社會救助制度變革的社會化、中國化與法治化

蔣悟真++洪明

摘要：社會救助制度是保障改革開放發展成果惠及全民、實現社會公平與國家長治久安的根本性制度。在當前深化改革的背景下，社會救助制度正經歷著社會化、中國化與法治化的重大變革。社會救助制度的社會化立足于中國實際的制度轉型，是對具體救助問題解決的路徑指引：轉型期中國的特殊社會背景決定了社會救助理念及其制度創設必須高度關注中國化，而法治化則為社會救助變革提供了最為堅實的制度框架。當代中國社會救助制度變革必須藉社會化、中國化與法治化為邏輯起點，以實現自身的發展與完善。

關鍵詞：社會救助制度；救助責任；救助公平：救助權利：救助機制

中圖分類號：D632.1 文獻標識碼：A

文章編號：1003-854X（2015）05-0127-06

社會救助制度的變革與發展深受一國政治、經濟以及社會傳統的影響。深化改革時期，我國社會救助制度正逐步褪去計劃經濟色彩向市場化邁進，與此同時，特定的社會經濟變革語境和具體的社會救助生態也使我國社會救助制度的發展面臨著“中國問題”的嚴峻考驗。經濟社會的變遷決定了我國社會救助制度的變革方向應該堅持社會化、中國化及法治化的現實考量。實現社會救助的社會化，即借助于市場機制運作模式，恰當發揮政府與社會各自優勢，從而使社會救助功能得到最大程度地發揮。而社會救助的中國化則意味著立足于對社會現實的動態觀察，梳理制度的弊端與缺失，以此提高救助制度設計的可操作性、可行性。社會化與中國化作為社會救助制度變革的重要變量，牽引和決定著社會救助法治化的走向——前者是法治化的基本進路，后者影響著法治化的具體制度創設，而法治化則可為社會化與中國化提供制度平臺與根本保障。本文基于以上邏輯，從社會化、中國化、法治化三個向度解析了社會救助制度變革的基本走向，認為社會救助制度變革絕不是單個變量的簡單作用，而是社會化、中國化、法治化作用的聯動反應，唯有對此形成清晰認識，才能保證具體制度設計的科學性與合理性。

一、社會化是社會救助制度變革的運作模式

改革開放以來，隨著市場經濟的發展以及政府職能的轉變，我國傳統的“強國家——弱社會”的格局逐漸被解構，在國家的有效調控與社會力量的發展之間逐步呈現出更為均衡的狀態。我國社會保障的模式也由強調個人及家庭作用的“補缺型”和強調國家福利作用的“國家再分配型”的二元局面轉變為與“社會再分配型”并存的趨勢。在社會救助領域，社會逐步成為救助實施中的重要力量。

1.政府與社會的救助責任梳理

隨著社會發展，社會分工越來越細致，單獨個體對自身存在的社會條件的影響越來越弱，社會救助成為國家二次分配、實現社會公平的一種重要方式。就其本質而言，社會救助是一種行政給付行為，天然就是國家的責任，事關國家自身存在的正當性證成。社會救助權作為公民的一項基本權利，其實現依賴于國家義務的充分履行，國家義務是社會救助權實現的根本保障方式。在社會救助實踐中，政府是最積極和最根本的救助主體，承擔著救助供給的法定職責。然而政府的社會救助職責不能是無限的，如果完全由政府來經營和管理社會救助，通過行政命令分配和調節社會保障資源，則必然排斥市場主體和交易的靈活性，帶來交易成本的增加和效率的低下，正如歐洲國家所實施的高福利政策，不僅難以合理發揮救助功能，更導致經濟深陷泥沼之中。同時，囿于實現國家意志的政府是由一小部分人組成，其既可在法律范圍內活動，也能以不加約束的個人意志行事，因而國家的社會救助有時難免流于形式或功利化。

作為國家社會救助責任的有益補充，社會也是社會救助的重要主體之一。社會力量在自愿或政府的引導之下，參與社會救助活動，一方面既可以克服市場和過于強調國家單一主體提供公共物品的無效率，保障救助資源的有效供給；另一方面又可彌補國家在救助中的信息缺乏和資源不足，促進救助活動的合理化。但必須明確的是，社會力量的救助只是補充性的救助，本質是一種道德性救助，因此救助供給具有不確定性，被救助者也無法從基于慈善而得的私人資源中獲得權利或權力的賦予。與此同時，轉型期我國社會組織存在發展緩慢、救助能力弱小以及公信力缺失的問題，亦阻礙了其救助作用的發揮。因此，理智的選擇不是以國家作為社會救助的單一供給者或是完全依賴社會的力量，只能是在國家和社會力量之間構建一種有效的協調機制，尋求政府與市場、社會力量的有效結合點。實現各救助主體間的良性互動和功能互補，使救助網絡更具多樣性、層次性。

2.社會救助社會化運作的模式構建

社會救助本質上是一種公共物品，在供給與生產的鏈條間引入競爭機制，將有效提高政府供給的效率和質量?，F階段，對社會力量認識的不充分嚴重影響了我國社會救助制度的合理建構及救助理念的合理厘定，因此，社會救助制度的社會化變革成為我國社會救助法治化必須面對的問題。

首先，要發揮政府的基礎性作用。政府在社會救助中應是最基礎的責任主體，其兜底保障作用的發揮對被救助主體權益的維護至關重要。我國現行的社會救助法規或政策已明確規定提供社會救助實施主體為政府，但各級政府的具體責任并不明晰，對行政人員救助職責的履行也缺乏法治化保障和制度化監管。黨的十八屆四中全會已提出應強化對行政權力的制約和監督，完善糾錯問責機制。因此，應明晰各級政府具體救助責任，并建立規范的問責機制，以規制政府權力。實際上，行政問責過程就是對相關行政主體濫用權力或不作為進行追責并使受損的社會權利或公民權利得到最大程度恢復的程序過程，是對官員的一種激勵機制，同時具有回應社會壓力的政治功能。針對行政主體在社會救助中的不作為，應建立起一個嚴密的法治監督體系，不僅要有內部責任追究體制對責任主體進行明確，規范問責程序，減少問責過程中的隨意性：更要有外部責任追究機制，注重異體問責，以實現監督主體多元化。對此，應特別注重人大與媒體監督作用的發揮，人大或人大常委會可以組成專門的社會救助調查委員會，展開獨立調查，舉行聽證會，聽取公眾的意見和建議，在必要時，可對相關政府機構、人員啟動質詢、罷免等程序；而媒體作為連接政府與公眾的紐帶，應保證新聞報道的獨立性與真實性，以期在社會救助監督中發揮更大的作用。

其次，要引入社會作用機制。社會化意味著在救助供給中，政府可以是提供者而并不一定需要充當生產者，政府可通過委托、承包、采購等方式，向社會組織或個體購買社會救助服務，依照國家和社會各自的優勢，鼓勵社會資本積極參與，促進“國助民營、民辦公助”多元化主體救助格局的形成。然而當前我國社會救助社會化的實現卻受制于社會組織發展的滯后，一方面，社會組織發育成熟度不高而導致社會服務的規范性和專業性較弱，另一方面，由于社會組織數量不足，社會服務購買市場缺乏選擇，無法擇優，損害了購買服務的質量，并直接導致社會組織對政府的過度依賴，獨立性喪失?；诖?，有必要進一步降低社會組織注冊門檻，為其發展營造一個寬松環境，對社會組織的性質、地位、職能等進行明確規范。此外，《社會救助暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）雖有涉及政府向社會力量購買服務的規定，但條文過于粗陋，需對購買主體、承接主體、購買內容、購買機制、資金管理以及績效管理等進一步做出合理規定。

再次，要實現救助資金運作社會化，完善社會資金制度化籌集機制，規范社會資金的勸募、籌措、運作、發放等程序。一是組建政策性金融機構，發放貼息補助，將一定的信貸資金引向社會救助。由于信貸資金的天然趨利性特點，它不會主動地參與到社會救助事業中去，信貸資金的進入必須依賴國家出面適當干預。組建政策性金融機構可以增加信貸資金流入社會救助的可能性，而貼息補助則可對被救助者產生一定的激勵作用，以此實現救助資金的良性循環。二是健全針對低收入人群的、帶有社會救助性質的小額貸款制度。小額信貸是一項將社會創新與救助有機結合的金融活動，也是融合經濟發展與社會發展目標為一體的救助工具。要發揮小額信貸的救助作用，一方面應實現救助信息的公開化，對被救助者的信用度和脫貧能力進行全面評估，以防范道德風險的發生；另一方面，應健全信貸機構的準人與退出機制，制定靈活多樣的利率政策，對于有條件的信貸機構，應允許其在管控范圍內按照市場規律自由決定利率，但對救助對象則應實行相應的利率補貼或減免政策，以減輕其還款負擔。三是設立社會救助基金。當前，我國社會救助基金已廣泛運用于道路交通事故中，并已取得一定積極效果，可以此為基礎，將基金制度推廣到整個救助體系之中。在基金的來源方面，可通過直接投資、發行股票、發行債券、銀行借款和社會捐贈籌集資金，地方政府的財政盈余也可以注入救助基金參與基金運作。而在基金的使用方面，除用于最基本的生活需求消費應為無償外.用于其他用途的資金，尤其是具有一定產出效益的救助資金投入（如創業等）則可以被設計為有償使用，在被救助者改善或恢復穩定生活之后，需按享受基金的一定比例予以返還。

一、中國化是社會救助制度變革的邏輯前提

社會救助的中國化是指在我國特定的社會經濟背景和具體的社會救助生態下，在社會救助法治的理念生成與制度構建中，應準確具體地反映出“中國問題”。如果在尊重社會保障普遍規律的同時也注重中國特色，在注重中國特色的同時也遵循“一切從實際出發”，必將有助于理性地構建當代中國的社會救助體系，并使其獲得健康、持續的發展。中國的社會救助制度在社會變遷中產生，不可避免地具有社會轉型期社會救助制度的特征：城鄉分割的社會治理結構，使得社會救助具有先天的失衡性；巨大的人口壓力與急劇的人口流動使得救助覆蓋體系面臨嚴峻考驗， “底線公平”難以保證：隨著人口老齡化問題的凸顯，救助制度開始面臨新的法治困境與制度缺陷。要解決以上問題，實現弱勢群體權利的保障，我國社會救助的建構、完善必須立基于“中國問題”。

1.推進城鄉救助一體化

“正義或公平確實要求，人們生活中由政府決定的那些狀態，應當平等地提供給所有人享有”.社會救助旨在為因生病、殘疾、老年等原因喪失勞動能力或遭受意外而不能參與市場競爭者及其家人提供基本的生活所需，公平正義是其應有之義，故不應該有城鄉之分。中國社會救助的城鄉差異由歷史因素、政策安排以及經濟發展的非均衡而造就，具有特殊性與客觀性。當前，城鎮依舊占據大部分的社會救助資源，擁有較為完善的社會救助體系，而農村社會救助資金長期不足、救助項目缺失、救助措施單一。城鄉二元救助結構“釀成了社會保障資源長期以來嚴重的分配不公，造成了城鄉嚴重的社會隔閡與身份歧視”，阻礙了社會救助“安全閥”功能的發揮，更與建立全民性、公平性的社會保障體系目標背道而馳。

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，全面深化改革，必須以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點。社會救助城鄉一體化符合這一基本精神，通過建構均衡的法律制度，對城鄉主體實施平等的保護，以實現社會公平正義，維護最廣大人民的根本利益。城鄉救助一體化可從權利平等、標準統一、信息同步三個維度展開。第一，權利平等，即法律應尊重所有人的救助權利。社會救助法作為社會保障理念的制度載體，必須彰顯公平正義的價值追求，明確社會救助權利在社會保障權利體系中的基礎性地位，保障公民享有平等的救助權利，不得因身份、地域而受到歧視。第二，標準統一，即最低生活保障、醫療、衛生、教育等救助項目應設定城鄉統一的救助標準。為此應積極改變公共物品的供給政策，適度向農村傾斜，逐步實現公共物品的均等化，縮小城鄉間差距，促進社會公平。第三，信息同步，即建立全國統一的社會救助信息網絡，形成規范、共享的信息流通渠道，對流動人口進行救助信息實時跟蹤，保證救助覆蓋的全民性與及時性。轉型期，受限于制度桎梏、立法缺失等原因，以農村進城務工人員為代表的流動人口的社會救助信息無法實現共享，而這必然會使社會救助制度出現諸多問題。有必要建立全國統一的社會救助信息網絡，準確收集救助信息，確保社會主體能充分、及時、便捷地享有相關的救助權利。

2.強調底線公平的實現

隨著社會保障制度的完善，保障范圍越來越大，保障水平越來越高，其結果必然是高福利逐漸達到國家特別是發展中國家財政難以支撐的程度，導致整個社會激勵不足，進而發展趨緩。社會救助作為社會保障體系的重要支柱，是兜底性保障制度。社會救助執行的是“特殊社會關照”原則，采用“選擇性”的需經“家計調查”方式，將社會資源用于真正困難的個人和家庭，以保障其對象的最低生存與發展權利。因此，強調底線公平的實現既符合我國基本國情與民生工作整體安排，也是社會救助的根本特點與制度機能的正確反映。

底線公平源于政府和社會的基本救助責任，旨在保證急需救助的人能得到硬性的、基本的救助。然而實踐中，“關系保”、“人情保”及錯保、漏保、騙保行為的大量存在，使一些本來可以得到救助的社會群體得不到救助，底線公平的實現受到威脅，社會救助的普適性受到一定程度的質疑。因此，底線公平的實現必須依賴于透明的認定機制、靈活的救助標準以及合理的退出機制。第一，建構透明的認定機制，即救助工作的每一環節均應公開化、透明化，有關申請方式、調查方式、內容以及公示程序要規范化，對于家庭收入、財產計算核查方法則需明確、詳實，確保社會救助資源用于真正困難的個人和家庭，以保障其對象的最低生存與發展權利。第二，實施靈活的救助標準。救助標準的設置可與物價指數、居民收入等經濟指標形成聯動，盡量降低對象準入門檻，做到“應保盡?！薄Ｔ谀繕硕ㄎ簧?，應考慮救助對象的特殊需求，采取分類分層施保，將覆蓋范圍由絕對貧困人群擴展到相對貧困人群，同時應保證認定標準客觀性，簡化申請渠道，消除對救助對象權利的不合理剝奪。第三，完善合理的退出機制。一個完善的社會救助體系不僅需要及時全面地將社會救助對象納入救助網絡，更要有促進困難群體生活自立、幫助他們走出救助行列的退出機制。對于已脫離貧困、基本生活得到改善的救助對象，應適時退出，保持救助人群的流動性。

三、法治化是社會救助制度變革的制度保障

社會救助立法，是將調整社會救助法律關系的有關權利義務、權力職責以及其實現程序歸納提煉成具有普遍適用性的規則并通過國家強制力保證實施的一個過程，具有權威性和嚴肅性。實現社會救助的法治化，不僅可以有效避免救助政策的任意性，促進社會救助行為從行政主導向權利主導轉型，更為重要的是，法律作為利益的調整機制，可以加強弱勢群體權利與法律正義之間內在的聯系。這一變革伴隨著救助理念更新、制度創新、措施完善，既是規范政府社會救助行為的過程，也是為社會力量參與救助提供制度平臺的過程。

1.各級政府社會救助財政給付責任的合理分擔 社會救助權利是否能夠得到保障，并不僅僅取決于形式化的法律法規，更取決于國家和社會是否具有支撐這種權利的充足資源。社會救助作為現代行政實踐方式，具有高度的復雜性、情境依賴性以及不確定性，各級政府對財政給付責任的分擔直接關系著社會救助權利的實現。為此，首先要加快建立社會救助資金預算管理體系，將各級政府預算進行統一管理，實現有效制衡、調控?！盁o論制定出多么好的法律，若其性質不伴隨著預算，要想充分發揮其作用是不可能的?！币獙⒕戎Y金納入社會保障預算之中，實行專項管理，不得挪用；同時完善現行的財政預算程序，包括中央與地方政府在財政預算上的協調程序、社會救助預算公開程序等，以保障社會救助供給落實到位。其次，協調社會救助的事權與財權。社會救助權是一種依賴于財政給付的權利，財政決策機制、財政分配取向以及中央與地方財政責任的劃分都會影響社會救助權的實現水平?！霸谏鐣戎畧龊希捎跓o由期待受給付者負擔其費用，因而公費為其制度之特征”，國家財政給付是社會救助服務供給的最重要的保障，但我國各級政府社會救助給付責任的配置并不合理。雖然《暫行辦法》第5條規定縣級以上政府應完善社會救助資金保障機制，將社會救助資金和社會救助工作經費納入預算，但是各級政府間的社會救助給付責任并未明確。現階段我國社會救助資金主要由地方政府供給，然而我國財政主要集中于中央，從而使得中央與地方之間的事權與財權并不對等，加之各地政府的財政能力存在巨大差距，必然導致各地救助標準、效果不一。因此，建構以中央為主的資金供給主體，根據各地方政府的具體情形，在中央與地方之間采用不同比率配置救助資金，對社會救助公平、合理的實現較為有利，也具有可行性。應制定全國社會救助項目最低救助標準，為中央和地方間財政分擔提供參考，再依據各省具體情況，確定不同的分擔比率，并根據各自行政區劃內不同市縣級政府財政能力、救助規模等，合理確定各級政府的社會救助財政給付責任。最后，建立合理的轉移支付制度，充分發揮中央政府的收入再分配優勢與地方政府的信息優勢，清理整頓現有的財政援助性項目，把中央對地方的社會保障補助性支出全部納入專項轉移支付范疇。一方面應在保持現行縱向支付的基礎上，適當推行直接向特殊縣級行政機構的特殊支付，如向特定的貧困縣的支付；另一方面需適當發展橫向財政支付制度，如對不同省間流動的農民工成員、流浪人員的救助。同時實現轉移支付的規范化和公式化，明確救助項目目標和資金使用范圍，注重審批程序的公開性、透明性，加強資金運用過程的監督。

2.公民救助權利的彰顯與救濟

“權利特別是窮人和弱者的權利，既是關注貧困的實質性問題，又是分配正義的關鍵問題?！鄙鐣戎鷻鄬儆谏鐣Ｕ蠙嗬w系中的基礎性權利，體現了保護公民基本生存發展的人權價值內容，社會救助法治化的關鍵正是對受救助者救助權的彰顯和維護?！稌盒修k法》的出臺無疑是我國社會救助權保障的歷史性突破，但其既缺少對于救助權利的確認與宣示，也未對社會救助權主體、內容和救濟做出合理詳細的規定。因此，要想實現社會救助立法對公民救助權利的彰顯，首先，應給予弱者參與立法的權利，避免使其淪為“制度性弱者”，注重救助對象在救助立法中的意愿傾訴；其次，賦予弱勢群體社會救助請求權，在符合救助條件的前提下，公民有權利向救助供給者即政府提出請求，面對公民申請，政府有義務對申請進行審核、公示、評估與反饋；最后，完善公民的救濟權利?！稌盒修k法》第12章“法律責任”所規定的責任追究方式基本以單向的行政處罰為主，并未充分考慮社會救助的多元化公共物品屬性。這種傳統的內部約束機制只能間接保護受助對象的個體利益，很難充分發揮出程序直接保護個體利益的效用，故社會救助法律程序應建構貫穿于其供給前后的多元化權利救濟機制。在事前救濟中，應注重信息公開機制的建構，以救助機關主動公開為主，根據申請人的申請公開為輔，對信息說明程序和內容進行明確規定。同時，完善聽證制度，通過現場審批、評議等形式，使救助制度運行透明化。社會救助法引入聽證制度，一方面搭建起了信息交流平臺，使得社會救助個案有關的各類官方信息與私人信息得以匯總交融，保證社會救助供給決策的信息充裕：另一方面實現了聽證參與人的多元化，有利于促進代表社會公共利益的個案中的社會救助供給決策的依據、過程和參考信息得以確定化和公開化。在事后救濟機制的設計上，基于多元化的權力運行體系和多樣化的風險，社會救助的權利救濟機制應建立一套匯集民間調解、行政救濟、司法救濟三位一體的立體化救濟體系，從而實現對公民社會救助權利的全方位保護。在司法救濟上，可以嘗試團體訴訟模式完善供給后的權利救濟。訴訟程序相對于行政救濟程序而言更為理性和權威，而社會救助供給雙方的不對等則需要通過特殊的團體性（如老年人協會等）訴訟程序建構來提升其救濟效用，因為集團訴訟可以使處于弱勢地位的當事人基于共同利益凝聚起來，從而實現原被告地位或力量的平衡。