社區治理法治化研究

曹金容

（四川師范大學 法學院，成都 610101）

社區治理法治化研究

曹金容

（四川師范大學 法學院，成都 610101）

社區是一種社群，是一種由于地緣而結合在一起的社會群體，這個社會群體存在于一個特定的區域，本文在實際調查數據的基礎上，對自然社區治理法制化方面進行探討。

農村社區；過渡社區；法治化

本文所說的社區是指人們以居住環境為主體，共同生活的社會群體。許多學者將社區的作用歸結為一種媒介，但準確地說，社區是一種由于地緣結合而在一起的社會群體。這個社會群體的存在的前提條件是特定的區域，這個區域可以是法定社區，也可以是自然社區，亦可以是職能社區。而本文討論的主要是自然社區，即城市社區、農村社區、城鄉過渡社區。

1　社區治理問題的提出

社區治理是指特定的組織基于一定原則，為滿足社區的需求而提供的服務或物品。經過長期的發展，目前，我國各地的社區基本形成了具有當地特色的模式。但形成并不一定代表成功，就目前來看，各地的社區建設到了瓶頸期。城市社區治理行政化嚴重，資金、人才匱乏。農村社區治理困難，基本處于停滯狀態。過渡社區治理方向不明，拆遷、土地、保險等糾紛嚴重。因此，尋求社區治理的新途徑勢在必行，而將法治引入并以法治理社區是目前解決該問題的最好辦法。目前，我國的社區治理整體發展不成熟，表現在行政性較強而僵化、管理性偏重而民意不達、非協商形成而動力不足的典型困境。基于此，本文從方法論的角度對我國目前社區治理進行深入剖析，分析社區的轉型和治理的渠道。

2　社區治理現狀

研究社區治理的法治化進程可以從多個角度展開。宏觀上，可以從國家相關制度和政策、經濟水平等分析；微觀上，可以從社區公民的社會地位、職業、經濟狀況等分析。而我國社區基層建設雖然在宏觀上積極為公民參與社區治理設計良好平臺，但是相關制度并未全部實施，經濟、文化上發展也不平衡。因此，目前，從微觀上分析公民對社區治理的認知程度以及認同感、公民對社區開展的活動的參與度、公民對社區治理的政治認識和法律認識等方面，具體的分析社區治理法治化過程中的問題是最有效的。

2.1社區公民的認知缺乏

公民對社區治理的認知可以簡單的理解為社區公民對社區治理的最為直接的認識。現實中，就算公民對自己周圍的環境有認知，也不一定有明確的概念。由于宣傳的不到位，許多居民并不知道自己所在的社區是否有社區組織。而且由于城市的居委會和農村的村委會存在歷史較長，開展活動較多等特點，在公民對社區治理的認識中占據很大比例。許多居民認識的社區組織就只有村委會或者居委會，而對社區志愿者組織、業主委員會等其他社區自治組織并沒有概念。這導致在社區基層治理中，開展治理的組織形式比較單一，其他組織的生存空間狹小。

2.2社區組織活動的參與度低

在社區活動中，有意愿參與社區活動的公民較多，實際參與并對社區自治組織開展的活動予以肯定的人則大打折扣。公民的主觀判斷和客觀參加、具體評價之間有著十分復雜的關系。公民的主觀判斷不能直接導致其對社會組織活動的參與。另外，大多數居民并不認為他們參加過最多的政治活動，例如：社區組織的精神文化娛樂活動相對較多，因而在實際生活中，居民對這方面的活動參加的也最多，但公民對社區組織活動的評價卻非常的低。由此可見，目前，社區組織提供的服務和活動對社區治理所產生的積極意義并不大，而由于服務和活動的不足導致社區居民對社區治理的積極性并不能得到很好的滿足。

2.3政府對社區治理的影響過大

公民對政府在社區治理中的認知影響社區治理法治化進程。首先，我國基層社區建設需要社區公民具有一定的政治知識，對政府和社區事務的關系和運行機制有一定的把握和了解。從理論上講，社區公民對社區與政府關系認知的越明確，越能調動在清楚認知基礎上的參與積極性和主動性。現代法治社區是參與性、主動性的集合體，而政府主導型的社區是被動型、局限性的代表。我國傳統文化一直宣揚的是一種“各掃自己門前雪”“私民”意識，對政府的依賴性較強，嚴重影響了社群公民對社區建設的價值取向和主動性。同時，由于我國處于經濟快速發展期，各項政策對基層影響巨大，基層社區管理無法適應快速流動的社區公民和不斷變化的管理區域。

目前，政府對社區自治組織幫扶大，公民對政府依賴性強。政府在社區治理當中起到了主導性作用。這一習慣性的做法導致社區公民想當然的認為，政府在社區治理中起到了應當積極予以支持和具體主導，甚至還有許多居民認為，這種情況下政府的影響還有待加強。這些想法直接導致我國公民對政府的依賴程度高。目前，社區組織確實難以擺脫政府的影響，社區自治組織的完全自治化也難以實現。

2.4法律對社區治理的影響偏低

法治社會的基本要求便是按照法律秩序運行，一個成熟的法治社會必須包含公民精神和制度兩個方面的因素建設。我國法律明確了社區居民有參與社區管理的權利，而且也有一定的機制與其匹配。但法律規定并不完善，目前，我國關于社區治理的立法有《城市居民委員會組織法》和《村民委員會組織法》。《城市居民委員會組織法》雖然規定了居委會的自治地位，但是并未對其他的自治組織做出規定，如志愿者組織、業主委員會都沒有確定地位。而《村民委員會組織法》的規定在與其他組織如何配合，甚至與政府的關系也并明確，各個地方也有自己的具體規定。但這些規定時常調整，難以起到總體調節作用。目前，我國基層社會已經開始培養法治精神，但是公民卻沒有養成自覺遵守法律法規，通過法律解決現實糾紛的法律習慣和意識。法律制度的缺失和法律知識宣傳的漏洞是基層法治社會構建的硬傷。

3　社區治理法治化路徑

我國學者一般將社區劃分為兩種，即城市社區和農村社區。而本文還涉及到第三種社區，即城鄉過渡社區。由于此次研究的綜合性，側重于分析社區治理過程中的公民態度，所以，此處將三種社區作綜合分析。在社區治理的其他相關研究中，存在典型的取向，即研究中針對社區治理中存在的問題，持一種應然態度，更多的論述社區治理應該是什么樣子而較少的討論社區治理實際上是什么樣子。實際上，社區建設應當政府、社區組織、公民相互合作、共同努力。在立法或司法解釋中，首先，應當對現在法律中不清楚的社區組織權力來源、運行的經費、工作人員的身份、具體的職能做出規定，明確社區主體的法律地位、完善社區治理結構。其次，針對立法及法治理念滯后的問題，則必須堅持以公民自治為原則，加大法治宣傳，加強法律在現實社會的權威。同時，確認社區自治組織的法人資格，為社區自治組織找到法律理論和保障。

3.1針對認知嚴重欠缺

關于這個問題，實際上是我國基層民主法治文化建設的欠缺。首先，明確社區主體的法律地位。我國的社區自治組織在法律上是沒有明確的法律地位的。只有地位明確，公民認識到的自治組織才是健全的。至于相關法律制定的探討，本文將在下面部分具體展開。其次，公民文化素養的提高。作為現代國家的公民必須要具有公民意識，即對社會和國家治理的參與意識。而這個意識是建立在文化素養之上的。實踐證明，公民的文化素養越高，對國家的參與意識就越強。在社區自治組織的實踐中，有一個可悲的現實，即自治組織開展了無數的活動，參與過的公民并不知道是其組織的。所以，必須在提高公民素質的同時加大宣傳。再次，社區活動的廣泛開展。社區組織必須在現有基礎上擴大活動范圍，鼓勵公民加入其中，這不僅有利于社區組織的自身發展，更是對公民性的加強。

3.2社區組織自身的完善

我國地域遼闊，由于歷史文化的差異，我國的社會組織經歷了獨特的發展歷程。各類社會組織在組織形式、活動內容等方面有較大差異，在發展過程中，又展現出不同的特點。總體而言，我國的社會組織發展迅速，在經濟社會中的地位和作用日漸顯現。但是受到經濟社會發展水平的限制和我國制度變革和社會轉型的歷史國情影響，社會組織在發展過程中出現許多問題和障礙。就每一個具體的社會組織來說，其不僅要與周圍環境進行物質、人員、信息的交換，而且還必須根據與其他組織的關系，組成不同的體系，在更大的范圍內和更高的水平上與外界進行各種形式的交換。實際社會生活中，存在的工廠、機關、醫院、學校、商店等都是社會組織的具體形式。而基層建設中的社會自治組織必須在健全自身的同時，加強與周圍的環境相適應，與其他的社會組織相互溝通和協調。這就必須要組織有優秀的人才、合適的活動場所、足夠的資金支持。而這些正是目前的基層自治組織所欠缺的，所以，政府必須加強在這些方面的扶持。

3.3政府與社區關系構建

依憲行政、依法行政是行政法治應有之義。所以，在社區治理中的政府必須由“經濟服務型”轉向“社會服務型”。要做到此，首先，必須嚴格區分政治國家和公民社會、公共服務和私人部門之間的關系。將政府的權力與自治組織、企業、社會團體的權力、服務區分開來。在政府簡政放權的基礎上，加強社區自治組織的自主性。政府與自治組織劃分板塊，例如，穩定秩序、基礎建設、社區經濟發展等由政府負責。而社區教育、文化活動開展、公益活動等則由自治組織提供服務。政府部門可以宏觀上行使一定的調節權力，但是應當減少政府的直接干預。其次，應當嚴格區分城市社區的小區物業、街道辦事處、社區組織的關系和服務的事項，至少應當確定主要服務主體，厘定界限。小區物業商業性質偏重，但現實中卻解決了很多的居民生活事宜，如安保、環境保護等。需要指出的是，目前，存在的開發公司物業過渡管理影響非常惡劣。管理街道辦事處是我國基層政府的派出機構，并不是自治組織。但它的存在是有必要性，起著連接政府和基層末梢的作用。應當在法律上確定其存在地位，確保其權力來源、資金來源等，保障其與相關部門的合作與協調。再次，分清農村社區的村民小組、村委會、宗教團體等的作用和功能。

我國村與鄉之間的非行政隸屬關系以及由此形成的“鄉鎮村治”是我國目前農村地區社區管理的特色。村民委員會在基層的主導作用已然形成，排擠了其他的村民自治組織的生存空間。應當多管齊下，培養各色組織提供服務，讓村民有選擇的參與活動。而最難以解決的是目前的過渡社區。本文認為，既然過渡社區是“農轉非”政策的一個必然產物，那么就必須對其轉化過程有一個清楚的定位，應當轉向城市社區治理結構。但不宜操之過急，必須考慮到從村民到居民的角色轉換的過渡性。政策宣傳、基礎保障、法律服務必須由政府出面，提供強而有力的保障。至于公民生活習慣、文化精神、觀念認識的轉化必須通過自治組織逐步實現。政府的行政參與過低固然應當避免，而行政參與過高也必須注意預防。

主要參考文獻

［1］［英］凱特·納什，阿蘭·斯科特.布萊克維爾政治社會學指南［M］.李雪，吳玉鑫，趙蔚，譯.杭州：浙江人民出版社，2007.

［2］俞可平.治理與善治［M］.北京：社會科學文獻出版社，2000.

［3］［美］羅伯特·普特南.使民主運轉起來［M］.王列，賴海榕，譯.南昌：江西人民出版社，2001.

［4］習近平.基層民主越健全，社會越和諧［N］.人民日報，2006-09-25.

［5］［美］曼瑟爾·奧爾森.集體行動的邏輯［M］.陳郁，譯.上海：上海人民出版社， 1995.

［6］汪貽飛.論社會調查報告對我國量刑程序改革的借鑒［J］.現代法學，2010（1）.

10.3969/j.issn.1673-0194.2015.06.140

D922.29；D923.2

A

1673-0194（2015）06-0218-02

2015-02-05