城鄉結合部宅基地房屋拆遷中農民財產權益保障問題探析

祝亞南

摘 要：在我國城市化快速發展的大背景下，農村宅基地房屋的拆遷工作正在各地火熱的進行當中。而對于拆遷過程中農民財產權益保障問題一直是農民自身關注的也是學術界研究的焦點。在拆遷補償的這一做法上，傳統的補償方法是新建的房屋補償，但是對于補償標準以及各地的實際情況農民們往往處于被動的地位。該文以A市為例，以實地調研為基礎，探究分析農民財產權益得不到保障的原因，并提出根據具體情況實施多種補償方式并存的措施，確保農民財產權益不受侵害，維護社會公平穩定。

關鍵詞：城鄉結合部；宅基地；房屋拆遷；財產權益

中圖分類號 D922.3 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2015）09-16-03

Peasant Property Rights Security Analysis of Urban-rural Fringe Land Housing Demolition Based on Investigation and Study on A City

Zhu Yanan

（Anhui University of Finance and Economics Institute of Finance and Public Management，Bengbu 233030，China）

Abstract：Under the background of rapid urbanization in China，the rural housing land around the house demolition work is hot in progress. For the demolition in the process of farmers' property rights security has been the farmer's attention is the focus of academic research. On the compensation of the practice，the traditional compensation method is the new building to compensate，but for around compensation standard and the actual situation of the farmers are often in a passive position. In A city and countryside integration of homestead housing units as an example，analyzed the farmers' property rights and interests of the demolition process involves specific problems and then from the characteristics of land and compensation standard and regional characteristic angle analysis causes of the problems in the final again in combination with the practical situation of professional knowledge，and in view of the problems put forward rational suggestions and comments.

Key words：Integration of urban and rural area；The homestead；Demolition；Property rights

改革開放以來，我國經濟發展飛速，城市化水平不斷提高，但是由于我國城鄉差距較大，農村的經濟發展還遠達不到城市的水平，為了縮小城鄉差距，實現城鄉均衡發展，努力促進城鄉融合成為新時期的奮斗目標之一。城鄉結合部宅基地房屋拆遷是當下各地政府的一項重要工作，由于宅基地的社會特性以及拆遷工作自身的特點，在這項工作的進行中，擁有宅地基使用權的農民的財產權益保障問題一直是人們關注的焦點，拆遷過程中農民的自身意愿以及拆遷后的補償標準、補償的執行力等等問題有待進一步的探究。只有明確這些問題，并提出針對性的解決方案才能使拆遷工作順利進行，才能最大限度保障農民的財產權益不受侵害，營造社會主義現代化建設的良好氛圍。

1 基于相關概念和理論的現狀概述

1.1 城鄉結合部的概念 城鄉結合部是指兼具城市和鄉村的土地利用性質的城市與鄉村地區的過渡地帶，又稱城市邊緣地區。這些地帶在城市化進程中會首先被納入規劃之中。

1.2 農村宅基地使用權的復雜性 一是主體的特定性。宅基地使用權是指農民依法享有的在集體土地上建造房屋和附屬建筑供其家庭人口居住和使用的一種權利。宅基地使用權實質上是一種成員權，僅農村集體經濟組織成員才能依法獲得，法律規定不得自由轉讓。二是分配的福利性。宅基地使用權通常由農村經濟組織成員依法向本集體經濟組織提出申請，采取無償劃撥的方式，按戶分配，而不是通過交易行為以支付價值的方式取得。三是操作的復雜性。宅基地分配遵循“一戶一宅”原則，每戶分配面積不能超過規定的標準，但在實際情形中有更多的復雜性問題是人們難以把握的。有的家庭人少房多，面積嚴重超標，無法進行調整，也無法收回超標部分；而有的家庭則人多房少，住房問題都很緊張。城鄉結合部人地矛盾突出，宅基地占有情況更加復雜，宅基地使用權分配不均問題更加突出[1]。宅基地是農村的農戶或個人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地，包括建了房屋、建過房屋或者決定用于建造房屋的土地，建了房屋的土地、建過房屋但已無上蓋物或不能居住的土地以及準備建房用的規劃地3種類型。由于宅基地采取的是福利化的分配方式和長期的“無償，無期限，無流動”使用方式，宅基地自身賦予農民的生存保障功能，其對于農民的重要性可見一斑。雖然在工業化、城鎮化的今天，越來越多的農村人口向城鎮遷移，但是還是有很多的老年人和留守兒童依靠宅基地房屋留在農村。

1.3 A市城鄉結合部宅基地房屋拆遷概況 A市城鎮化水平已經由2000年的30.71%提高到2012年的48.3%，特別是近2a來城鎮化率年均提高1.65個百分點。在我們的調查研究中發現，A市越來越多的城鄉結合部宅基地上的房屋都面臨拆遷的現狀，在城鄉結合部地區拆遷的廢墟廢渣隨處可見，伴隨拆遷而來的就是由拆遷所引起的一系列的問題，其中最重要也最受到廣大民眾關心的就是農民的財產權益保障問題。

2 房屋拆遷中農民財產權益保障問題分析

2.1 拆遷過程中侵害農民的知情權、參與權和申訴權 《土地管理法》明確規定征地要公告，但是現實中多數是在征地已經批準后進行的，征地范圍和征地補償標準以及安置辦法已經批準確定，只是通知被征地農民集體到指定單位辦理補償登記手續[2]。從我們的調查研究結果中顯示，A市城鄉結合部的農民對于宅基地房屋的拆遷的知情權，參與權和申訴權幾乎不知曉，即使知道也很少有農民會運用自己的法律知識去維護自身的權益。

2.2 拆遷補償費的計算方法不符合市場經濟規律 《土地管理法》第47條規定：“征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照征用耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。依照本條第2款的規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費”。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前3a平均年產值的30倍，這種按照土地原用途的年產值倍數進行計算的征地補償費制度實際上沒有體現土地的潛在收益和利用價值，也沒有考慮土地對于農民承擔的生產資料和社會保障的雙重功能，更沒有體現土地市場的供需狀況，不符合市場經濟規律，也不符合國際慣例。從我們對于A市城鄉結合部農民的調查中發現，政府對于農民的拆遷補償大多數是僅僅的拆遷補償安置小區里的一套住房，而且都是簡單的毛坯房，搬過去的農民還要對房子進行簡單的裝修才能住進去。對于A市的調查研究我們還了解到，在拆遷補償方面還有一些問題存在。

2.3 補償體系單一 通過調研發現，大多數A市宅基地房屋拆遷的補償標準很單一，大多數情況下失地農民僅僅獲得一套保障性住房，對于住房補償的政策也不是透明化的，具體怎么補償，一家補償多少平米的房子也是不明確的。通過的問卷調查發現，多數農民渴望金錢補償與房屋補償二者結合的補償方式，他們認為僅僅房屋補償是不合理的。這種單一的補償體系往往不符合實際情況，農民權益得不到切實保護。此外，對于一些沒有掌握某些方面技能的農民來說，宅基地房屋拆遷雖然對于他們是樂于接受的，但由于失去生存保障功能的宅基地，他們難以適應就業市場的經濟格局，如果拆遷戶農民沒有一技之長，在就業市場上找不到自己的立足點，房屋被拆之后，自身的生活經濟來源也就很難得到保障。

2.4 城鎮化對于拆遷補償的影響 隨著城鎮化和工業化的進程的加快，越來越多的農民選擇進城務工，尤其是年輕的勞動力，這在城鄉結合部地區顯得更加明顯。農民們在城里打工掙錢以后很多都可以在城里買商品房，然后將家里人接到城里居住，因而大多數情況下他們不需要那種住房性的補償反而更愿意接受貨幣性地補償。調查發現，往往只是家庭里的老人居住在回遷房里，年輕人將孩子接到城里居住，老人留在城鄉結合部的安置小區里，年輕人往往在節假日到父母那邊或者接父母到城里，但是他們更希望能夠將父母接到他們的住房里一起住，這樣對于年老的父母能夠及時的照料。而按照正常的家庭結構進行補償的話，所獲得的安置小區住房的面積對于老人們來說實在是有點大。就實際情況而言，現行的補償標準得不到廣大農民的認同。

2.5 拆遷戶農民的財產權益得不到切實的保障 在被調查采訪的農民中，大約有60%的人對于被拆遷征地后政府給予的補償或者相關的關心政策表示不滿意，他們認為政府拆遷工作進行的整個過程中沒有做到公開化和透明化，認為政府的補償標準并不明確，只是通過村委會或者居委會通知他們相關的工作，感覺自己并不是拆遷工作的實際利益相關者。就政府給予的補償安置房屋來說，農民們認為他們沒有選擇的余地，都是政府挨家挨戶集體安排的，還有就是政府不能及時給予補償安置小區的住房，而是給予農民相應的安置過渡費用，用于農民們暫時租住房屋的租金用，就農民反映來看，給予的安置過渡費都是統一的標準，這樣有的家庭人口數多可能就不夠用了，由于每一個家庭的結構體系不一樣所以這樣的政策很難適應農民們各自的需求。部分農民認為，在這項工作的進行前、進行中以及進行后，其財產權益都或多或少地受到侵害。

3 拆遷戶農民財產權益得不到保障的原因分析

3.1 宅基地房屋的特有屬性（1）宅基地使用權屬于公有產權，屬于福利性地社會對農民的分配，即使宅基地被征為國有，其使用權性質也沒有發生根本改變，不能評估作價，不得隨意轉讓，而宅基地上的房屋等附著建筑物則屬于私有產權。（2）宅基地房屋戶均面積一般大于城市房屋戶均面積，這意味著如果拆時按相同的市價補償，宅基地房屋戶均補償金額相當于城市房屋戶均補償額的數倍。（3）城鄉結合部宅基地房屋不僅用于農民自住，近年來用于出租以獲得額外家庭經濟來源的現象也很常見。在城鄉二元體系背景下，加上城市化的推波助瀾，越來越多的農民實現“農轉非”，而農民們一旦將戶口遷至城市，也就失去對宅基地的繼承權。而常年居住在宅基地房屋上的農民對于土地有著根深蒂固的情感，他們不愿意失去那片維系他們生活與勞動的土地和房屋。

3.2 受地區特征的影響較大 一般情況下，房地產市場越發達，城市地理位置越優越，拆遷戶農民越能夠得到滿意的補償，權益也更能夠得到保障。而由于A市的地理位置較偏，加上經濟欠發達，房地產市場正處于發展階段，對于城市房屋的買賣交易活動尚不活躍。此外，由于政策權利的層層下放，對于國家和政府的相關拆遷或者房產政策在落到實處的過程中，可能會存在濫用職權或者不夠透明公開等原因，導致被拆遷戶農民的合法財產權益得不到有效和及時地保障。

4 保障和維護被拆遷農民財產權益的對策建議

4.1 努力實現拆遷工作整個過程的公開化、透明化 政府在拆除城鄉結合部的宅基地上的房屋前，要向整體拆遷的村民委員會提交相關的文件并告之村委會必須通知到每一個被拆遷戶；拆遷辦公室或者相應的工作人員應該和村委會商量就拆遷工作的準備和進行和被拆遷戶代表召開會議，認真聽取被拆遷戶代表的發言，并積極地采納相關合理的建議。例如，湖南省大部分市、州采取的征地協議和“兩公告一登記”程序相結合的辦法；黑龍江省實行的“征地預公告”制度都是很不錯的實踐經驗。鑒于大多數農民的文化素質不是很高，缺乏相關的拆遷法律法規和政策的了解，因此要對農民進行相關法律法規政策的學習，可以在村委會或者居委會的村規民約處張貼相關的法律條文供農民們學習或者定期召開公開課輔導。

4.2 改變單一的拆遷補償體系，合理補償標準 對于城鄉結合部的農民來說，單一的住房補貼體系是不能長久持續的。隨著城鎮化的發展和工業化的進程的加快，城鄉結合部的農民的生活水平得到了不小的改善，因而即使是住房補貼也應該明確實施補貼的標準。如天津市華明鎮的政策規定，換房按照30m2/人的標準置換商品房，一戶人家最多可換取3～4套房子，超出面積部分，按商品房價格購買，政府給予一定的補助[3]。政府應該根據實際的發展情況給農民們提供適合他們自身的補償體系，將金錢補償或者社會保險補償納入到舊的補償體系中去。在測算征地補償費用時，要綜合考慮被征地的土地利用價值包括被征地交通、與城市距離、農業產值等作為判定被征地等級的標準，從而突破先前的相對固定的測算標準，這樣可以作為合理征地補償標準的依據。

4.3 嘗試探索更多的補償途徑，維護農民的財產權益 在給予被征地農民安置補助房屋的實施過程中，要讓農民們發揮自身一定的主動權，了解不同農民對于補貼性房屋的具體需求，盡量做到滿足每一位農民的需求，實在不能滿足的可以再協商解決。在不同的嘗試補償做法中，現階段比較廣泛應用的就是給失地農民購買養老保險。征用土地后給予農民的安置補助費可以不再直接給農民，可以由政府部門直接在銀行或者勞動部門給農民開設安置補助專用賬戶，把安置補助費用直接劃給每個被征地農民的專用賬戶中去[4]。政府部門還可以為那些被征地的農民們提供專用農民們的就業招聘會，向社會散布聘用務工的崗位，讓那些失地的農民們能夠找到適合自己發展的工作，或者政府給予他們創業相關的政策指導和培訓等。這些做法都可以為拆遷戶農民的后續生活保障提供方法，從而使農民們的權益得到切實的保障和維護。

4.4 完善相關的法律法規，切實維護農民權益 《土地管理法實施條例》規定，對于補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調，協調不成的，由批準征地的人民政府裁決，但這樣的救濟措施是遠遠不夠的。對于土地征收出現爭議時的行政和司法救濟措施，現行立法缺乏明確全面的規定[5]。因此，國家立法機關應該認識到征地法律法規的不完善之處，不斷地完善更新土地征收相關的法律法規，從而為維護農民的財產權益提供更多的依據和保障。

參考文獻

[1]潘佳瑭.城鄉結合部宅基地房屋拆遷政策研究[J].中國房地產，2009，10.

[2]中國法制出版社編.中華人民共和國土地管理法[M].北京：中國法制出版社，2013.

[3]劉鴻.PFI在小城鎮基礎設施建設融資中的應用[D].成都：西華大學，2011.

[4]張汝立.農轉工：失地農民的勞動與生活[M].北京：社會科學文獻出版社，2011.

[5]胡信彪.土地征收與房屋拆遷[M].北京：中國民主法制出版社，2006.

（責編：張宏民）