改進區級人大常委會規范性文件備案審查工作研究

郭清梅

區級人大常委會依法對本區人民政府發布的決定、命令以及鎮人民代表大會作出的決議、決定等規范性文件開展備案審查活動，是維護法制統一的重要環節，也是提高政府公信力、預防規范性文件擾民和實現良規善治的重要措施。

2007年1月1日起施行的監督法第二十九條和第三十條已經對地方規范性文件備案審查作出了明確規范。這表明：地方人大常委會對同級人民政府制定的規范性文件開展備案審查工作，不僅是憲法賦予地方各級人大常委會的法定監督職權，而且是地方各級人大常委會依法對同級人民政府履行經常性監督職責的一種形式。為了落實監督法有關依法開展和加強規范性文件備案審查工作的要求，一些地方人大常委會已經依據監督法制定了本地的規范性文件備案審查實施辦法。例如，2012年4月19日某市第十三屆人民代表大會常務委員會第三十三次會議通過的《某某市人民代表大會常務委員會關于規范性文件備案審查的規定》已于2012年7月1日起生效實施。依據這一地方性法規，某市一些區縣的人大常委會又進一步制定了本區域內更為具體的規范性文件備案審查實施辦法。例如，2012年11月27日某區人大常委會第九次會議審議通過的《某區人民代表大會常務委員會關于規范性文件備案審查的辦法》于2013年1月1日起實施。

基層規范性文件備案制度能否在現實中得到貫徹落實？是否存在問題？若是，存在何種問題？以及如何針對這些問題改進人大常委會備案審查工作？為了回答這些問題，在對某區人大常委會開展規范性文件備案工作情況作出實踐調研的基礎上，筆者作出如下研究分析。

一、備案審查工作現狀

（一）區人大常委會嘗試啟動備案工作，主動催要應備案文件

2013年，某區人大常委會在推進《某區人民代表大會常務委員會關于規范性文件備案審查的辦法》的實施后，曾主動要求區政府將近年來制定的《某區科技小巨人工程實施辦法》《某區江灣——五角場市級副中心綜合管理暫行規定》等7個規范性文件（目錄和文件）報區人大常委會備案。

（二）區人大常委會積極開展備案審查規范性文件工作的橫向交流

在2013年《某區人民代表大會常務委員會關于規范性文件備案審查的辦法》頒布生效后，某區人民代表大會常務委員會曾就規范性文件備案審查工作與本市其他區級人大常委會內司工委進行走訪交流或作出書面交流。

（三）2013年至2014年兩年中區人大常委會未收到應報送備案的規范性文件

盡管2013年1月1日起生效實施的《某區人民代表大會常務委員會關于規范性文件備案審查的辦法》第二條規定“本辦法所稱規范性文件，是指涉及本區公民、法人和其他組織的權利、義務，并具有普遍約束力，在一定期限內可以反復適用的下列文件：（一） 區人民政府發布的決定、命令;（二） 鎮人民代表大會作出的決議、決定;（三） 依法應當向區人大常委會報送備案的其他規范性文件”。但是，在2013年初至2014年底的兩年期間，某區人大常委會并沒有收到任何報送備案的規范性文件。

二、沒有實際啟動備案工作的問題及其原因分析

（一）客觀原因之一 ——應備案對象少

依據法律規定，區人大常委會從2013年1月起就應履行行政規范性文件備案審查職責，但是直到2015年1月，因應向區人大常委會報送規范性文件備案的主體沒有報送，而導致區人大常委會并沒有實際啟動備案審查工作。其原因首先在于：某區政府制定的規范性文件相對于其他區而言較少。從某區政府信息公開資料看[1]，2013年某區政府制定了6件區政府文件，但這些文件的內容因沒有“涉及本區公民、法人和其他組織的權利、義務”而不算是應該備案審查的對象。然而，2014年某區政府制定的11件區政府文件中有兩件“涉及本區公民、法人和其他組織的權利、義務”，即2014年7月2日區政府第七十二次常務會議通過的《某區儲備土地臨時利用管理辦法（試行）》與2014年2月25日區政府第六十二次常務會議通過的《某區關于促進產業發展的若干政策意見》。其中，《某區儲備土地臨時利用管理辦法（試行）》第五條規定“經營性項目臨時利用儲備土地的收費標準應參考土地租賃市場價格、地塊財務成本等因素;公益性項目、政府合作性項目臨時利用儲備土地的收費可予以優惠或減免”。該條規定內容顯然涉及本區公民、法人和其他組織的權利、義務，并具有普遍約束力，在一定期限內可以反復適用。同時，《某區關于促進產業發展的若干政策意見》第六條規定主體政策，其中的總部經濟政策如下：“（1）開辦費補貼。對新引進或新設立的總部企業，按照企業規模給予不超過500萬元的開辦補貼。（2）辦公用房補貼。對新引進或新設立的總部企業，在本區購建或租賃辦公用房的，三年內按照購建費10%或每年租金的20%，給予不超過1000萬元購建房補貼或500萬元的租房補貼。（3）經營性獎勵。對新引進或新設立的總部企業，自稅務注冊登記年度起前三年，其年度營業收入、增加值、利潤總額形成的區級實得部分（以下簡稱‘區域經濟貢獻）達到相應標準的，按其區域經濟貢獻總量給予獎勵。（4）高管獎勵。對新引進或新設立的總部企業高級管理人員，視其區域經濟貢獻給予獎勵。對在本區購租房的，給予不超過100萬元的購房補貼或10萬元租房補貼……”。該條規定內容顯然涉及本區公民、法人和其他組織的權利、義務，并具有普遍約束力，在一定期限內可以反復適用。這也就是說，2014年至少有兩件區政府文件依法應向區人大常委會備案，并接受審查。此外，從某某市政府法制辦公布的各區縣報送規范性文件備案審查的情況看，與其他各區縣比較，在2013年之前，某區政府每一年度制發的規范性文件的數量總體上看并不算太少[2]。這也間接說明，區人大常委會有必要依據《某某市人民代表大會常務委員會關于規范性文件備案審查的規定》和《某區人民代表大會常務委員會關于規范性文件備案審查的辦法》規定對區政府制發規范性文件開展備案審查工作。

（二）客觀原因之二 ——主動監督缺乏制度明確要求

目前，規范性文件備案制度僅要求制定主體在制定后有義務向區人大常委會備案，如《某區人民代表大會常務委員會關于規范性文件備案審查的辦法》第四條規定“本規定第二條規定的區政府制定的規范性文件，由區政府法制辦公室報送備案”。然而，既沒有規定應該報送備案的主體不履行報送義務后應承擔責任的制度，也沒有規定要求監督主體區人大常委會主動對未報送規范性文件主體實施監督的制度。因此，即使出現區政府不將需要依法向區人大常委會報送規范性文件的情況，區人大常委會也無法采取積極措施糾正應報送主體的不作為。

同時，由于缺乏報送備案主體有件不備的監督制度，區人大常委會對于區政府報送規范性文件有關制度與區人大常委會備案審查制度不一致的情況也無法作出監督和糾正。盡管作為備案審查主體，某區人大常委會2013年9月23日通過的《關于檢查本區實施〈國務院關于加強法治政府建設的意見〉情況的審議意見》中強調“要建立健全規范性文件合法性審查和公布制度，搞好內部制度性文件清理工作，發揮這些文件在政府履職中的導向作用……”。但是，在一年后，2014年3月20日公布的某區人民政府《關于本區實施〈國務院關于加強法治政府建設的意見〉情況審議意見的辦理情況》中僅僅提到區政府梳理了2003年至2013年期間制定的區政府內部267件制度性文件，卻并沒有對“建立健全規范性文件合法性審查”情況作出必要回應，也沒有修改2013年1月11日區政府黨組（擴大）會議修訂通過的《某區人民政府工作規則》第二十一條規定中提到的有關“區政府制定的規范性文件……報市政府備案”內容[3]。

（三）主觀原因之一 ——應備案主體思想上未充分重視[4]

依據《某區人民代表大會常務委員會關于規范性文件備案審查的辦法》的第二條和第三條以及2013年1月1日生效的《某區人民代表大會常務委員會關于規范性文件備案審查的辦法》規定，在區人民政府制定規范性文件后，區政府有責任應當自公布之日起三十日內將規范性文件報送區人民代表大會常務委員會備案。然而，2013年1月11日區政府黨組（擴大）會議修訂通過的《某區人民政府工作規則》第二十一條規定：“……區政府制定的規范性文件需經區政府法制辦合法性審查后，報區政府常務會議討論決定，并報市政府備案……認真執行市規范性文件備案制度，定期做好規范性文件清理工作。”該規定的內容中僅僅涉及區政府的規范性文件應向市人民政府備案，卻并沒有提到區政府的規范性文件應向區人大常委會報送備案。由此可見，被審查主體——區人民政府——對于依法應該向區人大常委會報送自身發布的規范性文件以便接受審查監督的法定責任并未給予應有重視。

（四）主觀原因之二 ——接受備案主體的主動監督動力不足

在區人大常委會備案審查制度出臺后，區人大常委會至今仍處于等待區政府主動報送規范性文件的階段。事實上，即使區政府在2013年和2014年的兩年期間不履行向區人大常委會主動報送行政規范性文件的職責，區人大常委會也可采取積極行動促使區政府履行該職責，如主動通知區政府應向人大常委會履行報送行政規范性文件的職責，再如通過區政府信息公開渠道主動收集區政府已經公布在其官網上的行政規范性文件，之后依據收集到的資料再敦促區政府正式依法報送有關行政規范性文件。

三、解決問題的對策

（一）轉變思想，區人大和區政府都要切實重視備案工作

我國已經將建設法治國家寫入憲法，建設法治國家的必要條件之一就是維護法制統一性。從監督法第五章規定看，我國已經認識到，地方人大常委會備案審查工作對實踐依法行政尤其是預防亂發行政規范性文件和糾正違法行政規范性文件具有重要的法治意義。因此，區人大常委會和區政府都應轉換思想，提高認識，從以下三方面切實重視規范性文件備案審查工作。

其一，完善備案審查制度。為了落實依法備案，有必要進一步完善《某區人民代表大會常務委員會關于規范性文件備案審查的辦法》和《某區人民政府工作規則》。一方面，在《某區人民代表大會常務委員會關于規范性文件備案審查的辦法》中科學界定必須報送人大常委會的規范性文件，增加有關有件不備的責任規范和監督程序;另一方面應修改《某區人民政府工作規則》，明確和落實區政府制定的規范性文件應向區人大常委會報送備案的法定義務。

其二，區人大常委會應積極主動地開展備案審查工作。依據某某市政府法制信息網公布的有關市政府對區縣政府制定的規范性文件作出備案審查的情況、2010年某區政府清理規范性文件情況公布信息以及2014年某區政府制定兩件規范性文件而沒有在市政府備案看，可以得出：實踐中存在著區政府制發的有些規范性文件并沒有依法向某某市政府法制辦報備并且接受上一級人民政府的審查監督情況。規范性文件的制發，事實上事關行政相對人（公民、法人和其他組織）的合法利益保護。相對于市政府對區政府的監督而言，對區政府制定的規范性文件負監督職責的區人大常委會能夠更及時地從區政府公開信息渠道發現區政府是否制發了規范性文件，因此區人大常委會有必要積極主動地對區政府制發規范性文件開展備案審查工作。

同時，區人大常委會有關工作委員會也應采取措施積極主動地開展規范性文件備案審查監督工作。事實上，包括備案審查在內的任何監督制度的落實，如果僅僅停留于等待被監督主體主動向監督主體發出請求監督自身行動后才開展監督工作，那么由于被監督對象往往是天然利己主義者，這將使得監督工作會因缺乏被監督者配合而難以啟動。基于此，區人大常委會中負責承擔備案審查具體工作的委員會，應廣開思路、創新性地采取一些有助于實現備案審查目的的措施。例如，利用網絡信息資源，每隔半年通過區人大信息公開渠道積極主動地搜集區政府本應向區人大報送的規范性文件并主動啟動審查，以確保區政府應報送備案的規范性文件都按時向區人大常委會報送備案，并接受審查監督。

其三，要調動區政府自愿向區人大常委會報送規范性文件的積極性。事實上，隨著我國建設法治國家進程的加快，區政府制定的規范性文件必須合法已經成為人所共知的常識。而區人大常委會對區政府規范性文件開展的備案審查，不僅能夠及時預防或糾正規范性文件違法現象，有助于區政府嚴格踐行依法行政的理念，而且通過備案審查監督事實上提升了區政府規范性文件的合法性和權威性。這也使得區政府在制定規范性文件時更加自覺自愿地接受區人大的審查監督。

（二）不斷完善備案審查監督程序制度，解決有件不備問題

目前，區級人大常委會開展的規范性文件備案審查工作仍處于起步階段，在備案程序和審查程序上都需要不斷完善。首先就備案程序而言，應不僅設置制定規范性文件主體自覺報送程序、不主動報送將引發的監督程序以及拒不報送追究責任程序，還應設置接受規范性文件備案主體啟動主動搜集應備案規范性文件的程序、審查糾錯程序以及公民參與備案審查監督程序。這些程序制度的完善必將有助于區人大常委會切實高效履行備案審查責任，并提高備案審查監督實效。

（三）構建備案審查工作專家咨詢智庫，提高備案審查能力

規范性文件備案審查作為人大常委會的日常性工作，必須有專門的機構和工作人員承擔具體職能。同時，由于規范性文件的調整內容涉及種種上位法律、法規、規章以及專業事項，其審查任務相對艱巨，因而往往需要不同研究領域的法學或有關事務專家和學者共同參與。鑒于目前基層人大機構設置和人員編制受限的情況，建議在整合常委會機關人力資源、發揮常委會工作機構專業審查能力和常委會辦事機構綜合協調能力的基礎上，利用區校聯動發展契機，構建備案審查工作專家咨詢智庫。這將有助于依據被審查規范性文件內容，機動地確定能夠對規范性文件作出專業審查的團隊，并且專業、高效地完成備案審查工作。

（四）在必要時，人大常委會應積極行使質詢監督權，以確保落實備案審查制度

既然2013年1月11日某區政府黨組（擴大）會議修訂通過的《某區人民政府工作規則》僅規定區政府的規范性文件應向市人民政府備案而沒有提到區政府的規范性文件應向區人大常委會報送備案，那么在某區政府向區人大常委會作出工作報告后，區人大常委會本應通過行使監督權，直接對某區政府制定的《某區人民政府工作規則》中有關報送規范性文件備案問題向區政府提出監督性質詢，或者區人大常委會對區政府與區人大常委會之間有關報送備案規定不一致的問題提出糾正監督建議，進而通過監督落實區人大常委會應對區人民政府規范性文件開展備案審查工作的有關法律法規規定。

注釋：

[1]楊浦區政府信息公開網，網址為：http：//www.shyp.gov.cn/xxgk/moreinfo.aspx？DeptId=&ModuleId=00930002000

30001，最后訪問日期為2015年4月30日。

[2]從上海市政府信息網公布的有關規范性文件備案情況以及楊浦區政府發布規范性文件清理通知看，楊浦區政府在2005年至2012年之間幾乎每一年都或多或少地發布一些規范性文件。其中2005年有8件（6件繼續有效，2件已經被廢止）;2006年至少發布3件（2件繼續有效，1件已經被廢止）;2007年至少制定7件（2件已經被廢止，4件繼續有效，另有1件是否有效不明確，因楊浦區政府2010年規范性文件清理結果沒有提及）;2008年至少發布1件（繼續有效）;2009年至少制定1件（已經被廢止）;2011年至少發布2件（有效）。

[3]堅持“立、改、廢”并重，及時修改和廢止不適應經濟社會發展、有礙楊浦國家創新型試點城區建設的區政府內部制度性管理文件。2014年第四季度，將完成區政府2003年至2013年期間制定的區政府內部267件制度性文件的梳理工作，并按照政府信息公開的要求，向全社會公布繼續有效的區政府內部制度性管理文件以及廢止和失效的區政府內部制度性文件目錄。區政府已決定定期開展區政府內部制度性文件清理工作，同時每隔兩年清理一次區政府行政規范性文件，并做好相應的報備工作，努力打造陽光政府、法治政府。

[4]關于區級人民政府普遍存在不重視規范性文件備案的問題，參見鮑淑薔：《當前區縣人大開展規范性文件備案審查工作存在的問題及對策》，載《山東人大工作》 2015年第1期;鮑先鋒：《淺談縣級人大規范性文件備案審查監督工作存在的問題及對策》，載貴州省人民政府法制信息網，http：//www.gzfzb.gov.cn/html/qiandongnan/9943/，發表時間：2014年10月29日;聶洪才：《縣級人大常委會規范性文件備案審查的現狀及對策》，載《人大論壇》2009年第5期。

（作者單位：華東政法大學法律學院）