司法體制改革新形勢下人大監督司法的新思路、新舉措

陳永康

人大監督司法工作是憲法和法律賦予各級人大及其常委會的重要職權，是促進司法公正的重要途徑和手段，是建設社會主義法治體系、發展社會主義民主政治的必然要求。黨的十八屆三中、四中全會對深化司法體制改革作了全面部署，提出了一系列完善司法管理體制和司法權力運行機制的改革舉措。中共廣東省委十一屆四次全會對全面推進依法治省，加快建設法治廣東作出全面部署，對提高司法公信力提出明確要求。人大如何參與推進司法體制改革試點工作，如何探索司法體制改革新要求下人大監督司法工作的新思路、新舉措，是亟需我們加以研究和破解的重要課題。

一、新一輪司法體制改革的內容特點和現實困惑

目前，我國現行的司法體制由于人事、財政管理體制和司法職權配置等方面的原因，存在司法地方化、司法行政化、司法低職業化、司法權配置異化、人權司法保障弱化等弊端。針對這些弊端，我國啟動了新一輪司法體制改革，十八屆三中、四中全會對深化司法體制改革作出了全面部署，改革內容直指司法體制核心層面，通過一系列改革措施，確保司法機關依法獨立行使審判權和檢察權。概括而言，此輪司法體制改革具有以下三個突出特點：

第一，去司法地方化。這些年來，由于歷史、經濟、政治、國家治理體系等原因，我國司法呈現出明顯的地方性特征，司法地方化傾向加劇，一些地方法院喪失其中立性、公平性本質而淪為地方利益的保護傘，嚴重損害了司法的形象和聲譽，損害了社會公平正義，破壞了法制尊嚴和統一。司法權從其權力來源和屬性及其功能地位界定，當屬中央事權，此輪改革立足于此，把去地方化作為司法改革的首要任務，通過改革司法管理體制和司法管轄制度來破解司法地方化，提出推進地方法院、檢察院人財物省級統一管理和設立跨行政區劃的人民法院與人民檢察院的兩項重要改革措施，這將打破長期以來實行的“一府兩院”由同級人大選舉產生、對同級人大負責、受同級人大監督的制度，重新調整和配置市、縣（區）人大與法院、檢察院的關系。

第二，去司法行政化。司法行政化是指違背司法的規律，將司法人員進行司法裁斷過程納入行政體制的命令與服從關系之中，按照行政權的行使方式行使司法權。司法機關按照行政機關“上級服從下級”的模式運行，就為司法機關領導行政式地干預辦案、滋生腐敗留下制度空間。針對司法行政化的弊端和危害，此次司法改革提出多項去行政化措施，其中包括完善司法責任制、健全司法權力運行機制、建立司法機關內部人員過問案件的記錄制度和責任追究制度、推進以審判為中心的訴訟制度改革、規范上下級法院審級監督關系，對法官和檢察官實行不同于普通公務員的管理制度等去行政化的措施，這將為法官、檢察官依法獨立辦案排除不當干擾，健全權責統一、權責明晰的司法權力運行機制。

第三，推進司法職業化。司法權是一種判斷權，是司法人員利用自己所具備的專業知識對所爭議的事實進行識別的思維活動，要保證這種判斷活動的準確性，司法人員就必須具備專業知識和能力，司法人員的素質就非常重要，法治先進國家普遍為司法人員職業設定較高的準入標準正為此故。此次改革提出完善司法人員分類管理制度，建立法官、檢察官的單獨職務序列，完善法官、檢察官遴選、懲戒制度，健全司法人員職業保障制度等改革措施，旨在提高法官、檢察官門檻，確保職業操守好、業務能力強的優秀法律人才進入法官、檢察官隊伍，優待司法人員，增強法官、檢察官的職業榮譽感和使命感。

本輪司法改革的宏大序幕已經啟動，改革試點工作已經逐步付諸實施，省以下地方“兩院”人財物省級統管的改革措施給現行的人民代表大會制度帶來新的課題和挑戰，在憲法和相關法律未作修改前，仍有一系列問題和困擾亟待思考厘清。

一是省級統管下的法官、檢察官提名權和任命權之困惑。省級統管人財物，在人事提名任免方面探索的模式主要有以下兩種方式：（1）“統一提名，分級任免”，目前試點地區的方案都是在省級層面分別設立法官、檢察官遴選委員會，建立全省法官、檢察官統一提名和依法分級任免制度。全省法官、檢察官由省法官、檢察官遴選委員會按程序提名后，由相關部門進行考察，最后按法定程序由所在地人大常委會任命。省級提名可以擺脫地方對法官、檢察官人選的干涉，有利于去除司法地方化，技術上可操作性強，不用修改現行憲法和相關法律。但是最大的問題是省級以下人大對提名人選具有決定任命權，如果提名權和任命權發生沖突，該如何處理？（2）“統一提名，統一任免”，此種模式面臨的最大問題是我國憲法體制，在目前沒有修改憲法、地方組織法、法官法、檢察官法的情況下，或者沒有全國人大常委會的授權，由省級人大統一任命的方式顯屬違憲，無法實施。但長遠來看，既然法官、檢察官的提名權在省一級，為何決定任命權要下放一級甚至兩級？

二是省級統管下法官、檢察官任免權和監督權之困惑。如果將來通過修改法律明確法官、檢察官都由省級人大選舉任免，省級人大如何監督全省為數眾多的法官、檢察官？即使實行司法人員分類管理后，法官、檢察官占司法機關工作人員比例降至33～39%，人數也仍然不少。省級以下人大是否還需要監督“兩院”工作？失去對法官、檢察官的任免權，省級以下人大如何監督法院、檢察院工作？建立法官、檢察官的懲戒制度以后，省級人大的監督司法工作如何與懲戒制度相銜接？省級以下人大如何配合省級人大加強對法官、檢察官的懲戒監督？跨行政區域設立法院、檢察院后，將由哪一級人大監督？遴選委員會的工作如何接受監督，確保公正？等等。

二、積極探索加強和規范人大監督司法工作的新思路、新舉措

第一，切實把握新形勢下人大監督司法工作的目標和方向。隨著司法體制改革和政治體制改革的逐步深入推進，人大與司法機關的關系正悄然發生變化，人大監督司法工作將與時俱進地呈現出新的階段性特征，因此，人大必須在觀念上、全局上把握好監督司法工作的階段性特征和價值目標。在當前深化司法體制改革的新形勢下，人大監督司法工作應當緊密配合深化司法體制改革的步伐，圍繞建設公正高效權威的社會主義司法制度這一目標，遵循司法活動的客觀規律，堅持在確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的前提下，加強和規范對司法活動的監督，更加注重推動司法制度的完善，更加注重規范司法行為，更加注重提高司法人員素質。要緊緊抓住保障司法職能正常發揮和司法職權正確行使這個重點，著重關注制約和影響司法公正的重點問題、關鍵問題、傾向性問題和群眾反映強烈、社會普遍關注的司法領域的重大問題，著重研究司法行為和辦案活動背后的司法制度、司法政策和工作機制是否公平合理，司法人員的品行道德和能力素質是否合格勝任。圍繞告狀難、執行難、申訴難、超期羈押、刑訊逼供、案件審理不透明、對受害人司法救助難、瀆職侵權案件查處難度大、減刑假釋不規范、司法機關內部糾錯機制發揮不充分、部分司法人員徇私舞弊、枉法裁判等司法領域一些帶有共性、普遍性和傾向性的問題開展監督，推動解決影響司法公正、制約司法能力的體制性、機制性、保障性障礙問題，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。

第二，進一步將監督法規定的監督方式用實用好。加強和規范人大監督司法工作，要綜合運用好監督法規定的監督方式，根據不同類型的監督議題，研究采用不同的監督方式，把工作監督與法律監督結合起來，把專項監督與綜合監督結合起來，把初次監督與跟蹤監督結合起來，把實體性監督和程序性監督結合起來，把監督人與監督事結合起來，把監督權和重大事項決定權結合起來，把人大監督與檢察機關的法律監督、司法機關的內部監督以及社會輿論監督結合起來，以求取得最佳效果。

一是繼續綜合運用并完善好聽取和審議專項工作報告、執法檢查和專題調研三種監督方式。要在選題上下工夫，重點圍繞關系司法制度運行、司法體制改革，事關群眾切身利益、影響社會和諧穩定和社會普遍關注的重大司法問題進行選題，提出解決影響司法公正、制約司法能力的體制性、機制性、保障性障礙問題的對策和建議，積極回應社會關切。要在跟蹤監督上下工夫，將常委會組成人員的審議意見逐項細化，督促司法機關逐項對照落實整改措施。

二是讓詢問和質詢常態化、制度化。一方面可以針對司法工作某方面的突出問題組織開展專題詢問，增強專題詢問的針對性和實效性，使專題詢問成為人大監督司法工作的常態。另一方面應當積極探索完善質詢程序，細化相關規定，取消不合理的限制性規定，降低代表提出質詢的門檻，規范質詢案的提交期限、受質詢機關的答復時限，以及最終的處理程序等，喚醒沉睡多年的質詢權。

第三，積極探索人大監督司法的新方式、新措施。人大常委會要創新監督思維，探索適應新形勢下的監督方式和措施。

一是引入工作評議和滿意度測評制度。人大常委會聽取和審議司法機關專項工作報告時，可以對專項工作適當采取評議或滿意度測評，通過量化且剛性化的監督方式，增強司法機關整改工作的緊迫感和責任感，推動司法活動突出問題的解決。

二是建立對司法機關的日常監督機制。知情權是行使監督權的基礎和前提，要提高人大監督司法工作的針對性和實效性，就必須了解掌握司法機關工作的具體情況，建立司法機關定期向人大常委會及專委會通報重要司法工作事項的常態化制度，建立司法機關重要會議和組織重大活動人大派員出席制度，通過建立經常性工作聯系機制，解決人大常委會與司法機關之間信息不對稱的問題。

三是探索加強對地方“兩院”制定的規范性文件的監督。四中全會《決定》明確把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件。因此，司法機關制定的有重要影響的司法工作舉措或重大司法改革等制度性、政策性文件，法律適用方面具有業務指導作用的文件等應當及時報送人大常委會及其專委會，人大常委會相關工作委員會應當對其合法性進行審查。

四是積極發揮檢察機關的法律監督職能。四中全會《決定》在“加強對司法活動的監督”一節中，明確提出完善檢察機關行使監督權的法律制度，加強對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟活動的法律監督。因此，人大要緊緊抓住我國司法體制中檢察機關對整個訴訟活動負有法律監督職責這一關鍵環節，探索建立人大司法監督與檢察機關法律監督的互動銜接機制，通過監督和支持“監督者的監督工作”來發揮司法制度內在的優勢，使司法體制內部促進公正司法、維護司法公正的各項制度能夠統一、協調、高效地運作起來。

五是探索建立省級人大常委會監督司法權授權或委托司法機關所在地人大常委會實施的制度。推行司法機關省級統管不可避免地對現有的人民代表大會制度提出新的課題，如果將來國家通過修改憲法和法律明確法官、檢察官實行省一級“統一提名、統一任免”制度，地方“兩院”不再由地方同級人大選舉產生，考慮到省級所轄行政區域廣、人口眾多的實際，有必要探索建立監督權力授權或委托機制，將省級人大常委會監督權力授權或委托給司法機關所在地人大常委會行使，避免司法權力失控。實行權力授權或委托還應當就受托單位享有監督權力的范圍、監督的程序、監督的方式方法、責任追究的主體和程序等重大事項作出明確規定。

第四，加強對法官、檢察官的監督。建立符合職業特點的司法人員分類管理制度，是此輪司法體制改革試點工作中的“牛鼻子”，人大要將司法隊伍建設情況作為經常性監督內容，每年定期聽取法院、檢察院關于人事任免和干部隊伍建設情況的匯報，積極參與法官、檢察官遴選和懲戒委員會的工作，加強對法官、檢察官的監督。

一是加強對法官、檢察官的任前監督。一方面人大有關委員會應當派員參與法官、檢察官遴選委員會，把握好法官、檢察官的提名資格和條件，另一方面各級人大常委會應當加強對擬任命法官、檢察官的任前考察，將擬任命司法人員的有關情況向社會公示，聽取社會公眾的意見，對不符合法定條件的擬任人選堅決不予任命，將不合格人員拒之于司法隊伍之外。

二是對法官、檢察官開展履職評議工作。可以考慮在人大建立法官、檢察官的履職檔案記錄制度，由法院、檢察院將對法官、檢察官的考評考核情況每年報人大常委會備案，每年由常委會定期隨機抽取一定比例的法官、檢察官聽取其履職情況報告。

三是建立人大參與法官、檢察官的懲戒制度。要進一步規范懲戒事由、明確懲戒程序、完善懲戒措施等，建立懲戒制度與人大監督制度的互動銜接機制。

四是準確運用撤職和罷免權。撤職和罷免權是憲法與法律賦予人大及其常委會的重要監督權力，發現司法人員嚴重違法違紀的，人大要依法啟動撤職、罷免程序。

三、對推進司法體制改革試點工作的兩點建議

第一，要把握和處理好省級統管改革與堅持人民代表大會制度的關系。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，“一府兩院”由同級人大選舉產生、對同級人大負責、受同級人大監督的制度是憲法所確立的基本原則。此輪司法體制改革一項關鍵內容就是推進地方法院、檢察院人財物省級統一管理。深化司法體制改革必須遵循我國憲法的政治架構和基本原則，實行省級統一管理改革要從體制、機制和法律上理順并處理好人大與“兩院”的憲法法律關系，理順好司法是中央事權和司法機關由人大產生、對人大負責、受人大監督的關系。省級統管帶來的一系列重大問題都是地方難以解決的，需要中央層面審慎考慮改革與憲法、改革與堅持人民代表大會制度的基本關系，把握好我國的現實國情和特點，加強頂層設計。不管將來司法體制改革是采取“統一提名、分級任免”還是“統一提名、統一任免”的方案，人民代表大會制度都不應動搖，司法權力來源人大，必須接受人大監督，對人大負責，向人大報告工作。改革必須有利于加強而不能削弱人民代表大會制度，有利于完善而不能損害人民代表大會制度。

第二，要把握和處理好省級統管改革與于法有據的關系。司法體制改革不可避免會突破現有制度，牽涉到有關法律法規，特別是省級統一管理改革，涉及需要法律法規修改配套的內容很多、很復雜。因此，改革與依法的關系問題，必須在試點工作中加以考慮和解決。例如，關于司法人員分類管理制度，全省法官檢察官統一提名、管理并按法定程序任免制度，省以下地方法院、檢察院財物由省級統管制度，完善司法責任制等，與地方組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、法官法、檢察官法、公務員法以及三大訴訟法的有關規定不盡一致，推進司法體制改革，必須在憲法和法律的軌道上進行，修改相關法律規定，先立后破，確保于法有據。如果目前立改廢的條件暫不成熟而實踐又迫切需要的，可以考慮通過特別授權的方式允許先行先試。實踐證明可行的，就修改完善有關法律，實踐證明不宜調整的，就恢復施行有關法律規定。因此，建議中央有關方面向全國人大常委會提出議案，由全國人大常委會決定暫停適用有關法律規定，并授權試點省市區人大常委會制定試驗性規定，從而確保司法體制改革試點工作在法律框架內和法治軌道上推進。

（作者系廣東省人大內務司法委員會辦公室主任）