農業綜合開發項目引入金融和社會資本的PPP 融資模式研究*

孟禹彤 王松江

(昆明理工大學管理與經濟學院，云南 昆明 650093)

0 引言

目前，我國農業綜合開發項目的投融資體系有待進一步健全，一般采用政府投融資平臺投資主導的投融資模式，并沒有成體系的投融資模式，資金大部分來自于財政撥款。

基于農業綜合開發中出現的問題，從解決融資困難以及財政資金困難兩個角度出發，改善融資模式，向農業綜合開發項目引進社會資本和金融資本，將在一定程度上促進昆明市農業綜合開發項目的發展。

1 農業綜合開發項目運用PPP 模式的必要性及優勢

PPP 是英文Public-Private-Partnership 的首字母縮寫，PPP 項目融資模式最大特點就是政企合作，即通過政府與社會私營部門的合作形成的融資模式。

1.1 農業綜合開發項目運用PPP 模式的必要性

(1)農業綜合開發項目應用PPP 融資模式，能解決農業綜合開發項目資金不足的問題，降低項目的資產負債率，縮短項目的建設周期，降低建設成本。

(2)農業綜合開發項目應用PPP 融資模式，是通過政府和社會資本主體共同組成項目公司，對項目進行建設管理，引入私營部門先進的技術和管理經驗，能提高農業綜合開發項目的效率和質量。

(3)農業綜合開發項目應用PPP 融資模式，解決農業綜合開發項目資金不足的問題，利用好社會資本具備的技術和管理優勢，為農業綜合開發項目吸引新的發展資金，降低政府債務，促進昆明市經濟發展，實現“多方共贏”。

1.2 農業綜合開發項目運用PPP 模式的優勢

(1)政策優勢。自開始提倡PPP 模式以來，PPP 模式一時之間成為了焦點和熱點，財政部也相繼推出了相關文件，倡議PPP 模式的運用逐漸形成規范［1］，引導全國上下正確并力推PPP 模式，為農業綜合開發項目運用PPP 模式提供了大量的政策支撐。

(2)金融優勢。融資功能是PPP 模式最首要的功能，PPP 模式最早就是為了融資而生:政府部門由于資金不足，難以獨自承擔大型基礎設施建設的資金，為此通過PPP 模式，解決財政資金不足的問題。正是這種融資功能，使得PPP 得以廣泛推廣和利用。農業綜合開發項目開發資金來源廣泛，運用PPP 模式更能發揮項目的資金優勢。

(3)管理優勢。項目PPP 模式使得管理質量提高，公平效率統一結合。一方面，使得民間資本閑置資金充分發揮，也極大利用了私人部門的技術手段以及管理技術，項目運營效率大大提高，而且提升了政府部門自身的管理效率，從而提高了整個項目的質量。另一方面，節省了政府的開支，進而政府部門可以增加對其他服務部門或公共物品的投資。因此，PPP 模式促進了效率與公平的有機結合。

2 農業綜合開發項目運用PPP 項目融資模式

2.1 農業綜合開發項目運用PPP 項目融資模式設計

按農業綜合開發項目的工作重點，將土地綜合治理項目，產業化經營項目和其他有收益的農業項目作為三大類別，并考慮加入有收益的非農業項目。具體分類見表1。

表1 農業綜合開發項目PPP 融資模式分類表

根據農業綜合開發項目和PPP 融資模式的特點，提出“將非盈利項目與盈利項目捆綁”或者“單獨盈利項目”的PPP 融資模式，對這兩大類農業綜合開發項目的四種鼓勵和引進社會資本模式。具體模式設計見表2。

表2 農業綜合開發項目運用PPP 模式設計表

2.2 農業綜合開發項目運用PPP 項目融資模式的融資結構

基于提出的四種PPP 融資模式，因為有不同的盈利和非盈利項目捆綁組成項目進行PPP 融資，投融資結構各有不同。

在PPP 模式中，政府投融資平臺和社會投資者共同組成SPC，SPC 負責管理項目的一切開支。雙方共同出資農業綜合開發項目總投資的一定比例作為SPC 的資本金，還可通過股權投資基金、產權投資基金和私募資金等籌集項目公司資本金，項目公司資本金一般占項目總投資的30%，但根據項目實際規模大小，可對資本金的占比做適當的上浮調整。其余的項目投資以農業綜合開發項目為主體向“農開行”或其他銀行和金融機構進行債務融資，債務融資的資金占比一般為項目總投資的70%，但由于銀行債務融資的流程較復雜以及門檻高，其債務融資可多元化。保證社會資本和金融資本的共同進入，在引進社會資本進入的同時，輔佐金融資本的進入［2］。SPC 雙方以出資占比而承擔相應債務，享受收益。以模式一為例，其投融資結構見圖1。

圖1 “模式一”投融資結構

2.3 農業綜合開發項目運用PPP 項目融資模式的資金結構

在PPP 模式下，項目的資金運作是一個復雜的系統，政府(政府投融資平臺)和社會投資者以一定的比例投資(資本金一般為項目總投資的30%，其比例根據項目實際規模可作上浮調整)作為項目公司資本金直接對項目投資，構成項目的直接融資部分。另外的部分(一般為項目總投資的70%，可多元化)可來自于“農開行”或其他銀行/金融機構的債務融資，或其他方式籌集的資金構成項目的間接融資部分。以農業綜合開發項目PPP 融資模式一為例，根據其資金特點，資金流轉圖參考圖2，資金運作流程圖見圖3。其他三種模式可根據其投融資模式參考，稍作修改即可。

3 農業綜合開發項目運用PPP 模式的風險管控機制研究

農業綜合開發項目運用PPP 模式的風險管理貫穿整個項目的生命周期，在項目初期，要進行整體的風險識別、分擔、評估、管理，還要在不同階段不斷地進行風險再識別、再分擔、再評估、再管理［3］。

根據農業綜合開發項目的特點，應通過投融資體系研究、優勢分析、PPP 融資模式機制研究來進行性風險管控機制研究。因涉及多個階段，農業綜合開發項目也就導致不同階段出現各類風險，因此如何防范、規避、降低風險就成為項目研究的重點之一。全面識別風險以及進行合理分擔和應對，是社會資本和金融資本參與項目的關鍵成功因素。

3.1 風險識別

根據農業綜合開發項目的兩大項目類別和四種模式的現狀分析，對其存在的風險進行分析，并提出相應的有效的項目風險防范策略。風險識別的過程見圖4。

圖4 風險識別過程

3.2 農業綜合開發項目運用PPP 模式的風險

根據風險識別過程，農業綜合開發項目運用PPP 融資模式的風險研究應著重識別以下幾點:

(1)市場風險。對于土地綜合治理項目和產業項目而言，在發展有穩定現金流產出的農業項目上，由于競爭者出現、價格波動以及消費需求轉移等不確定因素所引起的實際經營收益與預期收益發生偏離，會造成市場風險。

(2)金融風險。金融風險是指對金融體系穩健運行構成威脅的事件。一旦金融市場或金融機構在交易活動中出現風險，對于引入社會資本和金融資本的項目本身而言，會造成項目成本增加等建設資金供應不足，或者來源終端會導致項目工期拖延甚至被迫終止，或者利率、匯率變化導致融資成本升高。

(3)建設風險。建設風險存在于項目設計、施工、管理等各關鍵階段。建設的各個階段，由于管理不到位、設計變更等因素影響，造成了工程質量不合格，成本進度等出現偏差，安全存在隱患等風險。

(4)技術風險。在項目建設過程中，由于所需技術不成熟，導致難以滿足預定的標準和要求;設計方案適應性差，導致項目建設進度減慢;需要投資機構追加投資進行技術改造等，均可造成技術風險。

(5)運營風險。運營風險是指合同條款不適于擬投資項目的建設和運營，項目管理能力人員能力不強、經驗不足，工人勞動積極性較低、管理結構不能充分發揮作用以及由于項目各方面關系不協調和其他不確定因素而引起的風險［4］。

(6)法律與信用風險。一方面，往往因為國家法律發生變動會給農業綜合開發PPP 項目帶來一定的法律風險;另一方面，PPP 項目參與方之間通過各種協議進行協調權責利，一旦參與方不按協議履行責任義務時，將帶來信用風險。

(7)環保風險。隨著環境污染越來越嚴重，公眾對于環保措施的實施也越來越重視。而對于農業綜合開發PPP 項目來說，為滿足環保的要求，就得增加項目成本，PPP 項目的生產效益及運營情況將受到影響，從而帶來環保風險。

(8)不可抗力風險。一方面，PPP 項目實施過程中，因罷工、戰爭、抗議游行等不可預見的意外會給農業綜合開發帶來風險;另一方面，農業綜合開發項目開發完成后，農業項目受自然災害所帶來的損失往往比較大，包括因火災、地震、旱災等引起的不可控制的風險將對農業綜合開發項目產生很大影響。

根據識別出的風險，以及農業綜合開發項目運用PPP 模式進行建設的特點，應對風險進行合理分擔，采取措施對不同風險進行管控，以最佳的效果實施農業綜合開發項目。

4 結語

基于農業綜合開發項目中存在的問題，上文提出的四種“捆綁”PPP 模式，解決了社會資本參與農業綜合開發項目建設意愿不高的問題，并緩解了政府的財政壓力，提高了農業綜合開發項目的質量和效率，對于進一步推動社會主義新農村建設，優化農業產業結構，轉變農業發展方式具有重要意義。

運用PPP 模式進行農業綜合開發項目，要合理分配各類風險，降低項目區域的風險，采取合理的防范風險的措施，將由風險帶來的損失降低在最小范圍，使運用PPP 模式進行農業綜合開發項目的效果達到最佳。

［1］孫慧，寧玉璽，張逸婷. 城鄉一體化建設中捆綁盈利性項目的PPP 模式分析［J］ . 天津大學學報，2013，15 (6):492-496.

［2］湯文艷. 我國PPP 公共項目公私合作機理研究［D］ . 重慶:重慶大學，2011.

［3］柯永建，王守清，陳炳泉. 私營資本參與基礎設施PPP 項目的政府激勵措施［J］. 清華大學學報(自然科學版)，2009(9):1480-1483.

［4］張悅. 農業綜合開發項目融資難問題研究［J］. 經營管理者，2009 (23):3-4. PMT