推進政府職能轉變：從行政許可到認證認可

尹建麗　于得水

[摘 要]現(xiàn)代公共行政管理中的政府職能轉變的核心，是理順政府、市場、社會三者之間的關系，政府側重法則、規(guī)則的制定，把該由市場和社會來做的產(chǎn)品、服務、管理體系等方面的具體性事務交由市場和社會。但是，政府下放和取消行政許可事項后，也并非放任市場、社會無序發(fā)展，而需要從市場和社會角度，及時按市場規(guī)則從計劃經(jīng)濟的“行政許可”向由社會組織調節(jié)的“認證認可”轉變。認證認可服務于經(jīng)濟發(fā)展的需求、有效消除經(jīng)濟運行中的市場失靈和政府失靈，調節(jié)和促進了社會中介服務組織的有序發(fā)展，形成政府監(jiān)管、行業(yè)自律、社會監(jiān)督的有序發(fā)展，完善政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的公共服務供給模式。

[關鍵詞]政府職能；行政許可；認證認可

[中圖分類號]F203 [文獻標識碼]A [文章編號]2095-3283（2015）06-0141-03

一、引言

認證認可是發(fā)達國家經(jīng)歷計劃經(jīng)濟政府主導、到監(jiān)管型政府社會和市場運作的發(fā)展必然。歐美監(jiān)管型國家的發(fā)展歷程證明，在行政體制改革和建立市場經(jīng)濟體制過程中，全能國家的公共管理體制已逐漸走上解體，傳統(tǒng)的一元化社會結構已逐步為國家、社會、市場的三元結構所取代。這種多極化結構打破了公共職能國家壟斷的傳統(tǒng)，促使公共職能分擔方式的調整與重構，提高公共行政服務的質量和效率，實現(xiàn)了政府職能的根本轉變。目前我國帶有行政許可性質的官方認證過多，市場認證還不完善，政府和市場二者之間的責權分工不協(xié)調。特別是一些壟斷行業(yè)，既不像行政許可、又不是真正意義上的認證認可。從現(xiàn)代公共管理學角度，建立統(tǒng)一的合格評定制度和認證認可制度，完善對第三方社會組織機構的引導和監(jiān)管，有利于推動政府職能轉變。現(xiàn)代政府角色和職能定位是，政府主要提供涉及國家利益和社會公共利益相關的公共物品和服務，而把其他的產(chǎn)品與服務完全交由市場和企業(yè)來完成，政府通過法律法規(guī)來保護國家利益和社會公共利益實現(xiàn)有限管理和宏觀管理。政府購買服務的主體應獲得相應的資格、資質，國務院辦公廳《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》指出，承接政府購買服務的主體應具有獨立承擔民事責任的能力，具備提供服務所必需的設施、人員和專業(yè)技術的能力。

二、現(xiàn)代公共行政管理中的政府職能轉變

公共行政是以公共組織為依托，為有效實現(xiàn)公共利益而進行的管理活動。傳統(tǒng)的公共行政理論認為政府應該提供所有的公共產(chǎn)品，導致政府擴大對經(jīng)濟生活的干預，外加于市場的公共權力造成政府與市場的脫節(jié)、政府運作缺乏市場效率和公共支持。新的公共行政理論是融合了公共理念與市場理念、以追求“三E”（Economy、Efficiency and Effectiveness，即經(jīng)濟、效率和有效性）為目標的管理模式。美國公共管理界推崇古希臘政府“凡是私人能做的事，決不讓政府做；凡是低層政府能做的事，決不讓高層政府做”的原則。西方國家的新公共管理理論及“重塑政府”運動，代表了現(xiàn)代政府職能轉變的發(fā)展趨勢，在政府與公眾關系方面，新理論強調顧客取向、以服務對象為中心，并通過建立企業(yè)化政府來提高政府的能力與效率，使公眾獲得更多高質量的服務。這對政府管理提出的要求是：加強對社會力量的利用和公共服務的社會化，不再從管理主體的角度考慮如何管制被管理者，而是站在社會與公眾的立場上考慮政府如何為公眾服務、對部門內部的組織結構進行改革提高績效。在這種背景下，政府管理的變革要立足于國際化競爭，以建立現(xiàn)代公共管理的思維模式為理念，動員全社會力量，建立以政府為核心的開放主體體系，從而最大限度地謀取社會公共利益。歐美國家的第三部門和社會化組織發(fā)展成熟，以對第三方合格評定機構的管理和采信為基礎的社會化監(jiān)管作為主要的市場監(jiān)管手段和方式。

改革開放特別是加入WTO以來，全球化對我國政府管理體制提出了挑戰(zhàn)，我國也十分重視服務型政府建設和轉變政府職能，最近幾年已經(jīng)取消和下放了多批行政許可事項，盡可能釋放政策紅利，理清政府、社會和市場關系。如果政府對應行政許可，那么社會就對應認證認可，政府和社會共同在激發(fā)市場的同時又防止市場失靈。黨的十八屆三中全會指出必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。現(xiàn)行《行政許可法》第二十八條規(guī)定，對直接關系人身健康、生命財產(chǎn)安全的產(chǎn)品、物品的檢驗、檢測、檢疫，應當逐步由符合法定條件的專業(yè)技術組織實施。國務院辦公廳關于實施《國務院機構改革和職能轉變方案》任務分工的通知指出，加快建設職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效的服務型政府，并就實施《方案》任務分工和有關要求制定了時間表和路線圖。上海自由貿(mào)易園區(qū)實驗區(qū)的政策設計為政府管理體制改革和職能轉變提供了經(jīng)驗：負面清單管理模式。從依法行政來講，政府行政屬于行政許可范圍，對于公權“法無授權則禁止”。這種管理模式的改變已經(jīng)是對計劃經(jīng)濟審批管理模式的巨大顛覆，推而廣之，則可以撼動根深蒂固的計劃經(jīng)濟管理體制。國務院各部門也積極按照要求推進本部門的職能轉變，積極推動傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的“行政許可”向市場經(jīng)濟的“認證認可”轉化。如司法部、國家認監(jiān)委聯(lián)合下發(fā)了《關于全面推進司法鑒定機構認證認可工作的通知》的要求，認證認可結果將與司法鑒定機構準入、退出和淘汰機制結合，作為今后司法鑒定機構準入、延續(xù)、執(zhí)業(yè)監(jiān)管和質量評價的重要依據(jù)和內容。再如，公安消防、環(huán)保、鐵路、電力、電信等行業(yè)產(chǎn)品安全認證也實現(xiàn)了從行政審批到市場規(guī)則的認證認可的轉變。

三、行政許可

嚴格行政許可設定，是深化行政審批制度改革、推進政府職能轉變的必然要求。為貫徹落實黨的十八大有關深化行政審批制度改革的精神，十二屆全國人大一次會議審議通過《國務院機構改革和職能轉變方案》，嚴格控制新設行政許可，切實防止行政許可事項邊減邊增、明減暗增，國務院并下發(fā)了《關于嚴格控制新設行政許可的通知》。主要包括：對人員能力水平評價的事項，除提供公共服務并且直接關系公共利益，需要具備特殊信譽、特殊條件或特殊技能的職業(yè)，確需設定行政許可的外，不得設定行政許可；中介服務機構所代理的事項最終需由行政機關或法律、行政法規(guī)授權的組織許可的，對該中介服務機構不得設定行政許可；通過技術標準、管理規(guī)范能夠有效管理的事項，不得設定行政許可等內容。認證認可有助于劃清政府部門的責任界限，避免認證與行政許可之間的重復，提高行政效率，減少行政資源的浪費。endprint

改革開放以后，特別是我國加入WTO以來，各國經(jīng)濟的相互依存性日益加強，深刻地影響著主權國家的社會生活，也對傳統(tǒng)的權力運作帶來了挑戰(zhàn)。國務院已多次發(fā)文取消或降低了涉及各部委的多批行政事業(yè)性收費標準，減少了既得利益在這方面的尋租。當前，在認證認可的產(chǎn)品、服務和管理體系三大法律界定領域范圍內，尤其以服務這一領域范圍的問題相對突出，如上述各類執(zhí)業(yè)、職業(yè)資格考試認定等。一些政府部門的資格認定也交由其各自行業(yè)的協(xié)會來組織，但行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤、行業(yè)協(xié)會商會本身資質的認可等尚不規(guī)范，沒有統(tǒng)一在法律范疇的認證認可之下。黨的十八大強調，要加強和創(chuàng)新社會管理，改進政府提供公共服務方式。國務院對進一步轉變政府職能、改善公共服務做出重大部署，明確要求在公共服務領域更多利用社會力量，加大政府購買服務力度。緊緊圍繞政府主導法律法規(guī)等規(guī)則事權的設定、市場和社會機構實施具體性事務，要加強和創(chuàng)新社會管理，改進政府提供公共服務方式，管、辦分離，公共服務領域更多利用社會力量，加大政府購買服務力度。整合我國機構改革歷程中各部委遺留的下屬“官辦”檢驗、檢測和認證機構，逐步推進行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤、防止“二政府”現(xiàn)象。按照《國務院機構改革和職能轉變方案》中政府職能轉變要求將一些達標、評比、評估和相關檢查活動，生產(chǎn)經(jīng)營活動和產(chǎn)品物品的許可事項等一批具有“行政許可”性質的認證認可活動，按照市場規(guī)則要求下的認證認可要求和WTO市場規(guī)則加以轉變。

四、認證認可

認證一詞的英文原意是一種出具證明文件的行動，按照國際標準化組織（ISO）和國際電工委員會（IEC）的定義，是指由國家認可的認證機構證明一個組織的產(chǎn)品、服務、管理體系符合相關標準、技術規(guī)范（TS）或其強制性要求的合格評定活動。《認證認可條例》（國務院令第390號）規(guī)定：認證，是指由認證機構證明產(chǎn)品、服務、管理體系符合相關技術規(guī)范、相關技術規(guī)范的強制性要求或者標準的合格評定活動。認可，是指由認可機構對認證機構、檢查機構、實驗室以及從事評審、審核等認證活動人員的能力和執(zhí)業(yè)資格，予以承認的合格評定活動。認證按認證對象分為產(chǎn)品、服務和管理體系認證；按強制程度分為自愿性認證和強制性認證兩種。產(chǎn)品認證在國際標準化組織（ISO）中定義“是由第三方通過檢驗評定企業(yè)的質量管理體系和樣品型式試驗來確認企業(yè)的產(chǎn)品、過程或服務是否符合特定要求，是否具備持續(xù)穩(wěn)定地生產(chǎn)符合標準要求產(chǎn)品的能力，并給予書面證明的程序。”世界大多數(shù)國家和地區(qū)設立了自己的產(chǎn)品認證機

構，使用不同的認證標志，來標明認證產(chǎn)品對相關標準的符合程度，如美國UL、歐盟CE、德國VDE、中國CCC及日本PSE 認證等。服務和管理體系認證包括：ISO9001質量管理體系認證、ISO14001環(huán)境管理體系認證、OHSAS18001職業(yè)健康安全管理體系認證、食品安全管理體系認證（HACCP）認證、ISO/TS16949汽車生產(chǎn)件及相關服務件組織質量管理體系認證、信息安全管理體系（ISMS）認證、信息技術服務管理（ITSM）認證，及體育服務認證、低碳認證、清真認證、地理標志認證等等。

目前，我國在認證認可條例法律框架下的認證認可活動主要是一些產(chǎn)品質量和質量管理體系方面的認證認可，而對整個產(chǎn)品、服務、管理體系全方位的認證認可尚未完全整體展開。我國的《對外貿(mào)易法》規(guī)定，國家實行統(tǒng)一的商品合格評定制度，對進出口商品進行認證、檢驗、檢疫。與美國法規(guī)、歐盟指令及其協(xié)調標準等國外技術法規(guī)涵蓋的產(chǎn)品范圍一樣，我國的技術法規(guī)、強制性國家標準等國家技術規(guī)范的強制性要求涵蓋的產(chǎn)品范圍本身也較為全面，但由于我國大量的強制性國家標準并未上升到類似歐盟指令次級立法或二級立法的法律高度，使得產(chǎn)品僅符合標準而缺少法規(guī)依托的“認證”顯得十分蒼白，如我國進口的機電類商品，CCC認證目錄遠未完全覆蓋強制性國家標準范圍產(chǎn)品，大量的產(chǎn)品游離在類似歐盟低電壓指令“CE”認證范圍之外（LVD低電壓指令73/23/EEC范圍為：使用電壓為交流50V～1000V和直流75V～1500V之間的電器產(chǎn)品）；另外，我國的服務認證在一些關系社會民生如交通服務、物業(yè)服務、通訊服務、教育服務、醫(yī)療服務等領域也未廣泛開展。一方面，更多的政府部門調整傳統(tǒng)審批管理方式，通過認證采信的手段實現(xiàn)職能轉變取得了明顯成效，在鐵路、公安、水利、司法等部門和行業(yè)領域，如公安系統(tǒng)將所有消防產(chǎn)品納入強制性認證，并積極開展指紋采集設備、指紋自動識別系統(tǒng)、DNA試劑、身份證閱讀機具等自愿性產(chǎn)品認證，在公安系統(tǒng)警用裝備招投標中全面采信認證結果。另一方面，無論是產(chǎn)品方面，還是服務、管理體系方面，都仍有一些壟斷部門或行業(yè)采用本部門、行業(yè)自定的準入方式，看似“行政許可”性質的準入，其實在嚴格的法律定義上既非行政許可、又非認證認可國際通行規(guī)則，而是其部門或行業(yè)維護自身利益的“潛規(guī)則”，并且這些部門利益往往被披上招投標、聽證會等看似“合法”的外衣，實則本質上不合法。譬如企業(yè)及其產(chǎn)品已獲得某些資質，但如果想進入某個領域，還要必須通過這一領域有關部門單獨的招投標、資質認可、產(chǎn)品認證、體系考核等程序。國家施行統(tǒng)一的認證認可制度，不但從法律上規(guī)范了這一領域范圍的各項活動，而且對于政府職能轉變，激發(fā)社會市場活力，理清政府、社會和市場關系，防止行業(yè)部門利益和反腐敗等都有重要的意義。

五、結語

黨的十八屆三中全會公報指出，要改進社會治理方式，激發(fā)社會組織活力。認證認可結合行政審批制度改革，對原先行政許可審批管理項目實行認證認可管理，變政府集“審批、評價、監(jiān)督”于一身的直接管理為政府以“制定政策、采信第三方結果、后續(xù)監(jiān)管”為主的間接管理，變事前審批為事中事后監(jiān)督，合理配置了行政程序和行政資源，提高了政府宏觀調控、市場監(jiān)管、公共服務和社會管理的效能，避免重復認證以及認證與行政許可之間的重復。組織內部建立質量管理體系并通過認證，對推動中國制造向中國創(chuàng)造轉變、中國速度向中國質量轉變、中國產(chǎn)品向中國品牌轉變起到積極促進作用。認證認可服務于經(jīng)濟發(fā)展的需求、有效消除經(jīng)濟運行中的市場失靈和政府失靈，調節(jié)和促進了社會中介服務組織的有序發(fā)展。在國家推行依法行政、機構改革和職能轉變、下放和取消行政審批事項、釋放改革紅利、政府向社會力量購買服務背景下，加快建設服務型政府等一系列大政方針下，認證認可所包含的產(chǎn)品、服務、管理體系等方面的內容是其中具體的載體。堅持放、管、治結合，按市場規(guī)則從計劃經(jīng)濟的“行政許可”向市場經(jīng)濟的“認證認可”轉變，符合中央政府簡政放權、轉變職能，進一步減少資質資格類許可和認定的有關要求。在處理政府、市場和社會的關系上，認證認可法律制度、體制機制的完善和規(guī)范，是改革平穩(wěn)過渡和改革成功的保障。從行政許可到認證認可促進現(xiàn)代公共行政管理中的政府職能轉變，也是實現(xiàn)質量強國中國夢的戰(zhàn)略選擇。

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（責任編輯：郭麗春）endprint