當代美國參議院立法程序

李店標譯

一、參議院立法體系概述

（一）大妥協：參議院的起源

1787年7月16日，美國55位開國元勛在費城開會達成了“大妥協”。此妥協是大州與小州之間關于國會席位分配問題斗爭的結果。制憲者們很快接受了兩院制——國家有兩個立法機構，但關于兩院如何確立卻存在著分歧。這是制憲會議期間極具爭議的問題，差點導致了制憲會議的解散。大州青睞于以國家主權原則產生代表，小州則堅持以聯邦主權原則產生代表。小州擔心，如果按照人口數量來產生代表，大州將會迅速掌控新國會。

最終，制憲者們達成如下協議：眾議院席位分配根據各州人口數量，眾議員由各州人民直接選舉產生;參議院席位分配為每州兩名參議員，不論州的大小和人口多少，參議員由州立法機關間接選舉產生。正如詹姆斯·麥迪遜在聯邦黨人公告第三十九號寫道，“眾議院的權力來自于美國人民，參議院的權力來自于政治和社會地位平等的各州，參眾兩院地位平等將作為一項基本原則”。每州兩名參議員的原則此后被寫入了美國憲法第五條修正案，“任何一州，沒有它的同意，不得被剝奪它在參議院中的平等投票權”。

制憲會議上對參議院組織和運作的決定至今仍在不斷完善，使其在國家立法機構中獨具特色。19世紀四次出任英國首相的威廉·格萊斯頓指出：“美國參議院是個了不起的機構，代表著現代政治的偉大發明。”說白了，制憲者們不希望參議院變成另外一個眾議院，參議院機制設計的獨特性直接來源于他們在制憲會議上的決定。

這些重要決定使參議院及其立法程序在重要性和持久性方面的功能顯現，包括選民、規模、任期、特權等方面。

（二）選民

一州兩名參議員的模式意味著，代表選民的所有參議員比代表選民的大多數眾議員呈現出更多的異構性。因此，參議員在代表角色上必須承受更大范圍的利益和壓力。此外，因為每名參議員有平等的投票權，而不考慮其代表州的人口多少，參議院席位仍然是一個奇怪的分配機制：來自26個小州的參議員代表了這些州人口比例的17.8%，但卻構成了參議院的大多數，這一點實際上并沒有引起公眾的興趣和關注。

當然，制憲者們不可能預見到國家人口增加、大規模移民或各州模式上的巨大差距。然而，所有來自大州和小州的議員都肩負著委員會和議會的責任，極少有人否認人口較多州（如加利福尼亞州）的參議員比人口較少州（如懷俄明州）的參議員面臨更多的壓力。一些學者認為，參議院席位分配的直接影響是，當前政黨的領袖更多的是來自小州，而非大州，因為他們能更好承受領導工作的額外壓力。

（三）規模

一州兩名參議員的模式也意味著一開始參議院的規模就比眾議院要小。1789年3月參議院成立時僅有22名參議員（此后北卡羅萊納州和羅得島加入，使參議員總數增至26人）。隨著新州的不斷加入，今天參議院的規模已擴大到100人。

參議院相對較少的規定對于其運作有著重要意義。在較小和更緊密的參議院，強勢的領袖往往勝過規則。參議院并不正規的程序為領導放松了韁繩，對少數人的權利能夠最大尊重，所有參議員在當天問題的討論上都有足夠多的發言機會。相比眾議院復雜的規則和大量的先例，參議院的規則往往是簡單的，有時并不使用。參議員之間對感興趣的議題進行非正式談判是家常便飯。參議院如今保持一種俱樂部的氛圍，這恰是眾議院所缺乏的，盡管早些年由于參議院太大，議員們在寒冷的冬天早晨只能圍坐在火爐旁議事。

（四）任期、資格和選擇

制憲者的主要目標是創建一個不同于眾議院的參議院，以盡量避免受激情和沖動的影響。詹姆斯·麥迪遜在1787年聯邦會議辯論手記中寫道：“使用參議院的目的是為了讓程序更加平靜、系統和充滿智慧，而不是將其作為大眾機構。”一個經常被引用的關于參議院“冷涼”的故事發生在制憲會議期間的喬治·華盛頓和托馬斯·杰斐遜（當時在法國）身上。杰斐遜回來后訪問華盛頓，并問其國會為何授權創建參議院。“你為何要把茶倒進茶杯托里面？”華盛頓反問道。杰斐遜回答，“冷涼它。”“是的，我們將立法倒進參議院里面也是為了冷涼它”，華盛頓回答道。

為了發揮參議院的審議、反思、連續和穩定的價值，制憲者們作出了諸多重要決定。第一，他們確定了參議員任期為六年，盡管國會任期只有兩年。如美國憲法第一條第三款規定：“參議員在第一次選舉后集會時，立即分為人數盡可能相等的三個組。”第二，參議員個人，應當和眾議員一樣，需要具備資格。參議員任職需至少年滿30周歲，具備美國國籍9年以上，而眾議員任職只需年滿25周歲，具備美國國籍7年以上。簡言之，參議員應比眾議員更成熟和富有經驗。最后，州立法機關對參議員的間接選舉，有助于審查可能發生在眾議院直接選舉中的魯莽決定，有助于鞏固作為與聯邦相抗衡的州的角色。

參議員的間接選舉規定在1913年通過的憲法第十七條修正案中。作為美國“進步運動”的副產品，間接選舉設計的目的在于消除各州立法機關的腐敗（包括購買參議院席位）、挫傷政黨和企業領導人、打破參議員選舉的僵局，使參議員的行為和決定直接向人民負責。

（五）特權

盡管參眾兩院共享立法權，包括最重要的總統否決權，但制憲者們還是賦予了參議院特權。根據美國憲法第二條第二款（意見和同意）的規定，總統在締訂條約時，只有征得參議院的意見和同意（須出席的參議員中三分之二的人贊成）后，總統才可任命大使、公使及領事、內閣成員（所有這些都需要多數決）。制憲者們托付給參議院的“意見和同意”義務，目的在于他們希望以深思熟慮和負責任的態度來處理事情。他們為這個常設組織所嵌入的穩定性、閱歷和長遠眼光，對于處理國家安全和國際關系等事項具有重要價值。亞歷山大·漢密爾頓在聯邦黨人第76號公報上寫道：“在總統任職程序中，參議院的角色在于選擇一個優秀的總統，能夠極大程度上防止因來自國家偏見、家庭關系、個人崇拜、公眾視角等因素而任命不適當的人物。”

美國憲法第一條第三款也授予了參議院“獨自擁有審判一切彈劾案的權力”。當眾議院擁有憲法所賦予的通過多數表決對行政和司法提出異議時，參議院則可以三分之二多數決定是否證明和彈劾官員。亞歷山大·漢密爾頓在聯邦黨人第76號公報上寫道：“還有什么地方能比參議院更具有尊嚴和獨立性？還有什么其他組織有足夠的信心能夠在個人和代表之間保持不受影響的公正性。”

可以肯定的是，參議院的憲法淵源在不斷完善著其組織和運作。三個問題值得特別關注，它們為使參議院成為獨特的機構而貢獻了力量。它們是處理大部分事務所采用的延展辯論、議事領袖（至20世紀初才有）和一致同意。

1.延展辯論。到目前為止，我們所知世界上沒有其他的立法機關擁有像參議員那樣的兩個自由傳統。這兩個自由為在法案審議過程中，參議員可以進行無限制辯論和無限制提出修正案，不管是否與主題相關。參議院由于規模小，允許這些自由傳統出現、繁榮，而很少進行限制，直到1917年參議院才采用了結束規則。因此，在1789年至1917年之間，是沒有辦法終止參議院延展辯論的（以拖延時間為目的的演講被稱為“議事阻撓”），除非出現一致同意、妥協或發言枯竭的情況。

2.議事領袖。整個19世紀，眾多參議員都被他們的同事、評論家、學者或其他人稱為領袖。但沒有一個參議員在立法過程中能夠像今天的議事領袖一樣發揮核心管理作用。伍德羅·威爾遜在其經典著作《國會政府》中寫道：“直到1885年，沒有人是參議員，沒有人能夠獲得公認領袖的信任。”毫無疑問，早期參議院的較小規模和將議員看作主權國家大使的傳統，促使形成了一個非正式和具有個人特點的參議院領袖的形象。雖然很多學者認為，20世紀初一些參議員才開始正式扮演政黨領袖的角色，但黨團會議記錄顯示，民主黨領袖正式當選的日期為1920年。共和黨相比較而言要晚5年。議事領袖隨后不斷獲取程序資源，如優先發言權，這有助于管理他們在參議院的工作。然而，他們的正式權力是有限的，很多議事領袖認為他們的工作類似于“放貓”。

3.一致同意。從一開始，參議院很多事務的處理都是通過一致同意機制。參議院規模小、受規則約束少和非正式性，使此機制越來越多應用于實踐。單一的異議（反對意見）將會阻礙一致同意請求。為加快參議院日常事務處理，甚至早期的參議院規則也有一致同意規定。兩種類型的一致同意在今天的參議院被廣泛使用。簡單一致同意請求用于處理不具有爭議性的議題，如參議員要求一致同意免除修正案讀數。復雜一致同意協議是根據參議院處理的事務類型而量身定做的程序。它們通常由政黨議事領袖和主管者商定。商定的基本目標在于限制辯論和重構修正程序。正如兩位參議員在參議院議事先例匯編中寫道，“在參議院規則允許無限制辯論和提出無限制修正意見時，這些一致同意協議通常則是限制辯論和參議員的修正發言權。”

（六）總結

如果開國元勛們訪問了今天的參議院，一方面，會發現大部分的原則仍然在引導著立法程序。參議員直接選舉可能是憲法改革者們最具價值的作品。另一方面，不斷改變的參議院將使開國元勛們感到驚訝。例如，和大多數眾議員相比，參議員往往更容易吸引大量媒體的關注。一個結果是，參議院成為了總統競選人的“孵化器”。參議院規則和先例的“持有”（參議員向政黨領袖請求退出立法審議和提名）實踐，盡管很難找到其淵源，但卻成為今天參議院的一個顯著特征。盡管上述內容在不斷發展，但參議院作為卓越的立法論壇，保護政治少數派的利益和以辯論的形式處理日常事務等方面的特點卻一直保持著。

二、委員組織和程序

參議院有權進行聽證和調查、起草法案和決議、向參議院報告法案審議情況、監督行政機關。參議院委員會同樣有權啟動立法。此外，參議院委員會有權根據憲法“意見和同意”的規定，審議條約和提名。

（一）委員會組織

1.委員會分配。委員會的重要任務在于為參議員立法、代表和其他目的服務。對組織和塑造委員會成員的政黨領袖而言也十分重要。參議院規則規定了各委員會的規模。委員會的政黨比例通常能夠反映出議院政黨的力量對比。調整委員會的規模和比例往往需要國會各黨派進行談判。參議院規則明確規定了委員會分配的程序。作為補充的政黨會議規則，為委員會分配規定了更具體的標準。

參議院分類規則和其他委員會的目的在于將委員會席位分配給參議員。一般來說，每位參議員可以是兩個A類委員會的成員和一個B類委員會的成員，對C類委員會的分配不受限制。政黨規則也限制參議員服務于所謂A+類委員會。此外，如果參議院認為有必要，此類規則可部分或全部失效。

2.權限和呈交。委員會權限由參議院規則規定，以先前確定的先例和委員會之間的正式協議作為補充。參議院規則第二十五條規定了各常設委員會處理的議題。委員會有義務向參議院長官呈交議題，但實踐中，法案呈交是由參議員完成的。因為在議題審議方面具有優勢，通常相關議題會由某一委員會呈交。通過一致同意，參議院允許多個跨越權限的呈交，可以是聯合的，也可以是順序的。復雜呈交可以由聯合黨的領袖通過動議完成，盡管從沒有出現過這樣的動議。

3.分委員會。分委員會是委員會的一個分支，其建立的目的在于分化和管理委員會的工作。和眾議院不同的是，參議院在委員會設立分委會數量方面并無直接的限制，而且設立分委會時沒有其他條件。然而無論是參議院規則，還是黨務會議規則都限制了分委員會參議員的數量分配。根據參議院規則第二十五條，一個參議員在一個A類委員會中可以兼任不超過3個分委員會的職務，在一個B類委員會中可以兼任不超過2個分委員會的職務。參議院議事規則支持委員會為分委員會成員分配制定規則。不少委員會制定了這樣的規則，禁止參議員被分配到第二個分委員會，除非所有委員會成員論資排輩之后輪到他。在全體委員會限制的前提下，分委員會可不再進行分配限制。

4.委員會規則。作為參議院的代理部門，委員會必須遵守所有適用于參議院的規則。大多數要求體現在參議院規則第二十六條。美國參議院委員會必須遵守（和出版議事記錄）引導其程序的書面規則，且不得與參議院的規則不一致。這些委員會規則一般是處理其事務的程序。例如，委員會必須在一個月之內選擇一個特定會議日期，在參議院規則允許范圍內，以多數決的形式進行各種委員會活動。

（二）委員會聽證

委員會通過聽證形式獲取立法、監督和調查活動的信息，并審查總統候選人的資格。不論聽證類型如何，或者是否在華盛頓舉行，聽證都要進行事先規劃和準備。在參議院會議、閉會或休會期間，常設委員會和分委員會有權舉行聽證。為避免和大會活動沖突，委員會在參議院會議舉行兩小時后沒有獲得一致同意或在下午兩點以后，委員會不可舉行聽證。

參議院規則第二十六條規定，委員會（除了財政和預算委員會）至少應在一周之前發出通告，明確聽證的時間、地點和主題;但如果委員會認為有充分理由，可以在舉行聽證之前的一周之內發出通告。這些通告應發布在國會記錄的每日摘要部分，或國會網站上。按照參議院規則的一周公示期，參議院單獨議事規則要求參議院委員會在確定聽證日程后應盡快通知每日摘要辦公室。聽證一般對公眾開放，但如果議題屬于參議院規則羅列的特殊事項，委員會也可通過唱名表決進行秘密聽證。

盡管委員會主席可以決定議程和選擇證人，但少數派和多數派都是通過非正式邀請的形式來選擇代表其觀點的證人。參議院規則允許少數派委員在聽證舉行的前一天選擇他們的證人。根據委員會特殊規則，參議院委員會的證人一般必須在進行口頭陳述的至少前一天，將書面證詞副本提供給委員會。通常的做法是要求證人提供書面證詞的梗概，以盡量限制其口頭發言。

證詞宣讀完之后通常是問答環節。委員會決定參議員詢問證人的順序。盡管參議院規則對每個參議員詢問證人的時間長度沒有進行限制，但有些委員會卻制定了規則。一些委員會還允許委員會工作人員詢問證人。

（三）委員會標記

委員會標記是委員會會議辯論和審議修正案時使用的一種措施。標記決定了委員會是否應將待決問題提交給參議院，以及是否在實質問題上進行修正。

標記的大部分程序適用參議院議事程序，也可能適用委員會特殊規則。程序始于委員會主席對議事日程的確定。在表決過程中，主持人對當前立法的審議和修正有廣泛的自由裁量權。表決的結果可能是遞交參議院、將從眾議院收到的議題遞交委員會。另外，主持人可以選擇是否審議尚未提交的草案，如分委員會報告或主持人標記。在其他情況下，標記機制可以作為委員會實質性修正案的替代措施或最初版本。

（四）立法報告

如果委員會完成了標記，任何委員會成員都可以提出向參議院報告的動議。委員會對正式報告有多種選擇，可以改變、修正若干標記的章節，在實質問題上進行替代修正。此外，參議院委員會有權根據標記后的原始法案文本進行報告。

委員會規則要求報告時需要委員會的過半數通過。缺席議員可以通過代理人進行投票，除非委員會不同意這樣做。但代理投票可能不會影響表決的結果，也可能不被計入法定人數。

根據委員會報告問題的表決結果，委員會主持人有義務及時報告給參議院。當委員會報告時，一般要準備好書面文件來解釋其目的和措施。如果提交了報告，參議院規則或法規要求書面文件應列入報告的唱名表決結果、價值評估、對現行立法的影響聲明等。委員會成員也有權在至少三天時間內對最終報告進行觀點補充。

（五）委員會出版物

參議院委員會在處理立法問題、調查和內部事務時會出版多種文件。這些出版物的印刷版本一般來自發行委員會或參議院文獻部門。現在越來越多的委員會出版物通過電子形式提供，可以是委員會網站，也可以從政府出版部門獲取。

（六）聽證記錄

聽證記錄由證人言詞編輯而成，但往往在聽證結束后好幾個月時間都不出版。聽證記錄可在委員會辦公室獲取，也經常在網上發布。

（七）委員會審議的報告

委員會對立法的審議報告，正如上文所述，包括對委員會審議和行為的解釋。

（八）委員會日程

委員會日程由復雜的委員會行動記錄組成，包括委員會規則、成員名單、簡要的委員會立法審議歷史、聽證詳單和標記，有時還包括委員會出版物。日程通常在每屆國會結束時出版。

（九）委員會印刷品

最后，委員會有時會出版其他提供信息的“委員會印刷品”。委員會印刷品可以將委員會規則、在政策問題上的報告廣泛傳播，但在形式上沒有委員會報告正規。委員會也可以根據參議院規則，以參議院的名義編制文本。

三、參議院議事程序

（一）參議院程序和參議員權利

參議院議事程序不僅受到議事規則和先例的約束，而且受到眾多議事習慣的約束。通常，這些實踐能夠加速事務處理，但需一致同意。參議院規則和實踐強調充分審議勝過迅速決策，個別參議員的權利勝過大多數人的權利。參議員通過放棄規則的形式，反對一致同意請求來保護自己的權利。妥協和容忍往往要適當，參議員在爭議時往往嚴格遵守規則。

（二）辯論、議事阻撓和終結

參議院主持人不可以使用準許參議員發言的權力來控制事務處理過程。在議事程序中若沒有人發言，其他參議員此時都有發言權，通常他們可以盡情發言（但對同一議題一天最多發言兩次）。經準許，參議員可依據議事規則，針對法案提出動議或者對原始動議提出修正案。針對未決議題，參議員規則不允許通過多數決原則來結束辯論和表決。

一般情況下，只要有參議員發言，就不可以對可辯論議題進行表決。反對未決法案或其他事項的參議員可在規定的時間內發言，或提出大量修正案和動議來延遲表決。議事阻撓就是通過使用這樣的策略，力圖說服參議員更改或撤回正在審議的法案。唯一不可被阻撓的法案是，根據法律規定必須在限定的時間內進行辯論的法案。

參議院程序規則應對議事阻撓的唯一措施是終結機制。終結是指由16名參議員在兩天之后提出書面申請才可進行表決的機制。終結需要五分之三的參議員（60人）支持，除非提出修改規則的建議，否則將需要三分之二的參議員表決通過。如果參議院針對法案、修正案或其他議題適用終結，其最長審議時間不得超過30小時，包括投票和計算法定人數的時間，此時每名參議員的發言不得超過一小時。

（三）立法事務日程

參議院事務包括立法事務（法案和議題）與行政事務（提名和條約）。根據參議院各種特殊規則，也可出席法院的彈劾案件。當從眾議院或總統處收到立法或行政事務，參議院往往將其發送到相關適合的委員會。在委員會報告后，事務要寫入立法或行政日程表，以便于參議院進行審議。

參議院根據日程表來確定多數派領袖的主要責任。他們可以通過提出“參議院要審議一個特定議題”的動議來履行其職責。按照先例，多數派和少數派領袖優先獲得發言權;按照習慣，多數派領袖的動議和要求往往會影響參議院審議的時間、內容。

對于行政事務，這種動議的提出是以非辯論的形式，但對于立法事務則是辯論式的。因此，只要有可能性，多數派領袖都會堅持以一致同意的方式應對法案和決議。如果參議員反對一致同意而提出法案，他們將會使用議事阻撓對動議審議加以威脅。他們可以這樣做，因為他們反對法案，或者希望這樣來影響其他議題的審議。

參議員甚至可以在法案或提名問題上設置“擱置”，盡管這一實踐不被參議院規則所準許。“擱置”由參議員向他們的政黨領袖提出，要求根據其意愿審議任何議題。如果審議議題被擱置，多數領袖通常都不會要求采取一致同意行動。

參議院規則也允許直接根據議事日程，提出針對來自眾議院的動議。此程序允許參議員繞過他們認為不理性的委員會。如果委員會遺漏了議題報告，具有相同內容的新議題將會直接提出和寫入議事日程。

最后，參議院規則不要求修正案必須與議題密切或相關，除非是撥款法案、預算議題或終結議題。因此，如果委員會遺漏法案報告，參議員針對正在審議的議題提出任何修正案文本，無需多數派領袖的同意。

（四）日常事務

在每次參議院休會后，新的立法日開始。在新立法日的早晨常規事務中，參議院規則規定了“早晨一小時”制度，用于引入法案或提交委員會報告。在此期間，參議員也可根據非爭議動議，提出將法案列入日程表。

實踐中，參議院常常在一天的最后時間暫停會議，而不是休會。政黨領袖有時希望暫停，因為暫停能夠給參議院日常事務處理提供更多的靈活性。因為此后的參議院會議沒有“早晨一小時”制度，多數領袖通常以一致同意的方式爭取一段早晨常規事務的時間，以引入議題。參議員經常在此階段進行簡要發言。

在早晨一小時或早晨常規事務之后，參議院正常恢復對先前事務的審議工作。如果多數領袖通過動議或一致同意請求，此事項可能作廢、暫停或無限推遲。在一天之內的任何時間，非爭議性事務也可根據一致同意請求而進行處理。

（五）一致同意協議

在特定事項的審議上，參議員享有的辯論和非關系密切修正的權利，也鼓勵了領袖之間尋求一致同意協議。如果任何參議員反對，則不可能達成此協議，如果參議員都接受，參議院只能通過一致同意協議更改其稍后的事務內容。

一致同意協議因限制了對法案的辯論時間，而被稱為“時間協議”。時間協議規定了議題辯論時間，既可針對議題，也可針對立法本身。這些協議規定的時間由管理者進行控制。其他參議員只有在管理者同意時才可進行發言。

一致同意協議也可要求議題修正案與主題相關。相關性沒有一個嚴格的標準。協議可以禁止一切修正案，除非有特別聲明。

對時間協議談判的職責主要由政黨領袖和委員會領袖承擔。個別參議員可根據他們的目的向領袖提出建議，時間協議可以包括為滿足這些目的的一般性規定。

參議院在沒有達成一致協議之前，可以進行大多數議題的審議。對有些議題，除了修正和辯論外，達成一致協議不是必須的。對于其他議題，為了限制的目的，議事領袖和管理者都要試圖達成一致同意協議。例如，對于爭議性修正案的審議，領袖可以提出限制辯論時間。如果延展審議的情況發生，領袖往往通過全面協議限制每個修正案的辯論時間，或為最后階段的表決預留時間。

（六）修正程序

議題審議程序往往開始于議事管理者的公開聲明，或者其他參議員的提議。管理者通常是報告委員會或常設分委員會的主持人和少數高級成員。

第一個被審議的修正案是那些來自報告委員會的建議。如果該委員會提出了很多修正案，管理者通常通過一致同意協議采納這些修正案，但是所有修正議題都可再進行公開再修正。當委員會修正案被處理后，則可對議題的任何部分內容提出動議。如果委員會對所有議題提出了替代建議，在整個審議過程中，替代建議仍可公開修正。

參議院可以通過直接表決或擱置表決的形式處理修正案。擱置表決無需辯論，只要參議員同意，其效力相當于投票表決，可以擊敗修正案。如果參議院擊敗了動議，關于修正案的辯論可以繼續。

如果是待決修正案，參議員可對其提出修正案（第二次修正），議題的部分內容將根據修正而改變。在第一次修正案表決之前，參議院要對這些二次修正案進行逐一表決。也會存在其他復雜情形。如，完整的替代措施是待決的，在表決之前，參議員可以提出六個以上針對第一和第二修正案的替代措施。

如果修正案審議有時間限制，參議員不可提出動議、指正違規行為、提出其他修正案，直到修正案辯論的所有時間用完或撤回動議。然而，有時為審議另一些議題的修正案，參議院會通過一致同意協議擱置當前待決修正案。

修正程序止于參議院的專注命令和法案的三讀，此后進行參議院的最后表決階段。

（七）表決和法定人數

憲法規定，多數參議員出席才可處理參議院事務。如果有參議員提出法定人數不足、大多數參議員不以自己名字進行回應，參議院只能休會、暫停或尋找其他參議員出席。然而，法定人數的目的在于暫停議事活動以滿足個別參議員要求、討論程序或政策問題、安排下一步程序等。結果，法定人數要求通常在秘書清點人員完成前經一致同意而結束。

美國憲法第一條第五款第三項規定，在五分之一出席議員的請求下，議員對于任何問題可投贊成票和反對票，這被稱為唱名表決或記錄表決。如果參議員經參議院同意后，對待決問題投贊成票和反對票，并不意味著表決立即進行。投贊成票和反對票僅僅意味著表決時，唱名表決應記入會議記錄，否則，一般采用口頭表決。

四、解決與眾議院的分歧

如果國會兩院關于法案的形式沒有達成一致意見，法案不可能變成法律。一旦眾議院通過的法案在參議院被修正或通過，或者眾議院修正或通過參議院的法案，參眾兩院將開始通過會議委員會或交換兩院修正意見的形式解決立法分歧。

（一）會議委員會

如果參議院不接受眾議院的觀點（抑或相反），一院將通過成立會議委員會的形式進行談判以解決兩院的議題分歧。通常情況下，參議院會在會議上針對眾議院提出標準動議：“尊敬的主席，我提出參議院堅持修正案的動議，要求眾議院會議就此分歧進行投票，請授權主持人這樣做。”這種堅持、要求和授權于一身的三重動議通常以一致同意而通過。主持人則正式任命參議院與會人員。與會人員多是委員會成員，但代表委員會利益的參議員可以被任命。

沒有正式規則表明如何組織會議。通常，在正式會議舉行前，議院各機構的負責人或工作人員通過準備前置會議的形式進行協商。非正式會議也決定了會議的主持人（每個議院都在會議中有領袖）。兩院之間的主持關系通常在會議進行期間進行輪換。常設委員會委員很少出現在會議上，誰將會被選擇成為會議主持人，由每一院的領袖來確定。決定何時何地開會，以及提供給主持人多少特權，通常需要與對方進行磋商。

一旦兩院參加會議，兩院與會者往往會對分歧事項進行討價還價和談判。磋商結果體現在會議報告中，由參眾兩院的大多數與會者簽字。會議報告必須獲得兩院通過，以方便總統審閱。在參議院，會議報告通常由黨派領袖和議事領袖在特定的時間內一致同意通過。因為，會議報告有特權，如果參議員反對一致同意請求，任何不經辯論的動議將不得寫入會議報告。通過會議報告本身是為了擴展辯論，但會議報告不允許公開修正。

幾乎大部分法案都被送到會議委員會，每年僅有極少部分法案能夠在兩院一致通過。

（二）與眾議院交換修正意見

大多數非爭議法案版本的差異和一些主要法案應迅速通過，以方便兩院之間的修正協調。兩院將法案來回傳遞、不斷修正，直至他們一致同意法案的全部條文。通常情況下，兩院的修正意見屬于非正式談判，擴大修正意見的交換很少出現，但國會限制了兩院之間法案來回穿梭的次數。一般情況下，議院有兩次機會修正對方的修正案，因為兩院都被禁止進行第三次修正。然而，有時兩院會打破國會限制，進行超過兩次的修正案意見交換。當前的記錄最多是9次。

在此過程的任何階段，一院都可接受對方的觀點、堅持最新的觀點、要求會議解決遺留問題，或拒絕進一步行動以扼殺法案。

參議院通常會對眾議院的修正案采取行動，但也有例外，即修正案被一致同意通過。除了這種特殊情形，參議院通常會為了解決嚴重分歧而繼續進行內部會議程序或與眾議院協商，而不是在參議院大會上解決這一問題。

（三）登記

在法案登記和遞交總統簽署之前，參眾兩院必須解決關于法案的分歧或進行聯合磋商。當兩院最終達成一致意見時，所有原始文件記錄應遞交到原始議院的登記秘書手中。

五、登記和總統行為

（一）登記和提交

在參眾兩院將關于法案的議題達成一致意見或聯合磋商后，所有原始文件應遞到原始議院的登記秘書手中。秘書將法案印刷在羊皮紙上，由原始議院的主要官員認證、眾議院議長和參議院議長（或副議長）簽署。經登記后的法案此后送交總統簽署。

法案并不是立即遞交總統，由于一些因素可能會拖延。如總統出國期間，白宮和國會領袖達成一致意見后，登記過的法案要等總統返回后遞交，有時法案也會遞交到身在國外的總統手中。有時國會領袖考慮為法案簽署時組織公共儀式而留有時間，選擇特定的日期遞交。在其他情況下，決定于總統是否希望簽署法案、國會領袖是否希望避免給總統帶來巨大政治壓力。

（二）總統行為

根據憲法第一條第七款的規定，任何通過參眾兩院的法案，在變成法律之前應提交美國總統。如果總統在10天之內同意或進行了簽署，法案將變成法律。10天時間起算于總統接到法案的第二天凌晨，不包括周天。如果周四（二月十四日）遞交，起算期從周五（二月十五號）開始，最后一天有效期為周二（二月二十六號）。

如果總統反對法案，他將在相同的10天之內將法案退回原始議院，并附上其反對意見。除非兩院以三分之二多數派否決總統的決定，否則法案不會變成法律。

如果總統在10天內既不簽署，也不否決，法案的命運將取決于國會是否舉行會議。如果國會舉行會議，法案將無需總統簽署而變成法律，否則法案不會變成法律。國會閉會期間，總統的上述行為被稱為“擱置否決”。國會對總統最后行使擱置否決權通過解釋進行了限制，事實上總統的擱置否決權目前尚無明確規定。

（譯者單位：大慶師范學院法學院。本文根據美國參議院網站資料“Senate Legislative Process”翻譯而成，網址為：http：//www.senate.gov/legislative/common/briefing/Senate_legislative_process.htm.本文系黑龍江省社會科學規劃項目“立法辯論制度及其中國化研究”〔13E002〕階段性成果）