中國農村土地流轉信托的SWOT分析

范文靜　劉東坡

[摘 要]農村土地流轉信托是將金融創新與土地流傳成功結合的具有創新性的土地流轉方式。基于我國農村土地流轉的發展背景對其進行SWOT分析，提出我國農村土地信托的發展需要盡快制定并完善土地流轉信托相關法律與條例；建立健全完善土地流轉信托配套體系，引導農民積極參與土地流轉；信托機構要加強相關人才儲備，加快完善監管體系。

[關鍵詞]土地信托； SWOT分析； 土地流轉

[中圖分類號]F832.49 [文獻標識碼]A [文章編號]2095-3283（2015）06-0118-04

農業的健康發展對我國經濟發展至關重要，而土地問題又是“三農問題”的關鍵和焦點。在我國農村地區，一方面土地拋荒現象普遍存在，不僅造成了耕地資源的浪費，還直接減少了我國的糧食生產總量，使我國未來可能面臨糧食存量不足的問題；另一方面，農村土地經營普遍受到技術、規模等限制，導致農民收入不能持續增長。此外，傳統的土地流轉效率已經顯示出疲態。在這種背景下，土地流轉信托應運而生。

2013 年10 月，中信信托簽訂了第一份土地流轉信托合同，標志著我國又產生了一種創新性的土地流轉方式。土地流轉信托在土地集體所有制的基礎上肯定了農民的承包權，其具體流轉過程為：農村土地承包人作為委托人，將土地的經營權在一定期限內信托給受托人（即信托公司），并由信托公司以自己的名義轉租第三方經營，在約定時間內信托公司會將獲得的收益對受益人進行分配。

黨的十八屆三中全會提出了“賦予農民更多財產權利”。此外，在2014年11月印發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（以下簡稱意見）中也對土地的所有、承包、經營權進行了分離。這些政策導向將會對土地流轉信托的成長產生積極意義。2014年10月，中國農村金融論壇召開了“關于農村土地產權質押創新的實踐路徑問題”會議。會上有專家指出，在農村集體產權封閉性不能打破的前提下，土地信托有助于解決農村土地產權抵質押面對的現實問題。土地流轉信托在我國具有良好發展前景和很大發展空間。本文將通過對土地流轉信托進行SWOT分析，提出可行性建議。

一、優勢分析（Strength）

農村土地流轉信托是金融創新與土地流轉成功結合的一種獨特的土地流轉方式，在剛剛推行的一年半內就已經展現出了獨特優勢。

（一）有效劃分承包土地的三種權利

土地流轉信托是一種能夠將土地的所有權、承包權和經營權進行有效劃分的手段，做到權屬清晰、權責分明（黃震、吳罡，2014）。在土地流轉過程中，承認土地的所有權仍然歸屬集體，而承包權明確歸屬農民個人，但是與以往不同的是，農民可以將經營權進行轉移。農民授信信托機構，通過信托機構將土地的經營權轉移給其他種植企業或者家庭農場等更具種植能力的第三方進行經營。在這個過程中，土地的三種權利明確分離，也給農民更多可選擇的方向。農民不再必須以務農為主要收入來源，而是以這種相對安全的方式將土地的經營權轉移，更不用以拋荒為代價去獲取外出打工等收入。

（二）提升土地流轉速度

土地流轉信托有助于加速土地流轉。從表1可以看出，自2013年起我國土地流轉速度加快，2013年比2012年底的流轉面積占承包面積的比重增加5.5%，而2014年僅上半年就比2013年增加2.8%，其中土地流轉信托的作用不可小覷。信托行業機構對土地信托保持了高度關注，截至2014年9月，中信信托、北京信托、中建投信托共推出了11單土地流轉信托項目。2014年11月底，中信又在黑龍江省推出了全國最大一單項目，簽訂流轉面積300萬畝，而2014年黑龍江全省農村土地流轉面積為6507萬畝，僅一單土地流轉信托項目就占4.6%，從此案例可見，土地流轉信托對土地流轉速度具有正向促進作用。

（三）土地充分利用，農民收入提高

土地流轉信托使土地得到充分利用，有效地提高了農民收入。首先，通過土地流轉信托方式能夠將農民各自分散的土地進行有效整合，形成具有一定規模的土地。其次，信托機構作為中介機構對第三方經營者的選擇十分嚴格，一般都是成熟的農業種植企業或者高效的家庭農場和種植大戶等。因此，在土地已經形成一定規模的條件下，第三方經營者通過使用更加先進的種植設備，實施更加有效的種植方式，采用更加先進的管理模式以及借鑒成熟經驗，充分利用農村土地，從而實現土地集約化、資本化經營，增加了土地經營獲得高收益的可能性。從目前已有的土地流轉信托項目來看，農民的收益分配一般采取“基本地租+浮動收益”模式。與其他傳統的流轉方式比較，農民有機會獲得除去基本地租以外的分紅收益。而通過第三方經營者更加有效的土地經營方式，農民獲得分紅收益的可能性將更大。農民在將土地經營權轉移后還可以進行其他經營活動，多元化的收入來源能夠有效提高農民收入。

二、劣勢分析（Weakness）

目前，農村土地流轉信托尚處于起步階段，不可避免會存在一些問題，需要逐步解決。

（一）政策配套體系不完善

首先，體現在法律體系方面。我國涉及到農村土地流轉相關的法律有《物權法》《土地管理法》《信托法》等?！段餀喾ā贰掇r村土地承包法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》雖然規定農民承包經營的土地可以流轉，但并未對是否可以通過信托方式流轉做出明確規定（趙選民、王穎，2014）。當涉及到土地流轉信托時，還需要參考《信托法》，而就目前情況來看，《信托法》在實際情況中缺乏可操作性，并未對參與人的責權進行明確規定。其次，體現在土地承包權確權的困難性方面。雖然我國目前正在積極實施土地確權工作，但是在確權過程中面臨著地證不符、沒有土地承包合同等問題（張愛軍，2014），難免會發生糾紛，這些問題會嚴重阻礙土地確權進程，進而直接影響到土地流轉信托的發展速度。

（二）農民合法權利受到威脅endprint

農民的知情權、監督權受到威脅，導致未來收益可能受到影響。目前我國進行的土地流轉信托項目一般是以合作社股份形式或者政府整合土地的形式進行委托。由于大部分農民的文化水平低、維權意識薄弱，農民將土地的經營權流轉出去后，只知道未來會獲得一定的收益，而對流轉土地的具體用途、種植經營方式等都不再進行關注，也不知道利益分配的具體制度，導致農民的知情權以及監督權無法保證。如果第三方在經營過程中有決策錯誤或逃避責任的情況發生，農民在不具備監督權的情況下很難及時發現，將直接影響到農民的未來收益，甚至連基本收益也無法保證。

（三）投資者的積極性受到抑制

土地流轉信托的期限以及農業產業風險性抑制了投資者的積極性。目前推行的土地信托項目中，通常合約年限在10—15年。而農業經營要形成規模經濟需要一段時間，不僅要有機器設備的投入，還需要對土地進行一定的修整，因此第三方經營者滿足規模經濟的條件需要一定的時間，規模經濟真正發揮作用的時間就會相對縮短。農業產業的風險來自于兩方面，內在風險一般容易控制，而來源于外部的自然災害、政策變動的風險則難以控制。一旦有外在風險發生，投資者的經營利益就會遭受巨大損失。因此，投資者在考慮到土地流轉信托項目的期限以及農業產業的風險以后，其參與的熱情就會降低。

三、機會分析（Opportunity）

（一）國家政策導向推進土地流轉

國家政策導向對農村土地流轉信托有積極意義。“三農”問題一直是國家重點關注的領域。在黨的十八屆三中全會上，第一次對農民承包土地的權利做出明確規定，不僅賦予了農民對土地的占有權、使用權和收益權，還賦予了承包經營權的抵押與擔保權利?！兑庖姟分兄赋觯l展多種形式規模經營，鼓勵有條件的農戶流轉承包土地的經營權，并加快健全土地經營權流轉市場（楊明國，2015）。從我國最近實施的政策來看，推進農村土地流轉其中的一個重要方面。土地流轉信托具有新鮮的活力，豐富了我國土地流轉種類，為市場提供了新的選擇，而多種流轉方式的競爭也有利于我國土地流轉市場的持續發展。鑒于國家目前對農村土地的流轉的重視，土地流轉信托的發展具有了良好的政策環境。土地的所有權、使用權與收益權的分離，恰好與土地流轉信托項目的方向相吻合，因此，政策導向能夠有效促進農村地區的土地流轉信托項目發展。

（二）信托業發展逐步穩定

信托業的發展由高速增長階段過渡到轉型階段。信托機構保障農村土地流轉信托項目的完整實施。信托業的發展與土地流轉信托項目實施的效果息息相關。2008年起，信托業以驚人的速度快速成長，信托資產規模連續4 年保持50% 以上的增長率（李勝等，2013）。2014年以后，信托業過渡到轉型階段，逐漸轉向平穩增長，雖然信托公司效益有所下降，但是信托公司能夠始終把受益人利益放在第一位，說明我國信托業形成了良好的信托文化以及成熟的經營理念。信托業轉向平穩發展，有利于土地流轉信托項目的實施。信托文化的形成，相當于給農民的收益買了一份保險，農民作為受益人的權益能夠基本得到保障。目前，信托行業已形成一定規模并已經具有相對成熟的經營理念，并將逐步改進并完善現有服務。

四、威脅分析（Threat）

（一）農民對土地的依賴性較高

農民對土地的依賴根深蒂固，限制了土地流轉信托的發展。與城鎮人口相比，農民受教育程度相對比較低，一般只通過務農來獲得收入，因此土地對農民來說是生活的基礎，如果土地的承包權受到侵犯，農民將無法正常生活，這是農民的主要顧慮。而與其他職業的人相比，農民的養老問題不能得到有效保障，土地是農民養老的依托，因此即便選擇將土地拋荒或者低效率耕種，農民也不愿意參與土地流轉信托。由于目前國家對農民實施的補貼政策有助于農民收入的提高，在一定程度上使農民對補貼政策形成了依賴，自然不情愿將土地流轉出去。這些都對農村土地流轉信托的發展起到了限制作用。

（二）信托監管體系不健全

監管體系不完善可能導致出現農民違約或第三方土地非農用現象。由于實行土地流轉信托只有一年半的時間，其監管體系尚不完善。農民可能在出讓后期反悔，擅自收回土地，這對信托公司監管體系及其后續服務能力都形成考驗，在處理這些問題時信托公司能否維護雙方的權利非常重要。而第三方也有可能通過土地流轉信托的方式獲取農用地以后變相進行建筑占用，這不僅需要信托公司在簽訂合同前進行嚴格的監管審查，還需要后續的定時和抽查監管，對信托公司的監管要求較高。

（三）缺乏農業資金運作人才

信托機構主要運營資金信托業務，而其在農業資產方面仍然缺乏經驗，也缺乏專業的農業資產運作人才，導致管理能力不匹配等問題。因此，信托機構在運營農業資產過程中可能會出現決策失誤等問題，也可能導致信托機構收益下降。

五、對策建議

（一）制定并完善土地流轉信托相關法律與條例

只有相關法律條例對土地流轉信托做出明確規范，信托機構在進行農村土地流轉信托項目的實施過程中才能做到有法可依，不會利用法律規定模糊去侵犯參與者的利益，農民承包權等合法權益才能得到法律保障，不會因為法律規定不明確而由名義流轉變成實際失地。

（二）建立健全完善土地流轉信托配套體系，引導農民積極參與土地流轉

政府要加速農村土地確權進程，積極調動相關人員調節土地確權糾紛問題，充分保證確權工作的實際落實。政府應著力改善農村地區的基本保障問題，建設基本保障體系，積極維護農民合法的土地承包經營權利，解決農村養老等問題，提高農民的安全感，減輕農民對土地的依賴程度。農村基層組織應適度組織信托教育活動，增強農民的維權意識，提升農民對土地流轉信托的認識，積極引導農民參與土地流轉。

（三）信托機構要加強相關人才儲備，加快完善監管體系

在參與農村土地流轉信托項目時，信托機構應考慮自身規模以及服務能力等實際情況，不能跟風盲目開展項目。配備相關農業資金運作人員能夠有效提升項目的盈利能力，并且能夠降低項目風險，信托機構可以選擇具有相關經驗的農業資金運作人員進行培訓上崗。信托機構在進行監管時，一方面要對內部操作實施嚴格監管，實行定期檢查與不定期抽查制度，嚴格規范工作人員的操作行為。另一方面對外部也要實施嚴格監管，不僅要保證第三方投資人的土地經營權的實現，還要維護農民的知情權和監督權，對第三方使用土地的用途進行嚴格監管。

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（責任編輯：梁宏偉）endprint