人大司法監督體系及能力科學化研究

馮傈+令佳欣+連振隆

黨的十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，全面推進依法治國，就是在中國共產黨的領導下，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，促進國家治理體系和治理能力現代化[1]。顯然，科學的法治監督體系是全面推進依法治國的重要內容，人大司法監督體系及能力科學化又是法治監督體系及監督能力現代化的內在要求。因此，認真總結人大司法監督的實踐經驗，推進人大司法監督體系及能力科學化，就具有重要的理論意義和實踐價值。

一、人大司法監督的基本情況

人大司法監督是以人民為主體的國家治理體系規范公共權力的歷史活動，是維護司法公正、防范司法腐敗的憲政安排。改革開放以來，各級人大常委會根據憲法和人大常委會組織法等法律規定，結合各地司法實踐，對司法機關的執法司法行為開展了多種形式的監督活動，在體系建構、監督機制等方面積累了比較豐富的經驗。一是建立健全了人大司法監督機構。全國人大常委會和各省級人大常委會的司法監督機構是比較健全的，干部配備是比較充分的;就是基層的市縣區人大常委會也都成立了司法監督機構，配備了一定的工作人員。二是人大司法監督的法制建設取得成效。經過1980、1990年代的經驗積累，到2004年前后，全國絕大多數省級人大常委會制定了本轄區的人大司法監督法規，對司法監督內容、程序做了規范。但2006年8月《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》出臺后，為維護法制統一和上位法的權威，已經制定實施的地方性司法監督法規被清理廢止。三是人大司法監督積累了一定的經驗和教訓。就成功經驗來說，在2005年前后，經過人大司法監督長期實踐，地方各級人大將司法個案監督當作有效舉措，形成了比較健全的司法監督程序，明確司法個案監督的對象是已經生效了的法律文書，逐步厘清了人大司法監督和司法機關獨立辦案的邊界，初步理順了人大司法監督與避免干預司法獨立辦案的關系，確實糾正了一些錯案。如寧夏發生的25名法官受賄腐敗的丁玉海窩案，最終經中紀委徹查和最高法院復查得到糾正，同時寧夏人大內務司法委員會對本案的監督也發揮了重要作用。就教訓而言，監督法沒有將個案監督納入人大司法監督的法定方式，該法立法說明的解釋是只將成熟的監督方式寫入法律，欠成熟的留待繼續探索。對權力機關能否開展司法個案監督以及應當如何監督，理論界和實務界一直存有不同認識，也曾引發激烈論戰。然而，因為某種原因，各地關于個案監督的嘗試和探索戛然而止，甚至被視作禁區。目前，人大與司法機關的現實關系演化為：人大寓司法監督于司法支持中，扮演了為司法機關要編制、要經費的呼吁機器角色;司法機關行禮如儀地尊崇人大權力機關的地位，有選擇地找幾項司法議題來配合人大的司法監督，在經過緊鑼密鼓的程序后將一份書面報告提請人大常委會審議，然后再持那些經人大常委會審議后的報告開啟向有關部門要錢要編制的流程，至于人民群眾在司法案件中是否真的感受到公正正義，每年龐大的涉法涉訴案件為此做了最真實的解答。2014年7月習近平總書記在中央政法工作會議上指出，“一些黑惡勢力殺人越貨，不但沒有被懲處，其頭目反而平步青云，甚至戴上‘紅頂，當上了人大代表、政協委員、基層干部，后面的保護傘很大啊！看到這樣的現象，群眾心里當然就會有問號，這還是共產黨的天下嗎？”[2]習總書記的講話既包含著對司法腐敗的憤慨，也折射了人大司法監督缺乏實效的現實。

二、人大司法監督存在的主要問題

人大司法監督與人民的期待相比，明顯是滯后的、低效的，有時候甚至是集體失語的。監督法出臺后，各級人大常委會歷年的工作報告幾乎都有“進一步增強司法監督實效”的類似表述。這一論斷的潛在邏輯就是司法監督的實效年年不足。主要表現在五個方面：

1.認識存在誤區

對人大司法監督工作，無論是監督者還是被監督者，都存在不同程度的認識誤區。一是“監督干預論”。認為人大只能對司法機關進行原則性的宏觀工作監督和法律監督，不能介入具體案件，否則會影響司法裁判，干預司法獨立。二是“監督越位論”。認為檢察系統是專門的法律監督機關，監察系統是專門的廉政監督機關，對司法個案的公正性，應當由檢察系統負責監督;對司法人員的廉潔性，應當由監察系統查處，人大司法監督體系不應“越位”重復監督。三是“監督無用論”。認為人大司法監督工作不關注個案，不解決具體問題，對司法機關辦案整體情況缺乏深入了解，司法監督不過是形式大于內容的集體表演，起不到人大司法監督應當發揮的積極作用，對維護司法公正是沒用的或低效的。

2.結構職能耗散

人大司法監督部門組織結構的科學性，對人大司法監督是否有效至關重要。現行人大司法監督部門，在中央和省級是內務司法委員會或內務司法工作委員會，在市州、縣區則名稱多樣，有的叫法制工作委員會，有的叫內務司法工作委員會，有的叫政法民族工作委員會等。單就中央和省級人大內務司法委員會而言，它承辦人大內務和司法兩個方面的工作。對內務工作而言，主要有聯系民政、工會、婦聯、殘聯、團委、老齡等部門，這些部門關聯的是特殊群體或弱勢群體，因此人大內務工作就是通過為民生立法并督促執法部門落實。由于民生保障法律法規的實施主體主要是政府職能部門，司法機關雖有保障責任但分量相對偏小，故人大內務工作的本質，應當是對民生的保障，而不是對民生的監督;即使存在一些監督因素，那也只能說是行政監督，而非司法監督。但是人大司法監督的對象就是司法機關，監督的內容就是司法活動，所以，人大內務工作和司法工作沒有很大的關聯度。但是在配備人大內務司法部門的領導時，因為有內務因素，又有司法因素，故人大內務司法部門的領導集體就是民政、監察、司法、婦聯、工會、殘聯等單位退職領導的“拉郎配”，而且往往是民政、監察部門的領導擔任主要負責人。這種領導構成的客觀效應就在于：主要領導的注意力往往是他所熟悉的內務，那些棘手的惹人的司法監督工作就慢悠悠地弱化或虛化了。

3.手段缺乏剛性

按照監督法的規定，人大常委會監督司法機關的基本方式有：聽取和審議司法機關的專項工作報告、檢查法律法規的實施情況、規范性文件的備案審查、詢問與質詢、特定問題的調查、審議和決定撤職案等七種監督方式。但在實踐中只有聽取和審議專項工作報告、組織執法檢查兩種方式廣為運用，其他方式尤其是質詢和組織特定問題調查等剛性手段很少使用。撤職案的審議和決定涉及黨管干部原則，各級人大常委會都不敢輕易獨立啟動。實踐中任何一個撤職案和罷免案，都是上級和同級黨委作出決定后，人大例行地舉辦一下服從黨的領導的儀式。因而，在人大司法監督具體過程中，由于綜合運用的各種監督方式缺乏充分運用的必要條件，監督法賦予的剛性監督手段只能是紙面上的利器而已。

4.形式大于內容

監督法出臺后，地方各級人大不再開展司法個案監督和述職評議，而是強調將人大司法監督放在那些群眾反映強烈、帶有共性的熱點難點問題上。但實際上，究竟哪些問題是群眾反映強烈的問題，并沒有什么可操作的標準。近年列入人大司法監督的內容，一般都是司法機關根據需要提出的，目的并不是真心邀請和接受人大監督，而是想通過人大來推動和解決他們的困難。所以，人大常委會應圍繞哪些內容、采取什么方式開展司法監督，監督應達到什么標準，監督者不作為如何問責等，法律并無具體規定，各地做法也不盡相同，致使人大司法監督處于新的探索階段。表現為彈性監督多，剛性監督少;程序性監督多，實質性監督少;隨機性監督多，有針對性解決問題監督少;常規性監督多，新問題監督少[3]。如開展執法檢查、組織人大代表視察，程序格式化，所了解的大多是書面報告的內容，看到的主要是成績，反映的主要是困難，形式上緊鑼密鼓、環環相扣，實質上避重就輕、不疼不癢;人大司法監督的最終產物，就是向監督單位轉送一個報告，至于報告中所提出的意見建議如何整改，跟蹤監督的并不多。

5.監督能力薄弱

人大司法監督是一項專業性很強的工作，要求監督者必須懂政策、懂法律，但目前人大司法監督力量特別是基層人大司法監督力量明顯不足。一是領導法律業務不熟。在人大代表和常委會組成人員中，具有法律知識的很少。就是人大內務司法部門的領導人，除一部分來自法檢兩院副職領導外，大部分從民政、監察、婦聯、工會等部門的退任領導中選配，這樣，一方面人大司法監督需要非常熟悉法律業務的高素質領導人，另一方面，人大實際的司法監督部門負責人往往不諳法律卻要監督那些司法經驗非常豐富的專業人員，結果只能是監而不督。二是監督干部配備不夠。如就甘肅省而言，全省大多數縣區人大常委會法工委（內司委）只有1～2名干部，一般是主任1人，狀況好些的有個干事。人大常委會司法工委主任既是領導也是干事，且年齡老化，就靠這點力量去監督本轄區司法工作，作用肯定不大。因此，地方人大司法監督總體上存在非專業監督者去監督專業被監督者的能力尷尬。

三、推進人大司法監督科學化的對策建議

如何增強人大司法監督實效呢？筆者認為，應當在結構優化、理論創新、能力提升、機制改革等方面綜合推進。

1.優化人大司法監督結構

權力結構的合理性決定國家制度的有效性。如果權力結構耗散，國家治理體系現代化就會在實踐中消于無形。人大司法監督是一項系統性很強的工作，組織機構的健全則是監督取得實效的基礎。因此，要積極推進依法治國方略，增強人大司法監督實效，首先應強化組織機構，將人大內務工作部門和司法監督部門分離，成立專門的司法委員會或司法工作委員會。同時要改善人大司法監督的人才結構。人大分管司法監督的領導人和負責人大司法監督部門的領導人，均需從具有法律背景和豐富法律實踐經驗的人才中選任;進而，人大從事司法監督的工作人員也應從具有司法資格且具有一定司法實踐經歷的人才中選拔。這樣，將專業的法律人才配置到專門的司法監督機構中，讓內行的監督主體內行地監督司法主體，人大司法監督實效不足的局面才會有所改變。

2.反思司法個案監督方式

在解決了人大司法監督的組織結構問題后，就應當研究人大司法監督的對象，解決監督誰的問題。這個問題很敏感，就是司法個案是否應當納入監督范圍。目前情況下是不納入人大司法監督范圍的。但是，我們處于全面深化改革的時代。既然要全面深化改革，就必然需要在全面建成小康社會的目標導向下，將那些不利于社會公平的做法否定，將那些不利于司法公正的禁區打破，將那些曾經否定的事物變得正當與合法起來。因此，對視為禁區的司法個案監督問題，就需要在全面深化改革的戰略視域下，根據歷史辯證法的基本原理進行反思和探討。要不要人大監督司法個案，需要從講政治的角度來定性。從政治角度看，第一，看是否與我們黨的指導思想相符合。我們黨的指導思想是馬列主義和毛澤東思想。馬克思主義認為，矛盾的普遍性、共性寓于矛盾的特殊性、個性之中，絕對的東西存在于相對的東西當中，二者不可分割地聯系在一起。沒有離開個別的一般，也沒有脫離一般的個別。列寧說：“個別一定與一般相聯系而存在。一般只能在個別中存在，只能通過個別而存在。”[4]毛澤東說，矛盾的普遍性和特殊性“這一共性個性、絕對相對的道理，是關于事物矛盾問題的精髓，不懂得它，就等于拋棄了辯證法”[5]。同樣，客觀上，那些具有普遍性的司法熱點問題總是存在于形態非常蕪雜的司法個案之中，沒有N多個司法個案所蘊含的共同性的問題，就不可能發現司法普遍性的問題;主觀上，那些司法普遍性的問題并不是一目了然地暴露出來，它往往需要艱苦的抽象勞動，需要研究一個一個的司法個案。所以，從馬克思主義基本原理出發，人大司法監督，不但應當監督帶有共性的司法問題，也應當監督司法個案。如果只監督司法共案，禁止監督司法個案，那等于拋棄了司法監督的歷史辯證法，不符合馬克思主義基本原理。第二，看是否與我們黨的執政方略相符合。全面深化改革和全面依法治國是我們黨的執政方略。貫穿于全面深化改革和全面依法治國的價值主線，就是我們各項措施、各項制度要符合利于科學發展、利于社會公平的價值準則。監督法的立法說明解釋，該法只將成熟的監督方式寫入法律，欠成熟的留待繼續探索。因此，既然說欠成熟的留待繼續探索，就不應始終視為禁區，留給實踐去檢驗人大司法個案監督的效果;而且，既然我們高揚深化改革的大旗，就應積極對待人民群眾對人大維護司法公正的熱切期盼，把過去否定而利于人民科學發展的事物重新肯定起來，把人大不搞司法個案監督的否定做法再否定起來，否則，就不能叫作改革。因此，綜合這多種因素，筆者認為，人大司法個案監督是人大司法監督的重要方式，應該旗幟鮮明地加以肯定。

3.厘清人大司法監督邊界

肯定人大司法個案監督不等于也不應當對所有的司法個案進行監督，它應當有自己的邊界。人大司法監督的邊界問題就是厘清國家司法監督權力的合理分工，其中最重要的是要明確它與審判監督、檢察監督的權力邊界。人大司法監督應該是層級最高的監督，因此，人大司法個案監督的充要條件應當是已經生效了并且是窮盡了其他所有司法救濟手段后的司法裁決。這個論斷包含兩個要點：第一，人大司法監督的案件必須是生效了的司法案件，那些處于訴訟階段的司法案件人大不應監督，這就扎住了人大干預司法機關獨立辦案的籠子;對于那些已經生效的司法裁決，標志著司法權力的運用已經結束，那任何人有權作出自己的價值判斷，不管是道義監督、新聞監督還是法律監督，人大當然有權力對司法行為的合法性與合理性進行評鑒;如果人大調查評鑒后認為司法不公、程序不當，當然可以啟動人民賦予的監督權力。第二，人大司法個案監督在程序上應當是窮盡了其他司法救濟手段后的司法監督，這就與審判監督、檢察監督區別開來。基本做法是：如果當事人不服司法裁決，應當首先啟動審判監督程序;如果審判監督程序得不到合理解決，就接著或并行啟動檢察監督程序。只有在審判監督和檢察監督都求助而于事無補后，才應當啟動人大司法監督程序，這樣就把人大監督和檢察監督區別開來，避免了重復監督。例如實踐中，當事人對中級人民法院生效的民事判決不服，遂向省高院提請再審，省高院在受理再審訴狀后卻在超過合理期限的很長時間內沒做任何答復;于是當事人又向檢察機關申請抗訴，結果檢察機關答復檢察機關調不了案卷，在這種情況下，人大就應當啟動司法監督程序。這樣，通過審判監督、檢察監督、人大監督的體制構建，形成科學有效的權力運行制約和監督體系，增強監督合力和實效。

4.強化司法干部任免監督

所謂強化人大司法干部任免監督，就是人大要強化對法官、檢察官選拔任命的監督。長期以來，我們的法官、檢察官都是人大任命的，但任命時很少做過實質考察，只要所在單位推薦，人大就任命，至于在司法實踐中是否公正司法，那就很難說了。既然我們要全面深化改革，那就應對這種司法干部的任免機制進行改革。筆者建議，組織部門在推薦司法干部前，應當征求人大司法監督部門的審查意見。或許，有人說，那么多司法干部，人大司法監督部門能審查得了嗎？筆者的答復是，每個具體的人大常委會每年任命的司法干部就那么幾個，有什么審查不了的？至于司法干部的辦案質量，只要將他近三年所辦案件（以上訴、上訪案件為主）隨機抽查20件，那辦案質量不也就基本審查清楚了嗎？或許，有人說，憑人大現有的那點業務人員和業務能力，怎么能審查得了復雜的司法案件呢？筆者的答復是，我們已經有很多優秀的法官、檢察官、律師和法學專家，可以在全省范圍內建立專家庫，只要建立健全以回避制、匿名審查制為核心，以適度有償、動態淘汰為配套的審查機制，人大完全可以對一個司法干部的辦案素質作出有說服力的鑒定意見。所以，對司法干部的監督并不難，關鍵在于敢不敢做，想不想做。

參考文獻：

[1]《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。

[2]2014年7月習近平總書記在中央政法工作會議上的講話。

[3]熊艷喜：《司法體制改革背景下省以下地方人大監督司法工作的思考》，載《人大研究》2015年第1期。

[4]《列寧選集》第3版，第2卷，第558頁。

[5]《毛澤東選集》第2版，第1卷，第320頁。

（作者單位：西北師范大學馬克思主義學院，蘭州大學馬克思主義學院）