關于新預算法的若干思考

李衛民

1994年3月制定出臺的預算法終于在2014年8月完成修改，自2015年1月1日起施行。對于新預算法，各界普遍認為它適應了社會主義市場經濟發展要求，有利于促進現代財政制度的建立;它順應于新一輪財稅體制改革的進程，對于完善現代預算管理制度意義重大;特別是它豐富和細化了人大預算審查監督的內容，將對各級人大及其常委會加強和改進預算審查監督，提供重要的政治、法律和制度上的保障。鑒于新預算法所具有的工具法的定位以及可操作的特性，筆者擬結合現階段實際工作情況，就新預算法的若干規定作出思考、探討，并對相關的國務院實施條例或法律釋義提出個人建議。

（一）地方各級人大批準的是“某級預算”還是“某本級預算”

實踐中，地方各級人大履職對應的預算有 “某級預算”與“某本級預算”之分，究竟各級人大批準的是“某級預算”還是“某本級預算”？各地做法并不統一，有的批準“某級預算”，有的批準“某本級預算”，這既不規范，也不妥當。

新預算法第三條規定，“地方各級總預算由本級預算和匯總的下一級總預算組成”。第二十一條規定，“縣級以上地方各級人民代表大會……批準本級預算和本級預算執行情況的報告”“縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會監督本級總預算的執行”。按照這樣規定，以省級為例，其涉及的預算概念有省級總預算（也叫全省總預算）、省級預算之分;省人大負責批準“省級預算”，省人大常委會負責監督“省級總預算的執行”，以及批準“省級預算的調整方案”“省級決算”。由此可見，地方各級所對應的“總預算”與“本級預算”這兩個概念，無論在制度內涵上，還是在職權設定上，都有顯著區別和明確界定，實務操作中也不存在疑義。

不過，預算法卻忽略了現實中存在著的“某級預算”與“某本級預算”這兩個概念間的差別，在條文規定中沒有對此作出區分，而是籠統地規定地方各級人大批準“本級預算”。以省級為例，究竟省級人大批準的“本級預算”，是指“省級預算”，還是“省本級預算”？筆者認為其中包含著重要的理論內涵，值得仔細推敲。

首先，應當明確“省級預算”與“省本級預算”，這是兩個不同的概念。預算的基本內容包括收入、支出兩方面，從支出方面看（根據“先有預算，后有支出”的原則，預算法律效力優先體現在支出方面），省級支出與省本級支出存在明顯不同。省本級支出單指安排用于省級預算單位的支出;省級支出，除了用于省直各部門的省本級支出外，還包括其他支出，如由省級政府或其部門安排下達給下級政府的轉移支付支出等。以福建省2015年預算為例，對應省本級財力安排的省本級支出為516.18億元，加上上解中央支出28.67億元、補助市縣支出605.39億元，省級支出共為1150.24億元。

其次，分析一下，省人大批準的預算，究竟應當是省本級預算，還是省級預算？回答這個問題之前，有必要先從理論上厘清預算的本質與批準預算的法律內涵。對此，理論界通論認為，預算是一種法律;人大批準預算，其法律意義在于授予政府合法支出的權力。只有經人大批準預算，政府支出才具合法性，否則政府無權支出。這與“先有預算，后有支出”預算原則的要求是一致的。據此，省本級支出顯然必須經人大批準，這一點毫無疑問。而省級支出的其他部分，特別是省對下轉移支付（包括一般性轉移支付和專項轉移支付），是否也應經省人大批準呢？目前實踐中存在兩種看法，持否定觀點的意見認為，這部分支出最終決算時是體現為市縣政府的支出而不屬于省級政府的支出，所以不應包含在省級支出中;如果對這筆支出既列省級支出，也列市縣支出，那么將出現重復列支，造成全省支出統計數據不準確。持肯定觀點的意見認為，省對下轉移支付也是省級政府的一種支出，政府作出的任何支出安排都應當得到人大權力機關的批準授權，這樣才符合“先有預算，后有支出”的原則;至于統計上的重復計算問題，只是由于采用的計算方法不對，如果將各級政府的本級支出匯總相加，就能得出準確的全省支出數。因此，根據預算法律說的理論進行分析，不難看出省人大批準的預算應當是“省級預算”而不是“省本級預算”。

在中央層面，每年中央預算報告都明確列出“中央支出”與“中央本級支出”兩個支出口徑，如2015年預算草案中，中央一般公共預算支出81430億元，中央本級支出25012億元。由此看來，中央也存在“中央預算”與“中央本級預算”兩個概念。同時，在表決批準時，很明確的，全國人大批準的是中央預算，而不是中央本級預算（決算時，全國人大常委會批準的也是中央決算而不是中央本級決算）。顯然，全國人大批準預算“管”的是大口徑的“中央預算”，而不僅是小口徑的“中央本級預算”。

中央這種做法，其依據源自預算法明確規定全國人大“批準中央預算”。而對地方人大，預算法則不分各級財政籠統地規定“縣級以上地方各級人民代表大會……批準本級預算”。由于在條文中使用了“本級預算”的字眼，因而容易讓人理解為批準的是某級地方政府的“本級預算”。對此，個人理解，預算法條文中使用的“本級預算”中的“本級”是對應于前面“各級人民代表大會”中的“各級”，也就是說，法律原意應指哪一級的人大就批準自己這一級的預算（本級總預算為代編性質，不由本級人大批準，但本級人大常委會可以監督其執行）。至于地方各級預算中事實上存在的“某級預算”與“某本級預算”之分，預算法則未予考慮，由此造成法律規定上的含糊和實際操作中的爭議。老預算法中的這一問題，沒有在修法時得到改正，個人希望能在國務院實施預算法條例中作出更為具體也更為準確的規定，或者由全國人大常委會預算工委、財政部在預算法釋義中作出必要的解釋。

（二）超收收入是否絕對不能于當年使用

預算執行中，各地經常出現超收收入，而且對于超收收入的使用多數地方并未報經人大常委會審查批準。為了規范超收收入的使用，同時也為了建立跨年度預算平衡機制，新預算法第六十六條規定“各級一般公共預算年度執行中有超收收入的，只能用于沖減赤字或者補充預算穩定調節基金”。由于新預算法的這一規定，有的地方從2014年開始就停止了原來經常在當年使用超收收入的做法，改將超收收入補充預算穩定調節基金留作以后年度使用。

那么，對于超收收入，新預算法的上述規定，是否意味著當年就絕對不能作追加支出了？筆者認為，結合新預算法第六十七條關于預算調整的規定，各地仍可通過預算調整程序對超收收入加以使用。

關于預算調整，這也是此次預算法作出較大修改的一個地方。老預算法第五十三條把預算調整的范圍限定為“使原批準的收支平衡的預算的總支出超過總收入或者使原批準的預算中舉借債務的數額增加”兩種情形，而這兩種情形實務中在地方極少、極難發生，因此使得地方人大事實上喪失了對預算調整的審查監督。針對這種缺陷，新預算法將屬于預算調整的情形增加到四種，其中第（二）項為“需要調入預算穩定調節基金的”。據此，在新預算法條件下，地方政府如果要在當年使用超收收入的，只需要先將超收收入補充預算穩定調節基金，再從預算穩定調節基金調入一般公共預算，通過編制預算調整方案報請同級人大常委會審查批準即可。應當說，這樣的操作程序并不違反新預算法的規定，而且從實際情況看，這么做也有一定的合理性、可行性。

第一，過去各地使用超收收入存在的最大問題是脫離了人大的審查批準，原因主要是老預算法并未對此作出規范，而全國人大常委會關于加強預算審查監督的決定又規定，“由國務院財政部門及時向財政經濟委員會和預算工作委員會通報情況，國務院應向全國人民代表大會常務委員會作預計超收收入安排使用情況的報告”，由此確立起對超收收入使用的報告制，而非審批制。受全國人大的示范帶動，全國大多數地方人大常委會也實行超收收入使用的報告（備案）制（也有福建等少數一些地方實行審批制）。應當說，對使用超收收入實行報告制的做法明顯不符合“先有預算，后有支出”的預算基本原則，不利于人大審查監督職權的充分行使，理應加以修改和糾正。而按新預算法規定，一方面限制了超收收入使用的隨意性（只能用于沖減赤字或者補充預算穩定調節基金），另一方面又規范了動用預算穩定調節基金的程序（必須經由預算調整審批程序），這么一來，只要按照預算調整程序使用超收收入，就能有效解決原來存在的問題，同時也符合新預算法的規定要求。

第二，現實中多數地方財政收支是比較緊張的，年初由于財力有限，往往有些應當安排的項目無法列支，過去不少地方就利用超收收入這塊新的財源，來解決部分年初無法列支又確需辦理的事項。實踐證明，這種做法有利于及時使用財政資金，提高預算績效，因而有其合理性，新預算法不應當也沒有必要把地方政府動用超收收入這條路子完全堵死。

另外，過去超收收入使用中還存在一個問題，就是由于使用超收收入時間較晚，來不及在當年完成支出從而形成財政結轉，影響了財政資金的使用效率。因此，地方政府如要在當年使用超收收入，除了要嚴格按照新預算法要求報請同級人大常委會審查批準外，還應當加快資金支出進度，切實避免形成新的結轉。

（作者單位：福建省人大常委會財經工委）