農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題探究及意見和建議

楊平

山東省青島市黃島區(qū)濱海街道辦事處經(jīng)管統(tǒng)計服務(wù)中心

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題探究及意見和建議

楊平

山東省青島市黃島區(qū)濱海街道辦事處經(jīng)管統(tǒng)計服務(wù)中心

我國土地流轉(zhuǎn)規(guī)模和需求逐年增大，了解土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀和問題，建立多種形式的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場和平臺，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為至關(guān)重要。本文對現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)做了梳理，針對土地流轉(zhuǎn)中存在的問題提出了意見和建議，為促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)言獻(xiàn)策。

農(nóng)村；土地流轉(zhuǎn)；問題；意見建議

目前，我國農(nóng)村實行的仍然是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)村土地經(jīng)營分散、不具有規(guī)模性。隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)技術(shù)的不斷提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率大步提升，使得大規(guī)模集中生產(chǎn)經(jīng)營成為了可能。大規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營降低了成本，提升了市場競爭力，符合現(xiàn)代化發(fā)展的要求，迫切需要土地集中整合。為了適應(yīng)農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)模化生產(chǎn)的要求，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)聲出現(xiàn)，適應(yīng)和推動了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式向現(xiàn)代化生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變。

一、土地流轉(zhuǎn)的含義和形式

（一）土地流轉(zhuǎn)的含義

土地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村集體用地以及農(nóng)業(yè)用地的使用權(quán)轉(zhuǎn)變和轉(zhuǎn)移。2014年11月20日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》中指出，要堅持農(nóng)村土地集體所有，實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。2015年1月22日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》，被稱為為首部針對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的全國性指導(dǎo)文件。該《意見》明確將土地經(jīng)營權(quán)分離，針對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域的“三權(quán)”指出：農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易以農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)、集體林地經(jīng)營權(quán)為主，且不涉及農(nóng)村集體土地所有權(quán)和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權(quán)。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的形式

土地承包法明確指出“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。”

1.轉(zhuǎn)包。指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)以一定期限轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。轉(zhuǎn)包后原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。接包方按轉(zhuǎn)包時約定的條件對轉(zhuǎn)包方負(fù)責(zé)。

2.出租。指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)以一定期限租賃給他人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。出租后原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。承租方按出租時約定的條件對承包方負(fù)責(zé)。

3.互換。指承包方之間為方便耕作或者各自需要，對屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的承包地塊進(jìn)行交換，同時交換相應(yīng)的土地承包經(jīng)營權(quán)。

以上三種都只是土地承包經(jīng)營權(quán)的變更，不設(shè)計土地的所有權(quán)和承包權(quán)。是主要的土地流轉(zhuǎn)方式。

4.轉(zhuǎn)讓。指承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源，經(jīng)承包方申請和發(fā)包方同意，將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)讓渡給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶，由其履行相應(yīng)土地承包合同的權(quán)利和義務(wù)。轉(zhuǎn)讓后原土地承包關(guān)系自行終止，原承包方承包期內(nèi)的土地承包經(jīng)營權(quán)部分或全部滅失。這是一種土地承包的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)都同事轉(zhuǎn)讓的一種流轉(zhuǎn)形式。

5.入股。指實行家庭承包方式的承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，將土地承包經(jīng)營權(quán)作為股權(quán)，自愿聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營;其他承包方式的承包方將土地承包經(jīng)營權(quán)量化為股權(quán)，入股組成股份公司或者合作社等，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。這是一種補(bǔ)充的土地流轉(zhuǎn)方式，目前并不是土地主流的流轉(zhuǎn)方式。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問題

我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)普遍存在，截止2014年6月底，中國土地流轉(zhuǎn)面積已經(jīng)達(dá)到3.8億畝，占全國耕地面積的28.8%，達(dá)到2008年土地流轉(zhuǎn)面積的3.5倍。其中，各類專業(yè)大戶達(dá)到367萬戶，還包括98萬個合作社。隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，近幾年我國土地流轉(zhuǎn)增長速度和規(guī)模明顯加快，總體平穩(wěn)，但是存在一些問題也不容忽視，主要表現(xiàn)在以下幾點。

（一）流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)具有隨意性和不穩(wěn)定性，農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)經(jīng)常是口頭協(xié)議或者君子協(xié)議，出讓方和受讓方往往沒有正式合同，有合同的也存在文本不規(guī)范和缺乏法律效力的問題。農(nóng)民缺少法律知識和意識，農(nóng)村有償、低償、無償流轉(zhuǎn)同時存在，有的基層農(nóng)村干部暗箱操作、包辦農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)。

（二）行政命令式的流轉(zhuǎn)違背了農(nóng)民意愿

《土地承包法》明確規(guī)定“平等協(xié)商、自愿、有償，任何組織和個人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。”有的地方以招商引資、重點工程為名，強(qiáng)制性的征占用農(nóng)民的承包地，無視農(nóng)民的合法權(quán)益，依靠行政手段強(qiáng)行使農(nóng)民流轉(zhuǎn)自己的承包地，甚至聯(lián)合基層農(nóng)村干部強(qiáng)行流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地。

（三）土地的流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全

《土地承包法》明確規(guī)定“不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途；流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限。”現(xiàn)實情況是，許多企業(yè)和個人為了達(dá)到利益的最大化，往往偷梁換柱，以搞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為名大肆圈地，搞養(yǎng)殖業(yè)或者種植經(jīng)濟(jì)作物或者搞農(nóng)業(yè)觀光旅游而不種糧食，加劇了農(nóng)村土地的非糧化，影響了國家的糧食安全。

（四）土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)體制不順、職責(zé)不明

目前很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有專人負(fù)責(zé)土地承包發(fā)包管理等工作，土地流轉(zhuǎn)行為缺乏專人管理，放任自流，形成了無人監(jiān)管，土地糾紛無人受理的局面，農(nóng)民合法權(quán)益收到了損害。同時，各地方還缺少土地交易流轉(zhuǎn)的平臺，農(nóng)村土地承包情況的“大數(shù)據(jù)庫”暫時還沒有建立起來，而土地的合法有效流轉(zhuǎn)往往依據(jù)于此。

（五）土地流轉(zhuǎn)條件不成熟、流轉(zhuǎn)地塊不集中

我國農(nóng)村百姓的素質(zhì)千差萬別，文化程度普遍不高，目前在農(nóng)村主流的種田一代還是出生于五六十年代的人，這些人往往受制于小農(nóng)思想，有戀土情節(jié)，不愿意輕易地流轉(zhuǎn)土地，況且近年來中央出臺了一些列的惠農(nóng)政策，增加了農(nóng)民種地的積極性，更不愿意流轉(zhuǎn)土地。同時，受讓方往往要求土地連片集中，但是農(nóng)戶間的意見千差萬別，有的同意流轉(zhuǎn)，有的不同意流轉(zhuǎn)，有的愿意流轉(zhuǎn)時間短，有的愿意流轉(zhuǎn)時間長，想要做到每家每戶意見統(tǒng)一也不是易事。

三、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)該堅持的原則

（一）嚴(yán)控土地流轉(zhuǎn)的用途的原則

我國是世界上人均耕地面積最少的國家之一，嚴(yán)控流轉(zhuǎn)后的土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以外的其它事業(yè)，保證我國糧食安全。同時要保證承包方的租金、收益、分紅等權(quán)利。

（二）土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模要適度的原則

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模過大，當(dāng)經(jīng)營出現(xiàn)風(fēng)險后，會影響土地出讓方農(nóng)民們的利益；規(guī)模過小，抵御市場風(fēng)險的能力將會降低，不具有規(guī)模化效應(yīng)的優(yōu)勢。

（三）簽訂合同和備案的原則

土地流轉(zhuǎn)必須簽訂合法有效的合同，合同內(nèi)容應(yīng)包括：雙方當(dāng)事人的姓名、住所；流轉(zhuǎn)土地的名稱、坐落、面積、質(zhì)量等級；流轉(zhuǎn)的期限和起止日期；流轉(zhuǎn)土地的用途；雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)；流轉(zhuǎn)價款及支付方式；違約責(zé)任等。同時主管部門要做到備案和監(jiān)管的義務(wù)。

四、促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的意見和建議

（一）認(rèn)真宣傳、深入學(xué)習(xí)

各級農(nóng)業(yè)主管部門認(rèn)真宣傳《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，組織學(xué)習(xí)法律知識，強(qiáng)化法律意識，增加法律手段。充分通過廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體宣傳土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)有利于增加農(nóng)民收入，有利于解放農(nóng)村剩余勞動力，有利于解決人地資源的矛盾，通過宣傳有效推動農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)合法有效流轉(zhuǎn)。

（二）建立土地信息化臺賬和流轉(zhuǎn)平臺

借助全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作建立土地信息化的網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)臺賬和土地流轉(zhuǎn)平臺，保護(hù)農(nóng)民合法的土地承包權(quán)利和獲得收益的權(quán)利，促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的制度化、法制化、信息化發(fā)展。

（三）組建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，人員定編定崗

《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定“縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)等行政部門分別依照各自職責(zé)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)內(nèi)農(nóng)村土地承包及承包合同管理。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地承包及承包合同管理。”縣鄉(xiāng)兩級土地承包管理人員要定編定崗，明確職責(zé)，避免“都有責(zé)任，都不管”的現(xiàn)象。像發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)習(xí)，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，由當(dāng)?shù)卣畬徟怀霎a(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易機(jī)構(gòu)的非盈利定性，讓利服務(wù)對象。

（四）加強(qiáng)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的仲裁工作

隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)越來越頻繁，規(guī)模越來越大，加強(qiáng)仲裁工作十分必要。縣鄉(xiāng)兩級政府要設(shè)計單獨的仲裁機(jī)構(gòu)，由專人學(xué)習(xí)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》，專門負(fù)責(zé)處理在土地流轉(zhuǎn)的過程中產(chǎn)生的糾紛和矛盾，暢通農(nóng)戶訴求的渠道，把信訪件苗頭化解在源頭，提高矛盾糾紛調(diào)查處理與化解的能力。

（五）推行土地流轉(zhuǎn)合同管理制度

由上級主管部門制定土地流轉(zhuǎn)通用合同范本，規(guī)定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須簽訂流轉(zhuǎn)合同，已經(jīng)簽訂合同的維持原合同不變，沒有簽訂合同統(tǒng)一補(bǔ)簽合同。合同流轉(zhuǎn)雙方各執(zhí)一份，發(fā)包方和鎮(zhèn)經(jīng)管部門各備案一份。合同管理納入到土地信息和流轉(zhuǎn)平臺，實時更新和管理維護(hù)。

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