老區土地政策演變與農村生產要素流動研究

張靜

摘要：作為老解放區，山東省自1946年即開始土地改革，至1949年全省已有72%的地區進行過土改。新中國成立后，土改從1950年冬在新收復區進行，到1951年3月全省土地改革完成。土改結束后一集體化高潮前，中共對山東鄉村地權交易的政策經歷了從鼓勵一限制一全面禁止的急劇轉變。期間，農民的地權占有和使用狀況、土地經營方式的規模、主體等也發生了重大變化。

關鍵詞：山東；土地政策演變；生產要素流動

中圖分類號：K269 文獻標識碼：A

文章編號：1003-854X（2015）05-0089-04

一、山東土地政策演變的具體描述：1946-1956年

1.解放戰爭時期的土地政策

山東省作為老解放區自1946年即開始土地改革，至1949年全省已有72%的地區進行過土地改革。伴隨著全面內戰爆發，減租減息政策已不能滿足農民的土地要求。1946年5月4日，中共中央發出《關于土地問題的指示》（即“五四指示”），解放區的土地政策由減租減息逐漸向沒收地主土地，分配給無地少地的農民，實現耕者有其田的新階段過渡。山東省政府于10月10日頒發了《土地改革暫行條例》，土地改革運動陸續在山東解放區全面展開。到1946年12月，山東解放區的土地改革工作基本結束。經過這次改革，廣大農民獲得了大量的土地。據不完全統計，全省約1000余萬農民獲得了460萬畝土地，地主的土地基本轉移到普通勞動群眾手中。

該階段的土改采取以“獻田”為主的方式，土改取得的土地不多，全省5個行政區取得的土地占原有土地的6%，加上雙減反奸取得的土地共占原有土地的20-25%。其中膠東地區取得土地占原有土地的4%，濱海地區8%.魯中地區8%，魯南地區8%，渤海地區8.6%。同時，在土改中不同程度地存在著侵犯中農的現象，如渤海區土改中打擊面達到20-30%，個別地方達到40%。這些問題影響了土改運動的深入發展。

針對這些問題，1947年2月，中共華東局發出《關于目前貫徹土地改革、土地復查并突擊春耕的指示》，同年7月又發出《關于山東土改復查新指示》，結合貫徹執行全國土地會議通過的《中國土地法大綱》，對土改復查工作進行了安排部署，在土改政策上也作了相應調整。復查的重點是——地主是否采取種種方式抵抗和逃避土改，各地干部及少數農民在分配處理土地問題上是否存有不公平、不合理現象等。在土改復查中，由于受“左”傾錯誤思想指導，在政策上一度出現了某些偏差，一些地方發生了侵犯中農利益，亂打、亂抓、亂殺、亂“掃地出門”等嚴重問題。1947年12月，中共華東局發出《關于暫停土改及禁止亂打亂殺的指示》，土改復查工作遂告結束。

由于連年戰爭以及支援前線需要支付龐大的人力、物力、財力，再加上各種自然災害侵襲，普通群眾生活窮困。而政府此時尚無足夠的人力、物力和財力幫助貧困農民度過困難。因此，新的社會經濟條件下，確保農民土地產權私有，鼓勵租佃和雇工自由，不僅可以幫助農民克服生產生活上的困難，而且可以減輕政府的負擔。1947年9月，全國土地會議通過的土改政策文件——《中國土地法大綱》規定，土地改革以后，保護土地的私有權，以利于發展農業生產。董必武在老區財經會議上指出，農民的愿望不僅是平分土地，而且希望土地私有和自由買賣。如果農民認為不能買賣，“就是私有權不完全不鞏固，就不能永遠保持土地”。1948年春，針對土改中的偏差，為消除群眾“生產發家勞動致富以后挨斗”顧慮，提出“即改復查，也不是用‘打亂的辦法，而是用‘抽肥補瘦，抽多補少的辦法”，并進一步說明，在“抽補”辦法下，農民所耕的地不會全部更動，“而只是動極小部分”；為使新富農、中農安心生產，指出“對于中農非但不會侵犯他的利益，而且將給予保護”，“對勞動發家的新富農也應該給予保護”。

山東解放區采取各種有效措施，將土改糾偏與調劑土地、確定地權和春耕生產結合起來，到1948年上半年，山東約有1100多萬人的老區、970萬人的半老區，比較徹底地平分了土地，并且開始土改結束的試點工作；610萬人口的新恢復區也初步進行了土地改革。從1948年下半年，老區和半老區逐步結束土地改革，新區則相繼實行減租減息。1948年6月，山東省政府頒發《關于新解放區農村實施減租減息暫行條例》，特別強調了應區別對待農民之間的租佃關系，如對鰥寡孤獨等因缺乏勞力而出租少量土地可“酌情少減或不減”；手工業者、小販、貧民等勞動人民出租少量土地，其減租辦法，“由業佃雙方協商辦理”，并要求對農村雇工“不得無故解雇”。

為調動個體農民的生產積極性和恢復發展解放區的農業生產，1948年7月25日，中共中央制定了老區土改后的農業生產政策，明確宣布保障土改后農村各階層土地財產的私有權，允許雇傭勞動（包括請長工、短工）合法存在，雇傭條件除勞動法令已規定者外，由主雇雙方約定。在已完成土改的地區，允許特定條件下的租佃關系。

由于受老區土改和減租運動的影響以及即將面臨土地改革這一巨大的社會經濟變革，新區農村的土地買賣、租佃關系于解放之初即處于停頓的局面。為了避免新區農民繼續受封建高額地租和押租的剝削，又要防止土地買賣、租佃關系的停滯，在醞釀新區土改政策的過程中，1949年9月15日華東局制定的《華東新區農村減租暫行條例（草案）》提出，凡地主、舊式富農及一切機關學校、祠堂、廟宇、教會等所出租土地的地租，應按原租額減低25-30%。解放以前農民對地主富農的欠租一律免交，出租土地者不得預收地租或地租以外的任何變相剝削。減租后確實保障佃權，地主不得收回土地轉租、出典和出賣。減租退押政策的貫徹執行穩定了廣大土地出租者尤其是地主、富農、富裕中農和工商業者的情緒，暫時解決了缺乏勞力的老弱孤寡出租戶的生產生活困難，使得部分勞力強、土地少的佃戶有了擴大土地經營規模的機會。

2.新中國成立后的土地政策

1950年10月，山東省人民政府委員會通過了《山東省土地改革具體實施辦法》，對山東的土地改革提出了明確的任務要求和方法步驟。1951年3月，山東土地改革工作基本結束。

土地改革改變了農民對土地、耕牛、農具等農業資源的占有關系，新一輪的利益調整使土地、耕牛、農具等在各個不同的階層之間進行了重新分配。1950年土改中，全省共沒收地主土地407.9萬畝，房屋78.55萬間，耕畜8.78萬頭，農具105.93萬件。沒收征收富農多余土地14.57萬畝，房屋3.42萬間，耕畜4449頭，農具1.88萬件@。而中農和貧農共分得土地3051.63萬畝，占總分得土地數的88.8%，其中貧農分得房屋86.55萬間，耕畜8.51萬頭，農具85.58萬件。中農分得房屋10.79萬間，耕畜7113頭，農具12.45萬件。

土改結束后，引導和扶持農民發展生產是各級地方政府制定農村經濟政策的出發點。針對當時農民個體經濟的普遍貧困，中共中央、華東局和山東省政府一方面通過一系列救濟救災、社會優撫、農貸政策和對農業的技術支持，來改善貧困農戶的生活水平和提高其經營能力。同時，通過確保地權私有、提倡土地等生產要素的流動來實現資源的優化配置。

新中國成立初期，具有憲法性質的《共同綱領》第27條規定：“凡已實行土地改革的地區，必須保護農民已得土地的所有權。”指導和規范廣大新區土改的《中華人民共和國土地改革法》第30條進一步明確規定：“土地改革完成后，由人民政府發給土地所有證，并承認一切土地所有者自由經營、買賣及出租其土地的權利”。同時，對老區和新區的土地確權做了明確的指示。1950年8月，《華東區土地改革條例》規定，土地改革后，一切土地所有者有自由經營、買賣及出租其土地的權利。1950年7月，華東軍政委員會議提出，除了禁止地主及二流子在分得土地后在規定年限內出賣土地外，其他私人土地可以自由買賣、出典及出租。地主及二流子在土地改革后，經過勞動改造，依靠自己勞動發家致富，同樣可允許其出賣、出典及出租土地和雇人耕種。

根據中央和華東區的政策精神，針對過去土地改革中個別區、村實行“打亂平分”的土地不利于農民耕種，山東省一方面強調，“一般應維持現狀，不宜變動，以免影響生產”。“如有農民自愿相互調劑者，得在農會領導下，個別協商調整”。另一方面在土改后農民土地交易行為的實施細則中甚至更加強調對農民的土地處置權不加限制。“土改后新成立之典當關系，應承認其合法存在，不應與土改前之典當關系混同”。1951年中共中央山東分局指出，土改后土地所有者“均有自由買賣土地的權利，任何人不得干涉”；凡實行土地改革的地區，“保護一切土地所有者自由出租其土地的權利”，以照顧缺乏勞動力和從事其他職業者的土地經營。在業佃雙方互利的基礎上，租額由雙方“自行議定”。倡導鼓勵實行定租制并簽訂較長的租約，以保證農業生產的連續性。

作為老區，山東解放和完成土改的時間較早，推進和發展互助合作運動的進度也較快，對待農村土地買賣、租佃和雇傭關系的政策變化在這些地區首先開始。1952年4月，華東局《關于在農業互助合作運動中對待富農政策問題的請示》指出，在農副業生產中允許富農雇工經營，但不允許組員或社員雇長工人組入社。“對老區中經過平分土地的舊式富農，現已不存在雇傭勞動的剝削，在群眾同意的條件下，可允許其參加農業生產合作社或互助組，但決不允許其操縱領導和恢復雇傭勞動剝削。對個別由貧農、中農上升已經參加農業生產合作社或互助組的新式富農，允許其留在社內、組內，但應加強教育和改造，不許其對別的組員進行剝削”。此后，隨著互助合作運動的蓬勃開展，黨中央對農民個體經濟的態度從強調保護其積極性逐漸轉變為強調抑制農民的自發資本主義傾向。1953年下半年，過渡時期總路線提出前后到合作化高潮前，中共中央和各級政府始終宣布土地買賣、租佃在法律上不禁止，即允許其存在，但卻更加強調利用互助合作運動及辦合作社加以限制。隨著集體化進程的加快，農民土地和勞動力等生產資料人組入社，從根本上消除了基于地權私有基礎上的土地買賣、租佃和雇傭關系存在的合法基礎。

二、要素流轉：土改結束后——集體化高潮前

1.土地占有權的變動：土地買賣

土改結束后，山東農村各地的土地買賣現象開始出現，但買賣土地數量所占比例極少。據莒南縣第一區埠上鄉4個村調查統計，1951-1954年該鄉共有135戶買賣土地，買人土地戶數和土地數分別占總戶數和總土地數的13.49%和2.13%；賣出土地戶數占總戶數的9.3%.賣出土地占耕地總數的1.2%。從土地買賣的主體來看，土地買賣主要發生在勞動群眾中。聊城地區陽谷縣第3區岳海鄉買地戶主要是中農和貧農，其中中農買地戶和買地數量分別占總量的75%和76.23%，貧農買入土地占總購人土地的17.78%。從土地在各階層的分配來看，1951-1954年莒南縣埠上鄉貧農平均每戶購進3.19畝、賣出2畝，凈購進1.19畝；中農戶均凈購進4.84畝；新富農戶均買入土地7畝，舊富農買入2.38畝。雖然富農階層戶均購入土地較多，但全鄉只有2戶富農買人土地，其中1戶由中農上升而來。岳海鄉各階層中以富農凈購入土地最多，為2.53畝，但由于富農戶數所占比例小，其買入的土地數僅占買入總數的6%。

土改結束后，地主、富農的多余土地被征收和沒收，而原先無地或少地的占人口絕大多數的普通勞動群眾都按其人口各自分得了一份土地，土地買賣原因也發生了重大的變化：部分農民因勞動力強壯、善于經營而使收入增加，為擴大生產經營而買地。部分農民因耕作上的困難如賣掉遠田買入近田、勞動力多土地少、從其他行業轉業而經營農業等調劑性質而買地。還有部分買地戶是因為被國家征收部分土地而不得不再購買土地，如泰安上高鄉因土地被政府征用而買地者46戶，占總買地戶數的55.42%；家有在外工人匯人款買地者25戶，占30.12%：轉業務農買地者6戶，占7.23%；余糧戶買地者6戶，占7.23%；此外，部分農民因嚴重生產、生活困難如天災人禍、負債、從事其他行業破產等原因而賣地。部分農民因老弱病殘喪失勞動力而無力經營，有時也成為賣地的原因。部分農戶因懶惰致使經濟水平下降，只有通過賣田維持生活。上高鄉因喪事而賣地的14戶，占12.5 010；因病災賣地的32戶，占28.75%；無勞動力者21戶，占18.75%。

2.土地和勞動力的動態組合：租佃關系和雇傭關系

作為傳統農業社會最主要的兩種農業經營方式，土地租佃關系和雇傭關系是實現勞動力和土地有效結合的一種重要的資源配置方式。土改結束后，個體農民土地占有權基礎上的租佃關系和雇傭關系在規模、主體、原因等方面均發生重大的變化。

土改結束后，山東省各地農村不同程度地存在著土地租佃現象，但租佃率大大減少。據統計，所調查的1054戶農家資料中，出租土地的農戶僅占農戶總數的1.5%.租入土地戶占5.2%，租人和租出耕地數分別占耕地總數的0.7%和0.8%。戶均租人土地數以地主最多，其次為中農、貧雇農。地主戶均租入耕地2.15畝，占自有耕地的27.64%；貧雇農戶均租人耕地1.72畝，占自有耕地的16.77%；租出方面：貧雇農戶均租出耕地4.17畝，占自有耕地的27.44%；中農戶均租出耕地8.99畝，占自有耕地的43.1%。地主、富農租出土地對自有土地的比例雖高，但戶均租出土地少于中農和貧雇農，租出土地在整個租出土地數中僅占7.5%。以上分析說明：土改結束后至1954年末山東農村中出現的租佃關系與土改前的租佃關系有著本質的區別：富農、地主土地出租數在相對數量和絕對數量上均少于貧雇農和中農，而租入土地數在戶均畝數和占自有土地的比例卻高于貧雇農和中農。從土地使用權的交易主體來看，主要發生在勞動群眾之間，如壽南縣第七區前楊鄉土改后出租戶中鰥寡孤獨、中農和貧農各占三分之一，租地戶貧農占三分之二，中農占三分之一。

由于長期的革命戰爭對人力資源的占用造成了農村勞動力的嚴重短缺，除了農民之間傳統的互助合作外，雇工便成為農民克服農業生產困難、發展個體經濟的一種主要的經營方式。據調查，土改后山東農村中的雇傭關系還是十分普遍的。山東廣大農村在土改結束后存在著普遍的雇傭關系：膠州專區有35.29%的農戶雇工.52.94%的農戶出雇。昌濰專區雇工和出雇戶分別占總調查戶數的57.69%和56.41%。荷澤專區有29.59%的農戶雇工，54.08%的農戶出雇；從各階層雇工情況看，雇傭關系主要集中在普通勞動群眾之間。其中，膠州專區富農和地主沒有雇工現象，貧農和中農雇工戶分別占雇工總戶數的45.24%和54.76%，出雇戶分別占出雇總戶數的41.27%和58.73%：昌濰專區貧農和中農雇工戶數分別占雇工總戶數的33.33%和57.78%.兩階層出雇戶各自占出雇總戶數的45.45%，兩階層共雇人473工人日數，占總雇人工人日數的96.43%；荷澤專區貧農和中農雇工戶數分別占雇工總戶數的58.62%和37.93%.出雇戶分別占出雇總戶數的66.04%和28.3%。

土地改革結束后至集體化高潮前，山東省各地農村始終存在著雇傭關系，根據省統計局對全省1054戶農家資料的調查，全省農村中有44.31%的農戶雇工，50.19%的農民出雇。在各階層中，只有富農和地主是凈雇入，但因地主、富農戶很少，其雇人人工數僅占農村雇工總數的10.86%.而中農和貧雇農雇工戶有442戶，兩階層農戶雇人工人日數分別占總雇工數的56.11%和33.03%。不管雇工戶數還是雇人工人數均以貧雇農戶和中農居多，雇入長工的農戶主要為中農和貧雇農，分別為222和210工人日數。各階層出雇情況也是如此，出雇農戶中，貧雇農和中農雇出工人日數分別占出雇總數的65.5%和32.36%，說明雇傭關系主要發生在勞動群眾中。

農民雇工的原因是多方面的，其中最主要的是因為缺乏勞動力、勞動力轉移或擴大副業經營而雇工。如莒南縣埠上鄉劉志順1947年土改復查時為中農，家中有11畝土地，1950-1951年買地7畝。由于從事商業販運，無勞動力經營農業，1950年雇短工2人。1951、1952年將土地全部雇人耕種，年付工資折合花生300斤，1954年本人去大連做生意，而付雇工工資折合花生米500斤。

三、結語

1950年冬新區土改時，山東省的大部分地區是曾經歷過土地改革的革命老區，老區土改對新區土改產生了或消極或積極的影響。一方面，老區土地改革中遺留下的若干問題，尚未完全解決，地權尚未正式確定。在恢復區過去雖亦實行過土地改革，但由于在敵占期間，地主以及富農多數進行了倒算，地權極為混亂。另一方面，中共華東局和山東分局從老區土改實踐中所獲得的經驗和教訓在很大程度上成為隨后新區土改政策制定的現實參照。而老區基層干部和群眾經歷過土地改革，對中共的政策較為熟悉，土改政策執行起來更為順利。

新中國成立初期新區的土地改革和解放戰爭時期的老區土改背景大不相同，政策取向也發生了重要變化。解放戰爭時期中共出于征糧、征兵和支前的需要加強對鄉村社會資源的控制，土地改革帶有試驗性，勢必更多地剝奪富裕階層乃至中農利益：新中國成立后黨和國家則更傾向于從社會穩定和農業發展的長遠目標出發，對富裕階層采用較溫和的政策。新土地改革法頒布前，山東進行了較早的土地改革準備，根據各地解放時間、農村情況與工作進度的不同，通過培訓干部、典型試驗和加強宣傳，先后在老區和恢復區結束土改，在新解放區完成土改。從初步準備到頒發土地證經歷了兩年多時間，但由于有計劃、有步驟、有秩序地穩步前進，基本上避免了解放戰爭時期土改普遍出現的亂劃階級、侵犯工商業和中農利益等現象。

從生產要素資源優化配置的角度來看，新中國成立初期山東農村地權的流轉以及圍繞土地經營而發生的農村勞動力的雇傭現象，是勞動力和土地重組的一種理性選擇，是對土地改革中實行的按人口平均分配土地的做法的一種糾偏。從山東農村的階級結構變化來看，上述土地、勞動力等生產要素的流轉并沒有導致農村的兩極分化產生。據山東省1054戶農家資料調查，土改結束到1954年末，山東省農村階級結構發生了很大變化：中農由土改結束時的498戶增為678戶，占總戶數的64.34%，中農已成為農村的主要階層。據各個專區的資料分析，老區的這種階級構成向中間集中的趨勢更加明顯。從各階層戶均耕地占有情況變化來看，貧雇農和中農不僅占有的耕地總數增加，而且戶均占有數和所占比重都有所增加，其中以中農的生產資料在各階層中所占的比例最大。因此，土改結束一1954年末山東農村雖有土地買賣、租佃、雇傭關系的存在和發展，但廣大農村并沒有出現兩極分化和土地集中的趨勢。相反，山東各地農村土地占有關系和土地產權分配的變化趨勢和階級構成變化趨勢——中農化相一致。