的需要，公司投資基礎設施以及其業務的發展和增長的能力都需要恐怖活動風險保障。

2014年底TRIPRA是否會延期，或修訂后延期或期滿終止，這種不確定性已經影響了恐怖主義風險保險的供應和定價，預計恐怖主義保險的成本將出現大幅波動。這使得財產險和責任險市場受到了很大影響。美國國會議員們有意在TRIPRA到期前對法案進行修訂后延期。

（二）恐怖主義風險保險法案的主要內容

TRIA法案主要包括：美國聯邦政府將按照一定的規則為恐怖風險損失買單，但作為對等條件，美國所有的財產和意外保險公司必須提供恐怖主義風險保險。這種確保可得性條款適用于財產和意外保險公司的絕大多數企業保險。也就是說必須要讓各類工商業財產的所有者能夠購買到恐怖主義風險保險。該法案要求保險公司必須要向投保人做出一個“可證明的行為”證明其愿意向其出售該保險。除非被保險人不愿意購買恐怖主義風險保險，否則，保險人不可行使除外責任權利。根據該法案的條款，當一次恐怖襲擊導致的損失超過500萬美元時，財政部部長即宣布它是“一個已經證實的恐怖主義”。該法案僅限國際恐怖主義為了外國人或外國利益在美國國土上實施的恐怖主義行為。

在遭受外國恐怖主義襲擊后，超過500萬美元的損失即觸發TRIA法案。該損失首先在一定的自留額之內，先由私人保險公司賠付，超過自留額的部分，由美國財政部和保險公司按照一定的比例分攤，直到法案所規定的1000億美元損失最高限額。上述自留額的大小是按照TRIA法案實施的第1年到第3年保險人的已賺保費為基礎計算得來：2003年保險公司的自留額為2002年的已賺保費的7%；2004年為2003年的10%，2005年為2004年的15%。一旦損失超過了保險公司自留額，聯邦政府必須予以賠付，超過自留額的部分，由政府承擔90%，保險公司再承擔10%。因政府是以零費率提供保障，政府有權通過對所有財產保險投保人征收附加費的方式將這些賠付支出逐年攤回，其中強制攤回的數額設立上限，超過強制攤回上限的政府賠付由政府任意決定攤回與否以及攤回的數額。聯邦政府強制攤回上限由原來2002年、2003年的100億美元調整為2004年、2005年的125億、150億美元。該項目規定，用于攤回的每年附加費不得超過保費的3%。

2005年、2007年新的法案對原法案做了一些修改。新法案將項目觸發損失額由2005年前的500萬美元逐年提高到2007年以來的1億美元，保險公司的風險自留額比例由原來的15%逐年變更為2007年以來的20%，在超過自留額的情況下，聯邦政府的損失分擔比例由原來的90%減小到2007年以來的80%，該計劃還提高了聯邦政府強制攤回的數額，強制攤回的上限由2005年的150億美元逐年提高到2007年以來的275億美元（見表1）。另外，2007年以來，國內恐怖主義風險損失也涵蓋在內。

（三）恐怖主義風險保險實施情況

1.投保率情況

保險經紀和風險管理機構達信（Marsh）2014年7月23幾發布的《2014年恐怖主義風險保險報告》稱，基于TRlA法案的實施，市場上恐怖主義保險的需求依然十分旺盛。報告指出，2013年美國恐怖主義保險市場的投保率總體保持穩定。恐怖主義保險投保率，即購買財產恐怖主義保險的公司的比例自2009年以來一直保持在60%以上（見表2），也就是說最近幾年，60%的商業保單中都覆蓋了恐怖主義風險。而TRIA法案生效的2003年，該保險投保率僅為27%，之后，該比例在經歷了上漲后穩定下來。由此可見恐怖主義風險保險的重要程度。

如果按投保公司的總保險價值大小來看，自2011年以來，各種規模公司的投保率變化甚微，投保率浮動在59%-70%之間。相對而言，大型公司的投保率略高于小型公司，這可能是因為普遍觀點認為，大型公司更容易遭遇攻擊，或者因為小型公司通常購買保險的預算較低。同時，也可以看出，大型公司的投保復雜程度要高于小型公司，通常和多個保險公司合作，保費支出也比較高（見表3）。

2013年，在17個被調查的行業中，教育機構的財產恐怖主義保險投保率最高，達81%，緊隨其后的是醫療、金融和媒體機構，這些機構的投保率均高于70%（見表4）。究其原因，部分可能是上述行業的機構主要集中在中央商務區和主要城市，一般認為上述地區面臨的恐怖主義風險較高 建筑、制造以及食品和飲料行業的投保率最低，約45%左右。

2.保險費率、保費占財產險總保費的百分比情況

通過保險費率（保費/總保險價值）以及保費占財產險總保費的百分比來衡量恐怖主義保險的成本非常有用。通過費率分析保險成本能夠讓公司掌握其實際成本支出，計算恐怖主義保險成本占財產險總保費的比例能夠反映出恐怖主義保險對財產險總預算的影響。自TRIA法案實施以來，恐怖主義風險保險費率以及保費占其財產險總保費的百分比都經歷了逐漸降低到穩定的變化過程。通常情況下，公司規模越大，財產恐怖主義保險的費率越低。2013年，只有總保險價值小于1億美元的公司保險費率略有上升（見表5）。

2003年，各種規模公司的恐怖主義風險保費占其財產險總保費的百分比在10%以上，2005年，該比例就降至4.5%左右。2007年以來，無論總保險價值規模大小，該比例都很相近。2013年，只有總保險價值為5億-10億美元的公司的這一比例出現同比上漲。其他規模公司的恐怖主義保險成本占財產險總保費的比例都沒有明顯變化，維持在4%-5%之間（見表6）。

3.其他情況

TRIA法案實施后，單獨承保恐怖主義風險的保險有了較大的發展，大型企業還出現了通過成立自保公司來處理恐怖主義風險的趨勢。怡安集團自保與保險公司管理部門的人員也表示：近年來，更多的公司選擇專業自保公司來管理恐怖活動風險，目前通過專業自保公司完成的恐怖活動保障已達505億美元，如果TRIA法案在2014年到期，自保公司的責任將大于其資產，恐怖活動保單的價格將會提高。

但2014年的許多財產險保單都包含了“日落”條款（指的是法律或合約中訂定部分或全部條文的終止生效日期）。根據該條款規定，如果TRIPRA法案于2014年12月31日期滿終止，保單下的恐怖主義保險屆時將予以取消。根據達信在2013-2014年的訪問結果顯示，約有1/3的財產險保險公司將在有效期至2015年的財產險保單項下包含恐怖主義保險。而幾乎一半接受調查的保險公司都表示，TRIPRA法案期滿終止后，它們將不再提供單獨的恐怖主義風險保險。因此，包括蘇黎世、韜睿惠悅（Towers Watson）等公司的負責人都表示，希望TRIA法案能夠延期。最終，2015年年初，經美國聯邦眾議院和參議院先后分別壓倒性通過后，1月13日，美國總統奧巴馬將該法案簽署成法，有效期延長6年。

二、我國“涉恐涉暴”風險轉移現狀

我國尚無真正意義上的“涉恐涉暴”保險。各保險公司絕大部分保險條款中均以列明的方式統一剔除“恐怖活動、罷工、騷亂、暴動（亂）、惡意破壞”等責任。查閱各家保險公司現行產品的除外責任，可發現對于“涉恐涉暴”風險的描述不盡相同，風險責任也有所差異。在公司意外險、旅游險、航空意外險的除外責任條款，很多公司都并未明確將“恐怖主義”列為除外責任。比如中國人壽、新華保險、泰康人壽的保險產品中均列明“戰爭、軍事沖突、暴亂或武裝叛亂”為除外責任，但其中并未明確“恐怖主義”為除外責任。而同樣以意外險產品為例，太保財險、平安財險、人保財險、友邦保險等公司的意外險條款則明確表明：被保險人因恐怖襲擊導致意外身故或者殘疾的，保險人不承擔給付保險金責任，并且將被保險人在戰爭、軍事行動、暴動或武裝叛亂期間遭受的身故和殘疾列為除外責任（見表7）。

作為應對風險的最主要商業化手段，國內保險業已開始嘗試將“涉恐涉暴”風險責任納入擴展條款。比如，有的財產險公司已對財產損失險、責任險等險種通過擴展條款將“涉恐涉暴”風險納入保險責任；有的人身險公司也對一些意外傷害險和團體健康險擴展承保“涉恐涉暴”風險。但因“涉恐涉暴”風險無法轉移給再保險公司，只能由保險公司全額自留，因此，若擴展承保“涉恐涉暴”風險，保險公司承保能力十分有限。

以新疆維吾爾自治區（下簡稱新疆自治區）為例，2014年年初開始，新疆自治區政府從各級機關抽調干部，開展為期3年的“訪民情、惠民生、聚民心”活動。因無專門的“涉恐涉暴”保險，只能由人保財險新疆分公司為全疆20萬名下基層的干部提供雇主責任險保險附加“涉恐涉暴”風險責任條款，為939家下派單位提供累計18億元的賠償限額。

實際情況是，在國內，一旦公眾遭遇“涉恐涉暴”活動傷害，無論保險公司將“涉恐涉暴”風險列為除外責任還是不除外，保險公司一般都迫于地方政府的壓力，被要求以履行社會責任為名，向投保人或被保險人的財產損失和人身傷亡進行通融賠付。

以“7·5”事件為例，截至2009年8月10日下午，各保險公司接到人身保險報案210起，通過“綠色理賠通道”向23名死亡人員賠付185.2萬元（對傷殘人員的賠付工作將在有關部門進行傷殘鑒定后陸續展開）；共賠付受損車輛425輛，理賠金額為451.22萬元。對參保商業車損險車輛實行了全額通融賠付，完全損毀的車輛按照折舊率計算方法核定其實際價值后進行賠付；部分損壞的車輛各承保公司不再區分是否投保玻璃單獨破碎險、車身劃痕險等相關附加險，也不扣除免配額，一次性賠付到位。此外，財產保險公司還接到財產損失報案20筆，估損金額1088.98萬元。

雖然“7·5”事件以來，“涉恐涉暴”活動對保險業未造成較大的沖擊，但保險業迎接挑戰的任務仍然十分艱巨。因為，首先，我國保險公司對“涉恐涉暴”風險缺乏足夠的數據，精算技術水平還比較低，風險定價模型的建立、完善方面存在一定困難；其次，缺乏完善的“涉恐涉暴”活動應急處理預案和理賠經驗；再次，應對此類風險的再保險機制尚未建立；最后，政府也無配套的支持政策。所以，對于保險公司尤其是財險公司而言，在承保“涉恐涉暴”風險時非常謹慎。正是因為“涉恐涉暴”保險的缺失，制約了比類風險的及時轉移，對我國經濟和社會產生了嚴重影響。由此可見，盡快發展專門的“涉恐涉暴”保險是維護我國社會和諧穩定、恢復經濟發展、構建社會主義社會的迫切現實需要。

三、我國發展“涉恐涉暴”風險保險的對策

（一）開發符合實際的“涉恐涉暴”保險產品

一是明確保險責任。改變目前保險產品由于參照國外條款造成的暴亂和恐怖主義風險分別承保、責任不清的現狀，針對我國實際設計相關的保險責任。同時參照國際慣例，剔除核武器、生化武器造成的損失責任。二是擴展現有保險產品。包含人身險、財產險和責任險三類，以在原有產品中附加“涉恐涉暴”責任條款為主要方式。如責任險可以在公眾責任、承運人責任、火災公眾責任等險種附加條款，保障人群聚集場所因暴力恐怖活動造成的第三方財產損失和人員傷亡。三是開發組合新型產品。開發針對特定人群、場所和主體的綜合性產，如針對維穩干部、公安特警、境外務工人員、出境人員等突出“涉恐涉暴”責任的綜合性意外保險，針對公共運輸工具包含乘客傷亡和自身損失的財產責任綜合產品，針對公安部門自身財產和執行公務造成群眾傷亡責任的財產責任綜合保險，針對政府因處置不當造成損失和人員傷亡的民生保險，針對火車站、商場等人流密集場所財產、人身和公眾損失的綜合性保險產品等。

（二）研究、建立“涉恐涉暴”風險評估模型

“涉恐涉暴”風險的評估難度較大，各地因具體情況不同，風險差異可能很大。如果保險公司與投保人或被保險人對“涉恐涉暴”風險的價格評估的結果，看法差別十分明顯，就可能會因費率過高而出現“有行無市”的情形。例如新疆自治區南、北輻“涉恐涉暴”風險差異就相當明顯，前者的風險概率遠高于后者，還比如新疆兵團地區則相對其他地區發生“涉恐涉暴”風險的概率就小，這與當地特殊的地理環境、政治環境、社會環境、宗教氛圍、人口分布密度密切相關。保險公司或當地保險行業協會應積極投入人力、物力、財力在當地保險臨管部門的指導下采集信息、收集數據，建立與當地具體環境相適應的評估“涉恐涉暴”風險模型，并使之不斷完善。雖然在評估“涉恐涉暴”風險的概率分布上會面臨很大的難題，但經過時間和實踐的不斷檢驗和模擬研究，該問題應會得以解決。

（三）建立多層次的風險分散機制

一是成立“涉恐涉暴”保險共保體。共保體是保險管理分散“涉恐涉暴”等特殊風險所采取的方式之一，特別針對發生頻率不確定但卻可能產生巨額損失的風險，對其可用若干層次的組合方式，各保險公司成員僅需參與較小部分的份額，分擔相應的風險，充分達到高風險分散和共保體成員的互利互惠。二是積極尋求再保險公司的支持。2014年8月13日國務院頒布《保險業改革開放全面提升行業發展水平》（“新國十條”），提出加快發展再保險市場，加大再保險對大型風險、特殊風險的保險保障力度的決策。這一點在“涉恐涉暴”風險體現的尤為明顯，保險公司之所以無法應對“涉恐涉暴”風險主要原因在于，“涉恐涉暴”風險作為一種特殊風險，極易超出保險公司所能承受的限度，導致保險公司或再保險公司財務緊張，不僅無力按約賠付，甚至面臨破產倒閉的風險。而完善的再保險機制能有效地緩解財務壓力，保障商業保險公司度過突發危機。三是納入巨災風險管理。建立巨災風險分擔機制，對于大規模傷亡或損失事件要形成政府和保險公司風險共擔的模式，在一定限額內由保險公司承擔，超過限額未達到頂額由保險公司和政府按比例承擔，超過頂額則由政府兜底。四是建立風險保障基金。按照所涉及保險產品保費或承保利潤的一定比例逐年提取風險保障基金，同時可以考慮將交強險道路交通事故社會救助基金合而為一，多方籌措，構筑風險防護網。

（四）形成政府參與的有力保障體制

從美國及其他國家恐怖主義保險的發展趨勢來看，政府已成為發展恐怖主義風險保險中不可或缺的參與主體之一。政府的參與不但使得恐怖主義風險保險有了實力雄厚的再保險人，同時還可以發揮政府的公共管理職能，對恐怖主義風險實施強制保險。許多國家對此都有所嘗試。美國、德國、英國、法國等保險發達國家通過法案或成立專屬再保險公司，強制提供恐怖主義保險保障，紛紛形成了最低層由本國保險業共同自留、中間層尋求國際再保險市場支持、最高層由政府負擔的恐怖主義保險方案。

由此看出，政府與保險公司共同分擔損失是大多數國家所采用的方法，也是本文提倡的方法。由政府作為再保險人，為“涉恐涉暴”保險提供再保險保障。投保人和被保險人通過保險公司購買“涉恐涉暴”保險，當“涉恐涉暴”活動造成較小（風險自留比例內的損失）的損失時，完全由保險公司承擔；當造成較大規模的損失并超過約定限額后，對超過限額的部分，保險公司只需承擔小部分損失（10%-20%），其余部分（80%-90%）由政府承擔。這種做法既可以保證保險業可持續運營，又可以減輕政府的財政負擔。

（五）制定“涉恐涉暴”保險的相關法律或法規

制定相關法律法規的目的就是要明確政府、保險公司以及投保人或被保險人的權利和義務，確定投保、理賠的方式及程序。就如美國實施的TRIA法案一樣，政府必須按照法律或法規設定的規則為“涉恐涉暴”風險造成的一定損失買單，并敦促各保險公司為消費者提供“涉恐涉暴”保險保障，使其有法可依。例如：2013年4月.美國馬什麥克利安公司（ Marsh&McLennan; Companies）調研了超過2500個客戶，調研顯示恐怖主義保險需求仍然較高，62%的客戶在2012年購買了TRIA所支持的財產恐怖主義保險。然而，客戶卻不太愿意購買不受TRIA法案支持的恐怖主義保險產品，由此可見立法對保險的重要性。

四、結論

“涉恐涉暴”保險作為防護“涉恐涉暴”風險的重要手段之一，為維護社會和諧穩定、恢復經濟發展都具有非常重要的作用。最近幾年以來，我國尤其是新疆地區作為“涉恐涉暴”活動多發地，無論從何種角度來說，都有必要盡快促進“涉恐涉暴”保險的發展，而我國“涉恐涉暴”保險都還處于發展的初級階段。我國還需通過對其不斷地研究、模擬、創新來適應我國的國情并使其發揮應有的經濟保障功能。

在筆者看來，對于這些明確列為保險除外責任的保單，在投保人或被保險人遭遇“涉恐涉暴”傷害時，政府部門無權以社會責任為名，強迫保險公司破壞商業契約，向投保人支付理賠金。商業保險公司不是慈善機構，其對股東、員工亦有社會責任，保險公司對投保人或被保險人的損失可以捐贈，但需要走正常的捐贈程序，恪守契約精神應是現代企業最大的社會責任。