中國語境下的“依法治國”與法治政府構建

張翠梅

摘要：構建法治政府是黨的十八屆四中全會提出的全面推進“依法治國”方略的重中之重。建設法治政府的核心是用憲法和法律規范和制約公共權力。在中國語境下，法治政府需要從責任政府、服務政府、透明政府三個維度構建。法治政府的構建需要注意三個問題：一是重建政治價值，同時解決國家能力衰落及國家對基層社會和市場活動過度干預并存的問題；二是明確市場對資源配置所起的決定性作用，加強社會自治自律，推進政府簡政放權，打造協同治理模式：三是從統治到治理，實現主體性向主體間性的方法論轉換，豐富公眾參與路徑，建立一致性和多樣性共存并且有節制的組織模式，使國家和政府成為一種包含著自我反思與修正趨勢的政治形式。

關鍵詞：中國語境；依法治國；法治政府：構建維度

中圖分類號：D921 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2015）05-0123-04

1979年以來，黨的歷屆四中全會主題或關涉經濟問題，或關涉黨的建設問題，唯2014年黨的十八屆四中全會，首次將“依法治國”作為議題，審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），將“依法治國確定為黨領導人民治理國家的基本方略，把依法執政確定為黨治國理政的基本方式”，揭開了建設法治中國的新篇章。《決定》在系統闡述“堅持走中國特色社會主義法治道路，建設中國特色社會主義法治體系”與“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施”兩個根本問題之后，又提出了“深入推進依法行政，加快建設法治政府”的問題，可見，法治政府構建亦是全面推進“依法治國”方略的重點，它對國家治理現代化的推進和實現具有根本意義和決定作用。

一、中國語境下的“依法治國”

1.“依法治國”的關鍵

“依法治國”的基本含義是，憲法和法律是國家治理的最高準則和最高權威，任何組織和個人都必須在憲法和法律的框架內依法行事，不得有超越憲法和法律的特權。“依法治國”的直接目標是規范行為、管理事務、維護秩序，最終目標在于保護人的自由、幸福、可持續發展，并實現社會公平正義和長治久安。這決定了“依法治國”的關鍵有三：其一，“依法治國”首先應具體化為“依憲治國”，即任何組織和個人都必須以憲法為根本活動準則，并且負有維護憲法權威、保證憲法實施的職責，一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正。因此，《決定》將每年十二月四日定為國家憲法日，并提出建立憲法宣誓制度，凡經人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓，以彰顯憲法權威；其二，“依法治國”的根本是堅持中國共產黨的領導，因為“黨的領導，是社會主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推進依法治國的題中應有之義”。同時，黨的領導又必須依靠社會主義法治，這“既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨”。由黨來實行政治領導，發揮引領作用，通過“依法治黨”帶動“依法治國”，是建設中國特色社會主義法治國家的現實道路；其三，黨的領導、依法治國與人民民主是有機統一的，在法治建設過程中，要始終堅持人民主體地位，以保障人民根本權益為出發點和落腳點。

2.“依法治國”的核心

“依法治國”的核心是“依法治權”。通過公共權力運行的制度化、規范化和程序化，憲法和法律成為行政治理的最高權威，從而“把權力關進制度的籠子里”，這意味著立法、行政、司法以及其他國家活動必須服從人民主權、人權保障、司法公正等基本法律原則。公權力運作的制度化、規范化、程序化對于現代國家治理具有非常重要的意義，它既能夠保障國家公權力行使的公正和效率，又能防止公權力濫用，并遏制腐敗，可見，“法治與國家治理體系和治理能力有著內在的聯系和外在的契合”。國家治理體系是指規范社會權力運行的一系列制度和程序，其中行政體制是重要環節，其維系著共同體的秩序和穩定，保障著國家制度運行的順暢與持久：政府是行政治理的主要組織者和實施者，它保證國家的有效運行，這就延伸出了“法治政府”構建這一國家治理現代化中的核心命題。

3.“法治政府”的內涵

“法治政府”意味著行政治理的制度化、規范化、程序化，憲法和法律是行政治理的最高權威；政府公職人員要善用法治思維和法治方式治國理政，并能夠把法治理念、法治精神和法治原則貫徹到社會治理當中。建設法治政府，核心要求是用憲法和法律規范、制約公共權力。首先，依法授權，私權沒有禁止的就是合法，而公權沒有授權的就是違法。公民的權利是非具體化的，禁止的以外均可；而公權力是清單式的，具體而又明確，除法律和上級主管部門授權以外，不得法外設權，沒有法律法規依據不得做出減損公民、法人和其他組織的合法權益或者增加其義務的決定。常規權力和非常規權力的授予和運行都需要規范化，同時還要明確權力邊界，避免多頭執法、重復執法或干擾司法：規定合理的執法自由裁量權，避免政府機關及其工作人員利用自由裁量權空間以權謀私、徇私枉法或畸輕畸重、顯失公平；其次，要完善行政執法程序，規定行政行為應遵循的基本原則及制度，如告知制度、聽證制度、調查取證制度、政府發言人制度、政務公開制度等等；再次，加強對行政執法的監督，完善政府內部層級監督和專門監督，保障依法獨立行使審計監督權，在決策權、執行權、監督權三者之間建立既相互制約又相互協調的權力結構，同時全面落實行政執法責任制。

一、中國語境下“法治政府”構建的三個維度

1.責任政府：保障民生、追責明晰

責任政府的第一層含義是有權必有責，政府要承擔起公共事務管理與保障民生、民權的責任。這意味著政府首先要專注保證公共安全，解決社會矛盾，維持社會穩定；其次要關注與百姓衣、食、住、行直接相關的社會民生需要，這包括例如房價快速上漲導致部分人民群眾“望房興嘆”，醫療保險制度不完備使得普通居民看病難看病貴，教育資源稀缺導致教育機會不公平，以及環境污染、食品安全、交通擁堵等一系列問題。此外，現代國家治理還要面臨和解決很多新興問題，如互聯網安全、轉基因食品審批、霧霾治理等等，這都為政府承擔責任提出了嚴峻的挑戰。責任政府的第二層含義是依法問責、追責。責任必須法定化，要嚴格確定不同部門及機構、執法人員的執法責任和責任追究機制，建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制；健全問責方式和問責程序，注重發揮各級人大及其常委會的質詢問責作用，政府由人大選舉產生，應接受人大監督。

2.服務政府：以人為本、便民務實

“權為民所賦，權為民所用”。政府不僅僅要勇于承擔責任，還要積極回應社會民眾的要求，并采取積極措施，公正、有效率地實現公眾的需求和利益。現代國家治理的目標應該是以人為本，追求人的可持續發展、自由和幸福，所以，政府無論是對經濟、政治、社會、文化還是對生態環境的治理，其最終目標均應是國民的福祉。這樣，法治政府應是便民政府，這需政府推行人性化管理、親情化服務；要盡可能地減少行政審批事項，同時為公民提供更多的公共服務；政府要關注民生、惠及民利、維護民權、保障民安，要由傳統的防范型管理向服務型、平等型、無償型的管理轉變。

3.透明政府：政務公開、互動監督

構建法治政府要全面推進政務公開，這包括決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開，以保障公民的知情權，節約信息成本，提高行政效率，提升政府公信力。各級政府及其工作部門要依據權力清單，向社會全面公開政府職能、法律依據、實施主體、職責權限、管理流程、監督方式等事項；涉及公民、法人或其他組織權利和義務的規范性文件，要按照政府信息公開要求和程序予以公布，同時推行行政執法公示制度。各地政府在實踐工作中，要積極探索運用互聯網、公共查閱點、政府公報、新聞發布會、熱線電話等作為主要的信息公開渠道。2006年“中國政府網” （www.gov.cn）的正式開通，就極大地推動了各級地方政府信息公開實踐的進展。2008年《中華人民共和國政府信息公開條例》的頒布，更是標志著我國政務公開有了實質性的推進。這些做法都對政府行為接受監督，遏制腐敗，處理公共危機，樹立透明、公正良好的政府形象有著重要的作用和意義。

一、“法治政府”構建中需要注意的三個問題

1.中國“威權政治”模式的歷史延續與“正當性”訴求

在啟蒙思想家看來，國家的存在源于人們的理性選擇，這一點無論是基于洛克所言的“為了追求幸福”，還是盧梭所言的“為了成就公意”都可以得到證成，總之基于社會契約，政府從人民的同意中獲取了統治的正當性，同時也承擔起了保障人權、維護秩序的職責，尤其當社會呈現多元、分歧、沖突時，國家和政府更具有不可替代的象征意義和統合功效。改革開放30多年來，中國已成為世界第二大經濟實體，初步形成了中國特色社會主義法律體系，實現了人民生活水平的提高，可謂將國家主義政治模式的優勢發揮到了極致。這似乎與新自由主義把市場制度視為自生自發秩序，并衍生出“政府越小越好”的觀念相悖，也似乎與當下正在進行的社會多元治理趨勢相左，但其實并非如表面看來那么簡單。一方面，國家不僅僅是政治實體，還是一個符號共同體和文化系統，它是激發個體認同感和忠誠感的主要來源。轉型期的中國，處于全球化競爭加劇的狀態下，社會矛盾頻發，社會管理和社會公共安全面臨挑戰，社會秩序存在失控風險，社會的穩定與發展需要政府統籌、規劃和調控；另一方面，市場主義意識形態具有強烈的去政治化特征，容易致使政治價值顛覆和消退，政治活動越是非政治化和私有化，民主過程越會受到侵蝕，政治活動就更容易被少數人所操縱，所以，在當下很多呼聲倡導社會參與、多元治理的時候，更要清醒和反思，要首先重新審視和重建政治價值，然后本著實用主義進路和現實主義原則做出選擇。

這里，并不是主張或支持全能政治或國家主義的立場，而是提出當下中國的關鍵是要同時解決國家能力衰落及國家對基層社會和市場活動過度干預并存的問題，對于前者，要讓更多的社會問題納入公共領域的視野，或成為需要政府加以解決的政策議題，避免政治權威的過度流失，以保證維護社會秩序和政府動員的能力，同時，防止和遏制轉型中的權威因制度缺失或不具外部制約而發生腐敗或倒退；對于后者，要將政府設定為公共服務型的有限政府，通過完善利益協調機制、宏觀調控機制和社會治理機制來保障運行，對于關涉百姓民生的問題，政府要大力調控和解決，在醫療、教育、交通、生態和社會公正等社會問題上承擔起與公眾期望相適應的政治責任，從而激發并復興政治價值。因此，判斷政府的好壞，不在于它是“守夜人模式”還是“福利國家模式”，而主要在于其權力運作方式、服務目的以及其所受限制的程度。其中，權力運作方式主要指透明、公開、商談；服務目的主要指以人為本，保障民權、民生及人民福祉：而所受限制的程度，一是指政府治理需要在法治框架內進行，二是指政府需接受社會的監督和制約。具體而言，我們既需要一個強大的國家權威和一種穩定的國家認同，使富有成效的制度安排獲得合法性和實效性：又需要由個人、家庭和社群等組成活躍而又強有力的公民社會來回應與監督，從而生成既保證社會的獨立性與自主性，又充分發揮國家作為社會總體利益的代表對社會經濟生活協調與規劃的“強國家——強社會”模式的作用。這種狀態下，公民塑造政治，政治勇于擔當，共生共強、合作互補、互相監督，在國家與社會之間形成相互制約又相互合作、相互獨立又彼此依賴的有機統一。

2.處理好政府與市場、政府與社會兩對范疇的關系

現代社會的結構性基礎被分化為政府系統、市場系統和公民社會系統。政府系統中的行政權是最具壟斷性、擴張性的權力，但在市場經濟飛速發展和由此而增長的社會組織與公民的自主自治權利訴求下，行政權壟斷一切的局面被打破，并初步形成社會多元化格局。這樣的語境和現實狀況需要我們在創建法治政府時，要著力處理好政府與市場、政府與社會兩對范疇的關系。

處理好政府與市場的關系，必須明確資源配置中市場的決定性作用。政治國家止于私人自治領域與市場自主領域，政府負責加強和優化公共服務，保持宏觀經濟穩定，維護市場秩序，彌補市場不足。政府與市場不能相互替代，政府扶持市場發展，可以使市場更好地發揮高效配置資源的功能，但政府不能以公共利益和社會責任的名義過度干預企業和市場，使企業的社會成本過高。

處理好政府與社會的關系，需要打造協同治理的模式。當下，社會分化加劇，多元開放的社會結構正在形成，社會自治與社會的協同治理越來越發揮出重要作用。這需要政府重視法治社會的建設，改變國家權力對社會資源的壟斷，部分放權于社會，委托、授權社會組織，承擔一些國家與社會事務的管理。這一簡政放權的做法可以啟動和推進國家公權力的社會化進程；同時，實現社會的自律管理、自主發展、自助服務，國家只基于秩序需要而進行制度性、規范性的必要監管和調控，為社會的自主性成長和參與能力提升創造條件和平臺，從而使法治動力來源由國家轉向民間，這樣的法治更易得到社會的認同，而法治社會根基的生成又會使真正意義上的法治得以實現。不但如此，社會逐漸成為相對獨立的實體，也會以其所擁有的社會資源對國家產生影響力、支配力，即社會也可成為“權力”主體，并將運用公民的政治權利（公權利）和社會組織的社會權力監督、制衡國家權力，對此，政府應有克制義務。因為政府及政府官員的權力是人民賦予的，應當為權利主體服務并接受其監督。當然，這也并不是說社會本身可以無序或恣意，而是要同時防止民粹主義或公民暴戾的傾向或現象，這也正是《決定》提出“法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的應有之義。法治社會的構建并不是字面意義上的“用法來管理社會”，而是要同時實現社會的民主化、自治化和法治化。

3.從“統治”到“治理”：一種方法論轉換

目前，理論界大力倡導的從統治（govern）、管制，到治理（ governance）的思維轉換，實際上是一種從“主體性”到“主體間性”的方法論轉換。主體性是工業文明的倫理特征，而主體間性則體現了后工業文明的倫理特征，這一方法論轉換需要把傳統意識哲學中的工具理性概念改造成以語言哲學為基礎的交往理性概念，使理性變為主體間交往程序上的理性。主體間性以信任和理解為前提，并需要確定性和規范性的準則來調整，正如哈貝馬斯所主張的，這是一個互為主體，以語言為媒介，以溝通為基礎，達致規范性共識的過程。這一過程體現主體間的互惠性，體現對他者的關懷、考量及對共同善和幸福的關心。方法論轉換后，政府行為不再是強制的，而更多是協商的；治理的權力運行可以是自上而下的，但更多的是平行的。這種治理模式下，人人皆有機會發言，參與辯論，政治生活向每個人開放，是以個人而非團體、政黨為單位；其內容不是投票選舉，而是發言辯論。政府因此能獲得更多的社會認同，有利于倫理政治（ethic poli-tics）的實現。據此，我們要創造更多的機會讓公民參與到治理機制中來參與決策、參與管理、參與監督。我國近年來成千上萬的網民積極參與法律法規立、改、廢的討論，關注政府對社會突發事件的處理和態度，參與政府政策擬定過程的討論，關注和監督“釣魚執法”、“表哥”、“房叔”等事件的進展和處理結果，這在一定程度上保證了政府行為的合法性、合理性、有效性和公正性。此外，在化解社會矛盾方面，也不能簡單依靠國家強制力去壓制，而應直面，并建立暢通有效的訴求表達、矛盾調處和權益保障機制，通過法律制度和法律程序加以解決。真正的社會穩定和長治久安靠公平制度、權利保障和贏得社會認同來維系，所以政治權威應當以“責任擔當”為核心價值追求，同時輔之以權力限度為行使邊界，在溝通、說服與反思平衡——一種道德信念的融貫性基礎上，建立一致性和多樣性共存并且有節制的組織模式，從而使國家和政府成為一種包含著自我反思與修正趨勢的政治形式。