政治行政二分法的基本內涵與理論價值

鄧祿平

（武漢大學 政治與公共管理學院，武漢 410072）

政治行政二分法的基本內涵與理論價值

鄧祿平

（武漢大學 政治與公共管理學院，武漢 410072）

“政治與行政二分”是一個極富爭議性的命題，學術界對它一直存有爭議，作為西方行政學的基本范式，它在贏得廣泛贊譽的同時，也遭到了許多學者的誤解、質疑和批判。本文將梳理政治行政二分法的歷史沿革，指出其不足、面臨的種種誤解和質疑，然后分析其基本內涵與理論價值，探討其對中國黨政分開的指導意義。

政治行政二分法；內涵；理論價值；黨政分開

1　政治行政二分法的提出與完善

長期以來，西方國家行政一直從屬于政治。19世紀末以來，隨著客觀環境的變化，政治與行政二分開始提出并不斷完善。提到政治行政二分法，人們首先聯想到的就是被視為西方行政學奠基者的威爾遜。實際上，“政治”“行政”最初在德國學者斯坦因那里就已經在一定程度上得以劃分，他將國家看作是一種在一定社會條件下具有人格主體特征的有機體，所以，國家具有了心理學意義上的意志和活動的對立，具體表現為憲政與行政的關系。隨后政治學家布隆赤里提出應當對政治與行政加以區分，“政治是在重大而且帶普遍性的事項方面的國家活動，而行政管理則是國家在個別和細微事項方面的活動。因此，政治是政治家的特殊活動范圍，而行政管理則是技術性職員的事情。政策如果沒有行政管理的幫助就將一事無成，但行政管理并不因此就是政治?！?/p>

后來，威爾遜在《行政學研究》一文中明確提出了政治與行政二分思想，因此，也被視為西方行政學的開山鼻祖?！罢问钦渭业奶厥饣顒臃秶?，而行政管理則是技術性職員的事情。政策如果沒有行政管理的幫助就將一事無成，但行政管理并不因此就是政治?！蓖瑫r，他認為，政治不應該過分干預行政，“行政管理的任務是由政治加以確定的，但政治卻無需自找麻煩地去直接指揮行政管理機構?！?/p>

古德諾系統地闡述了政治與行政二分思想，并使其得以完善?！霸谒械恼w制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達功能和國家意志的執行功能?！毙枰⒁獾氖?，他認為，政治與行政二分只是功能性劃分，不是結構性劃分，政治與行政應該協調，即政治應該對行政進行適度控制，同時，追求行政的適度集權化。

2　政治行政二分法面臨的主要挑戰

政治行政二分法成為西方行政學的基石，但也日益面臨挑戰。根據行政學家亨利的說法，在20世紀30年代，就有人對政治與行政二分提出了不同的看法。具體而言，政治行政二分法受到了學界以下幾種批判。

早期的質疑來自凱恩斯主義。經濟危機下需要政府對市場更多的干預和刺激，更加追求政府活動的效率。為采取統一的政治行動來對付經濟危機，羅斯福新政挑戰傳統思想指導下構建的經濟制度，擴大美國聯邦政府的規模、職能和總統的權力，開創了國家干預經濟的新模式，淡化了政治與行政間的差異。

到了 20 世紀 40 年代，行為主義行政學家西蒙在《行政諺語》中對政治與行政二分法進行了進一步的批判。西蒙的“管理就是決策”的論斷包含著“在公共政策的執行過程中的每一步，都包含著公共政策制定的內容”。從 20 世紀 50 年代末起，西方公共行政學開始形成以“公平”為核心價值的民主制行政范式，它是與傳統官僚制行政范式相對應的概念，政治行政二分法受到進一步挑戰。

20 世紀 60 年代末-70 年代初興起的“新公共行政學派”否認了政治與行政二分原則的科學理論意義，認為政治與行政二分原則的提出，只是為了改革當時美國極度腐敗的吏治，推行公務員新政策所做的必要的理論或輿論準備，是一種策略上的需要，不具有普遍意義。對政治與行政二分原則的更多批評是來自于公共政策科學。在公共政策研究中，人們發現威爾遜、古德諾根據政治與行政二分的原則把政策的制定與政策的執行嚴格區分開來是與現實不相符合的。在公共政策學家們的眼中，威爾遜、古德諾的政治與行政二分的原則并不是一個必須遵守的教條。

此外，二分理論在學術界還日益受到以下幾種批判：首先，它容易誤導人們過分各自孤立地分析政治與行政問題，忽視二分理論關于政治與行政應當相互協調的一面，造成一系列負面影響；其次，二分理論沒有提供合理的行政組織結構模式，也沒有說明行政系統應該如何有效運轉，因而不能從根本上解決行政效率問題；再次，二分理論也不是一個普遍適用的理論，它具有特定的應用限度，產生于多黨政治這一特定的政治環境下， 所以，只有在特定的政治條件下才有意義。

3　政治行政二分法的基本內涵

實際上，對“政治與行政二分法”的批判大致來源于兩個方面：一方面是對“政治與行政二分法”基本內涵片面或字面的理解；另一方面，沒有認識到社會現實的變遷，脫離當時的社會背景去進行評價。人們常常將政治與行政的關系類比為公平和效率，因為政治的核心價值在于社會公平，而行政脫離政治的初衷在于提高政府效率。有關“效率”與“公平”的爭論，正如“政府”與“市場”的爭論一樣，兩者沒有孰優孰劣，只有根據客觀情況進行適當搭配，實現兩者的平衡。從行政內涵于政治，到政治和行政兩者的分離，再回到政治與行政之間界限的模糊化，政治與行政分合關系在實踐中的歷史演變呈現出了“終點又回到了起點”的特點。這也說明，政治與行政的區分并不在于有一條一分為二的清晰分界線，而在于兩者之間存在一種“變動的距離”。赫伯特·考夫曼構建了一個解釋私人利益與私人利益、私人利益與公共行動之間關系的周期理論?！八枥L了一個擺幅很大的弧形體，在這個弧形體上，一端關注效率、經濟和良好管理，另一端關注的是回應性（尤指政治意義上的回應性）。效率和公平各占一端，指針總是在兩者之間。只是根據客觀情況，指針偏向某一方面，而不可能指向兩端?！睘闇蚀_把握政治與行政二分法的內涵，應該注意以下方面。

第一，正確理解“政治與行政二分”語境中“政治”與“行政”的特定含義是理解“政治與行政二分”思想的基礎和前提。“政治與行政二分”語境中的“政治”與“行政”是威爾遜、古德諾所理解的“政治”與“行政”，有其特定的內涵。很多人之所以批評“政治與行政二分”思想，原因在于沒有準確理解“政治”與“行政”的特定意義。當前，政治行政兩分在現實中有幾種不同的理解：一是政治行政是指兩種不同的活動，前者指政策制定，后者指政策執行（古德諾，1987）；二是政治行政指的是兩類不同的人，一類是政治家，另一類是行政人員（W ilson， 1887）；三是政治行政分別指的是目標和手段，政治為行政設定目標，而行政是執行政治意愿的手段（Nalbandian，1995）。簡單地將政治行政二分法斷章取義、各取所需的理解為三者之中的任何一種都是有失偏頗的。

第二，認為政治與行政二分思想就是主張“政治”與“行政”截然分離是對“政治與行政二分”思想的嚴重誤解，無論威爾遜還是古德諾都不認為“行政”可以完全脫離“政治”，尤其是古德諾，其關注的焦點正在于如何實現二者的協調。總體而言，政治行政的關系可以有三種形態：“融合式”政治與行政關系、“并離式”政治與行政關系、與“交越式”政治與行政關系。

古德諾所謂的政治行政關系并非“并離式”而應該是“交越式”，學術界對此長期以來存在誤解?！敖辉绞健钡恼闻c行政觀強調二者根據現實狀況的協調，認同二者之間存在的“變動距離”。

4　政治性質二分法的理論價值

然而，任何一種理論的產生都有它所處的時代有著密不可分的關系，因此，在評論一種理論的時候不能脫離它所產生的時代背景和政治土壤。

17-18 世紀，歐洲主要國家的公民社會發展已相當成熟，整個社會出現了巨大的分化。到了19世紀末期，資本主義過渡到壟斷階段。快速發展的生產力在推動社會進步的同時，也使得各種社會關系和經濟結構變得日益復雜，各種沖突不斷增加，社會問題層出不窮。這種局面要求政府加強對社會的干預，而這導致了政府規模、職責和權限的擴大。多黨制的形成也成為了政治與行政二分理論產生的政治前提和基礎。此時，需要一門科學理論來指導政府的管理活動。于是，在這種背景下，政治與行政二分理論便應運而生?？傮w而言，政治行政二分法的理論價值體現在以下3個方面：承認對政治與行政二分的討論推動了行政學的學科發展，為發展行政理論研究提供了研究方法和框架，成為行政學的基本范式；任何國家的國家活動中都的確存在著政治領域與行政領域。政治與行政之間的確存在著相對的區別，對政治與行政作一定區分有助于管理者正確選擇政府行為去解決已經正確識別的政治問題或行政問題；二分法理論雖然主張政治與行政的分離，但它同時強調了政治與行政的協調性，對現實具有指導意義。

5　政治行政二分法對中國黨政分開的借鑒意義

政治與行政二分的原則主要是指政黨政治與政府行政之間的關系問題。在我國具體的政治背景下，政黨與行政二分的問題實質上關于政黨和行政的關系界定問題。

鄧小平同志在 1956 年中國共產黨第八次全國代表大會上指出，“加強黨的領導，不是說黨可以直接去指揮國家機關的工作，或者把純粹行政性質的問題提到黨內來討論，混淆黨的工作和國家機關工作應有的界線……”改革開放后，他提出：“改革的內容，首先是黨政分開，解決黨如何善于領導的問題。這是關鍵，要放在第一位?！秉h政分開作為一項重要的議題得到重視。

實際上，從我國黨政關系的發展階段來看，中國 50 多年黨政關系的歷史變遷可以概括為4個不同類型時期：一是“寓黨于政”時期（1949- 1957）； 二是“ 以黨代政 ”時期（1957- 1978）；三是“黨政分開”時期（1978- 1989）；四是“以黨統政”時期（1989 年 6 月至今），這4個階段的變化表明，中國黨政關系的變革過程，實質就是中國共產黨的領導方式與執政方式的變革過程。黨政分開的強調使中國的政治與行政模式已經具備了“政治與行政二分”的基本屬性。我們在強調黨政分開的同時，必須注意以下方面。一是“我們所講的黨政分開是政治領域中的功能性分開，而不是政治與行政的結構性分離?！边@也是古德諾在政治行政二分法中所著重強調的一點。中國的黨政分開追求的是黨和政府在職能上的分工合作，明確各自應該做和能做好的事情，以追求更高的治國效率，為人民謀福利，而絕非尋求的是類似西方國家行政、司法、立法之間三權分立的結構性分離。二是強調黨政分開的同時，不能忽視它們之間的相互協調。長期以來，政治行政二分法受到學者批判的重要一個方面就是容易誤導人們過分各自孤立地分析政治與行政問題，走向兩個極端——要么過分強調政治的重要性，要么過分強調行政的獨立性。過分強調黨政之間的分開而忽視協調的一面會導致混亂，共產黨作為我國的執政黨，需要堅持對政府的組織領導、思想領導和政治領導，這是推行黨政分開的基本前提。

總體而言，我國政治與行政關系應該摒棄分離或者融合的兩極道路，塑造“有分有合，分合有度；良性互動，相互貫通，協調并進”的新內涵。只有這樣，才能形成有效整合的格局，促進國家、社會的穩定有序和經濟的健康發展。

主要參考文獻

［1］丁煌.西方行政學說史［M］.武漢：武漢大學出版社，2004.

［2］［美］古德諾.政治與行政［M］.北京：華夏出版社，1987.

［3］伍德羅·威爾遜.行政學之研究［J］.國外政治學，1988（1）.

［4］［美］尼古拉斯·亨利.公共行政與公共事務［M］.北京：華夏出版社，2002.

［5］張康之.公共政策過程中科學與價值的統合［J］.江蘇社會科學，2001（6）.

［6］陳剛.對“政治與行政二分”的再思考［J］.現代商貿工業，2007（11）.

［7］魏濤.政治與行政二分理論研究綜述［J］.資料通訊，2007 （3）.

［8］楊志軍.中和而非分合：當代中國政治與行政關系的新解讀［J］.學習與實踐，2012（6）.

［9］［美］喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神［M］.張成福，譯.北京：中國人民大學出版社，2003.

［10］李天順.政治與行政二分思想研究綜述［J］.紅河學院學報，2011（6）.

［11］劉亞平，山姆·布朗.政治行政兩分：起源、爭議與應用［J］.中山大學學報：社會科學版，2010（6）.

［12］王瑾.淺議政治行政二分法及其對我國的啟示［J］.法制與社會，2008（3）.

［13］鄧小平.鄧小平文選［M］.第一卷.北京：人民出版社，1994.

［14］鄧小平.鄧小平文選［M］.第三卷.北京：人民出版社，1993.

［15］陳紅太.從黨政關系的歷史變遷看中國政治體制變革的階段特征［J］.浙江學刊，2003（6）.

［16］李習彬.“政治與行政二分”命題的組織整合理論解析——兼談公共管理學科建設中國化與科學化的途徑［J］.學術研究，2006（3）.

10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.06.146

D035

A

1673-0194（2015）06-0225-02

2015-02-13