PPP 項目規制問題的文獻研究*

孫娜 杜亞靈

(天津理工大學管理學院，天津 300384)

0 引言

在公私合作伙伴關系(Public-Private-Partnership，PPP)模式中，公共部門分為公共代理機構(public agency)和政府 (government)兩個層級，前者是直接與私人部門簽訂合同的當事人(如污水處理PPP 項目中的水務局)，后者是對整個市場進行規劃和監管的管理者(如我國主管PPP 的財政部、國家發改委)［1-2］。據此，公共部門對PPP 項目的約束分為兩個層級:第一層級為公共代理機構直接對PPP 項目實施的控制，屬于項目治理范疇;第二層級為政府對整個PPP 市場的制度約束，屬于市場規制范疇。

相關研究表明，項目治理處于一定的制度環境中，因此，治理的效果依賴于具體的規制情況［3］。在現有文獻中，項目治理(風險分擔、控制權配置、合同治理)的相關研究較為系統，而關于市場層面規制的研究大多只針對規制的某一方面，鮮有文獻對規制進行系統研究;張水波對中國環境下的制度進行了系統論述，并明確提出了PPP 項目中規制的概念［4］。鑒于此，本文對有關PPP 項目規制的文獻進行梳理，并根據研究主題和國家或地區PPP 成熟度對文獻進行分類統計;在此基礎上指出已有研究的不足及未來研究方向，為該領域的研究提供參考。

1 文獻統計與分析

1.1 根據研究主題分類

本研究在EI Village 中，以subject/title/abstract 為“PPP”進行檢索(文獻類型為Journal article)，在檢索的結果中篩選出了與PPP 工程項目規制相關的文獻共計72 篇，通過對其整理與分析得到有關規制問題的研究主題包括以下幾個方面:PPP 關鍵成功因素和失敗因素、決策、VFM、頂層制度設計、監督、采購過程中的競爭性和透明性、政府擔保、組織設計、項目發起、信息披露。

通過文獻分析，從中提煉出每篇文獻的研究主題，據此對文獻進行歸類，并根據每一研究主題所對應的文獻篇數降序排列，見表1。由表1可知，根據文獻篇數降序排列，排在第一名的研究主題是:關鍵成功因素和失敗因素。總結出PPP 項目中與規制相關的關鍵成功因素和失敗因素包括:決策，法律框架、操作指南等頂層制度設計，監督，采購過程中的競爭性和透明性;上述四個關鍵成功因素正是表1 中排在第2、4、5、6 名的研究主題，排在第3 名的研究主題為VFM，考慮到VFM 是一種決策方法，本文將VFM 與決策合并分析。本文將分析表1 中排在前4 名的研究主題。

表1 根據研究主題對文獻的統計結果

1.1.1 以關鍵成功因素、失敗因素為研究主題的文獻

這類文獻的研究內容主要是通過調查問卷、專家訪談、案例分析等方法識別中國、馬來西亞、印度等發展中國家PPP 項目的成功因素和失敗因素，總結出與規制相關的關鍵成功因素和失敗因素包括:決策 (decision-making)、法律框架、操作指南等頂層制度設計(legal framework/guideline)、監督(supervision)、采購過程中的競爭性和透明性(transparency and competitive in procurement processes)。例如Xu 運用模糊綜合評價得出中國公路PPP 項目的6 個關鍵風險因素之一為政府干預(Government Intervention)，并通過案例分析發現，政府干預源于法律(law)不健全、監管(supervision)不完善和公共決策系統(decision-making process)不完善［5］。

1.1.2 以決策、VFM 為研究主題的文獻

此類文獻的研究內容主要是通過研究決策方法來提高決策的科學性和可靠性，例如Wang 通過研究發現實物期權可以使PPP 項目的決策過程達到最優化，但多數文獻中的決策方法均基于數量模型，致使其可操作性不足;Qi 通過對中國PPP 項目現狀的分析，研究了VFM 在中國實施的障礙，并對中國平穩推行VFM 提出了合理化的建議［6］。相對而言，VFM 不僅可以準確地論證項目的可行性，還有較高的實踐性。我國PPP相關專家認為，我國以往實踐中的大部分BOT項目沒有達到理想效果的主要原因是缺乏科學的前期決策過程。英國是PPP 發展較為成熟的國家，為了規范VFM 評價方法的操作，2004 年英國財政部頒布了《資金價值評估指南》 (Value for Money Assessment Guidance)。因此，目前我國主管部門大力推廣的PPP 要求政府部門在項目前期決策階段進行VFM 論證。為了使政府做出更科學的決策，我國財政部正醞釀“物有所值指引”，并逐步廣泛地推行VFM 的應用。

1.1.3 以法律框架、操作指南等頂層制度設計為研究主題的文獻

張水波認為影響PPP 項目的因素除了項目本身之外，還有制度環境［4］。PPP 相關文獻一致認為改善法律框架、操作指南等頂層設計制度有利于改善PPP 決策、風險分擔、財政控制的效果。例如Zhuang 對PPP 項目中政府財政風險進行相關研究，得出避免財政風險有效途徑之一為完善法律系統和進行嚴格監督［7］。自2014 年以來，我國為了促進PPP 更加完善和健康的發展，財政部公布了“政府和社會資本合作模式操作指南(試行)” (財政部113 號文)，發改委公布了“關于開展政府和社會資本合作的指導意見”(發改投資(2014)2724 號)，且我國將要頒布《基礎設施和公用事業特許經營法》。

1.2 根據國家或地區的PPP 成熟度分類

2011 年經濟學人智庫(Economist Intelligence Unit)公布了“亞太地區PPP 模式環境評價報告” (Evaluating the Environment for PPP in Asia-Pacific)，報告中通過對法律和規制框架(legal and regulatory framework)、制度框架(institutional framework)、操作成熟度(operational maturity)、投資環境 (investment climate)、融資平臺 (financial facility)和地方適用性(sub-national adjustment)六個方面進行評價，將PPP 發展分為四個階段:初生期(Nascent)、新興期(Emerging)、發達期 (Developed)和成熟期 (Mature)。依據上述報告本文可以明確亞太地區的國家或地區PPP 成熟度分類，而對于亞太地區之外的國家或地區PPP 成熟度分類缺乏依據，因此，本文只統計所分析文獻中屬于亞太地區的國家或地區的部分，按照文獻中調研、案例或問卷所針對的項目或人群所在國家或地區對文獻進行分類統計，若文獻中沒有標明研究對象所在的國家或地區，則以文獻中第一作者所在國家或地區為準，在此基礎上，對文獻進行分類匯總見圖1。

通過分析相關文獻發現，根據國家或地區PPP 的成熟度，文獻研究的側重點有所不同。PPP 發展較為成熟的國家或地區，相關研究傾向于決策模型、采購過程中的競爭性和透明性等，例如Abdel 研究了如何有效促進社會資本自提并保證其透明性［7］。PPP 發展成熟度相對較低的國家或地區，相關研究傾向于組織設計、頂層制度設計、政府擔保、監督、VFM 的實現等，例如Lee認為提高中國城市供水服務的有效途徑之一即政府從公共基礎設施的提供者轉變為監督者［8］。

基于上述分析得出，PPP 發展較為成熟的國家或地區，其文獻研究內容更為精細化，且多偏向于如何提高PPP 項目的運作效率;而PPP 發展成熟度相對較低的國家或地區，其文獻研究內容多偏向于如何建立有效的制度框架，使PPP 運作趨于正常化、規范化。

2 未來研究方向

2.1 提高PPP 項目運作效率的有效途徑

政府采用PPP 模式的目標分為兩個層級，即短期目標為緩解財政壓力，長期目標為提高基礎設施供給和公共服務的效率。在PPP 實踐初期，政府采用PPP 模式的主要目標為緩解財政壓力，隨著PPP 發展成熟度的提高，政府采用PPP 模式的主要目標過渡為提高基礎設施供給和公共服務的效率。基于上文中對PPP 發展較為成熟的國家或地區的文獻分析結果，本研究認為關于PPP 規制問題的未來研究方向為，在實現PPP 模式運作正常化、規范化的基礎上，追求私人部門在技術與管理上的創新，從而提高基礎設施供給和公共服務的效率。這一過程在項目發起階段、項目招投標階段以及建設和運營階段表現比較突出。

2.1.1 項目發起階段

圖1 根據國家或地區PPP 成熟度對文獻的統計結果

PPP 項目發起階段即以公眾需求為出發點遴選潛在PPP 項目的過程，在此過程中私人部門自提有助于提高PPP 項目的運作效率，如Abdel 研究基于美國情境下提倡私人部門自提的有效方案［9］。公共部門的基本職能之一即，發起公共項目以滿足公眾需求，但迫于政績考核的壓力不可避免地存在由領導“拍腦門”做決策的現象，導致所發起的PPP 項目存在一定缺陷;而私人部門處于激烈競爭的環境中，為了獲取利潤和立足于市場，私人部門相較于公共部門在發掘公眾需求的過程中調研更充分、論證更嚴謹、決策更科學，并且PPP 項目立項方案經由政府嚴格把關，通過私人部門與政府共同努力發起的PPP 項目可以有效避免政府單獨發起時存在的不足，因此，該發起方式可以有效提高PPP 項目運作的效率。2000 年，我國臺灣地區頒布的《促進民間參與公共建設法》中對民間自提的相關事宜做出具體規定，為民間自提提供了法律保障;以此為借鑒，2014 年我國財政部公布的“政府和社會資本合作模式操作指南(試行)” (財金〔2014〕113 號文)中明確提到政府與社會資本均可發起PPP 項目，為社會資本自提提供了制度支持。

2.1.2 項目交易階段

增加采購過程的透明性可以確保充分的競爭，從而有利于公共部門選擇更適合的合作伙伴［10］，最終達到提高PPP 項目運作效率的目的。①透明度較低易導致公共部門在選擇合作伙伴時基于主觀判斷［11］，例如:政府基于規避風險的角度，往往選擇有國有資本背景的國有企業或合資企業，而很少選擇真正意義上的社會資本［7］，因此，間接打擊了民營資本參加PPP 項目的積極性。②保持采購過程中的公平、公正可廣泛吸引符合條件的私人部門參加PPP 項目，通過激烈的競爭［8］，使得實力雄厚且業務能力與PPP 項目相匹配的私人部門從中脫穎而出，利用其在管理與技術上的創新性提高PPP 項目運作效率。

我國在“政府和社會資本合作模式操作指南(試行)”(財金〔2014〕113 號文)中規定了五種采購方式，即公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購，其中競爭性磋商是財政部為推廣PPP 進行的創新，其適用條件、操作流程等方面在財政部印發的“政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法”(財庫〔2014〕214 號文)中做出了規定。我國通過上述文件建立了PPP 采購的操作框架，但保障其透明和充分競爭的具體操作方法還需要進一步探索。

2.1.3 建設和運營階段

在建設和運營階段，實施績效評價可有效激勵私人部門對管理與技術進行創新，從而提高社會平均生產水平，例如袁競峰認為對PPP 項目進行績效評估，有利于不斷提高其施工、管理、運營等水平，并且可達到改進管理、提高公共產品供應能力和質量等目的［9］。公共項目的產出包括建設期間和(或)移交期間的公共資產以及運營期間的公共產品或(和)服務。在建設階段，對公共資產進行績效評價有利于保證專用性投資的充足性，進而可使其質量、規格等達到標準;在運營階段，由于公共產品具有自然壟斷屬性，外部競爭壓力較小，若不對其進行績效評價，易導致私人部門缺乏提高公共產品質量的動力，不利于其供給效率的提高;在BOT、TOT、ROT 等模式的移交階段，對公共資產(的殘值)進行評估有利于保證充足的前期投入，包括建設期間的投資和運營期間維護費用的投入。然而，由于公共產出標準難以量化，私人部門必須持續提高管理與技術水平使其達到社會平均水平才可獲得報酬，其中所選績效指標的合理性直接影響評價結果，因而其選取過程需經雙方多次磋商并最終達成一致意見。有鑒于此，未來研究亟需對公共產品和服務做出評價。

例如安慶市的外環北路工程PPP 項目，此項目從全生命周期成本考慮，分別設置了可落地的可用性績效考核指標、運維績效指標以及移交績效指標。其中前兩者的考核結果分別與可用性服務費、運維績效服務費的支付掛鉤，并將這兩種付費義務納入跨年度財政預算;移交績效指標的設計可督促項目公司善始善終，僅當各績效指標在合作期屆滿時達到標準，政府方可收回項目合同約定的項目資產并付清全部費用，通過以上三種績效指標的考核，可有效激勵社會資本以運維為導向，統籌考慮項目全生命周期成本，積極地提高PPP 項目的運作效率。

2.2 研究的定量化、精細化

2.2.1 物有所值評價

物有所值(VFM)是評價是否采用PPP 模式建設基礎設施的重要方法，包括定性分析和定量分析兩部分。對于此，英國、澳大利亞、加拿大等國家和地區相繼頒布了細致而完整的評估程序和評估指南［7］，我國也計劃出臺“物有所值指引”。然而，在我國PPP 實踐中VFM 并未得到廣泛應用。究其原因，雖然我國已完成PPP 項目的數量較多，但對相關數據(如各類風險發生的概率)的存儲較少，并且已存儲的數據缺乏信息共享途徑。隨著大數據時代的到來，互聯網、物聯網、云計算等IT 技術的普及與發展，使數據快速增長和信息共享平臺出現，為實現VFM 評價奠定了堅實的數據參考基礎［8］，因此，VFM 的精細化、定量化可能成為未來研究增長點。在PPP 實踐中，財政部已初步搭建PPP 綜合信息平臺，該平臺將收集執行項目、示范項目的總投資及引資規模、項目收益水平、項目成本、項目結構、項目稅收等信息，可提供PPP 項目歷史數據。

2.2.2 資產(的殘值)評估

“政府和社會資本合作模式操作指南 (試行)”(財金〔2014〕113 號文)中明確指出PPP項目移交時應對其進行資產評估，以此確保項目移交后仍具有良好的運營效果和狀態，進而減少因信息不對稱而給政府帶來的損失［9］。例如深圳沙角B 電廠在特許經營期即將結束時，由于不對其進行資產評估，社會資本一味地追求發電量以此增加收益，而鮮少對技術和設備進行改造和更新，形成了對機組發電設備的非正常損耗。項目移交的補償方式包括有償移交與無償移交兩種［10］，對于有償移交，資產評估的精細化有利于公私雙方對其價格達成一致，從而使PPP 項目移交順利進行。我國PPP 模式自20 世紀80 年代開始逐漸興起，其特許經營期一般為10 ～30 年，目前已有部分PPP 項目完成移交，積累了一定數量的歷史數據，并且在未來一段時間內進入移交階段的PPP 項目將逐漸增多。鑒于此，資產(殘值)評估可能成為未來研究的熱點。

3 結語

自2014 年底以來，我國以政府為主導大力推廣PPP 模式在公共項目中應用，PPP 將成為未來研究的熱點。本文通過梳理有關PPP 規制的文獻，對未來研究方向進行預測，得出未來可能更傾向于研究如何提高PPP 項目的運作效率和研究的定量化、精細化。通過對前者的研究，有利于實現采用PPP 模式的長期目標，即通過對管理與技術的創新，提高公共基礎設施供給和公共服務的效率。通過對后者的研究有利于提高PPP 項目的成功率，具體為:對物有所值的定量化研究有利于提高各種資源的利用率，實現公共基礎設施和公共服務項目建設運營的經濟性、效率及效果;對資產(的殘值)評價的定量化研究，有利于項目移交順利進行，保證PPP 項目成功完成。

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