土地利用總體規劃與城鄉總體規劃的關系探究

摘要：伴隨著城市化的進程逐漸加深，土地規劃管理也得到了進一步的完善。土地利用總體規劃與城鄉總體規劃的目的就是改善城鄉土地的利用情況，并完善統籌規劃，這也是政府的基本職能體現。作為城市未來的空間架構，城市的總體規劃不僅要體現城市空間體系，和土地的合理安排與使用，更要構建適合人類居住生活的良好環境。而土地利用總體規劃的限制又為城市總體規劃帶來了一定的制約，因此要明確土地利用總體規劃與城鄉總體規劃的關系，以發揮土地利用總體規劃與城鄉總體規劃的實際作用。本文就城鄉總體規劃與土地利用總體規劃的差異展開分析，就土地利用總體規劃與城鄉總體規劃的關系進行探討。

關鍵詞：土地規劃管理；城鄉規劃；關系分析；存在的問題

一、前言。

土地利用總體規劃屬于管理型規劃，管理各類用地指標，確定各類用地類型，城鄉總體規劃是管坐標的，是在土地總體規劃范圍內，研究怎么建設、如何建設，城鄉的建設同時面臨著土地利用總體規劃與城鄉總體規劃的雙重限制。事實上，土地利用總體規劃與城鄉總體規劃的核心就是對土地進行管理，但因起步不同，存在差異，兩者之間還是存在一定的矛盾關系的。從近幾年對兩項規劃的編制、實施情況來看，兩者在用地分類、劃分標準、規劃統計口徑等方面都存在很多差異，協調起來的難度也大。下文就土地利用總體規劃與城鄉總體規劃的差異展開分析，就兩者存在的問題和關系進行研究。

二、土地利用總體規劃與城鄉總體規劃的差異分析。

1、兩者在內涵上的不同。

土地利用總體規劃與城鄉總體規劃都是以國民經濟與社會發展規劃為依據，土地利用總體規劃是落實上級分配的各項主要控制性指標，重點在于定性、定量、定位、定序，在土地資源的合理開發、利用、整治和保護層面確定各類用地的類型、規模、范圍和時序，其是全面的整體的規劃；城鄉總體規劃是對城市總體以及鄉村總體規劃的編制，是局部土地使用規劃，屬于點上規劃，其應當依據我國經濟和社會發展規劃，且與土地利用總體規劃相銜接的。兩者存在內涵、主體以及層次上的明顯差異，國土資源部門主要負責編制和實施土地利用總體規劃，其實施應以土地本身的適宜性、土地資源的開發、利用以及整理、復墾和在空間上整體安排。城鄉總體規劃則要根據經濟社會發展的真實需求，對城鄉空間資源進行科學合理的配置，以實現城鄉建設的具體規劃。

2、兩者在作用上的不同。

土地利用總體規劃與城鄉總體規劃實施都是針對我國特殊國情的兩種管理方式，而伴隨著經濟的不斷發展，近幾年，大量的農村剩余勞動力進入城市，使得城鎮化的腳步得以加快。作為經濟發展的基礎性資源，土地資源的規劃面臨著嚴峻的考驗。正是因為這種情況，為了合理的開發和利用土地資源，所以要進行限制土地的過度開發利用。另一方面，城市總體規劃是為了加快城市的建設進程，隨著建設用地的不斷擴大，耕地面積逐漸縮小，城鄉總體規劃對于耕地、非農業用地的控制力度不足，最終造成了建設用地侵蝕耕地的情況。因此需要合理的城鄉總體規劃來緩解這樣的情況。

3、兩者在任務上的不同。

由上述可知，土地利用總體規劃與城鄉總體規劃在內涵、作用上都存在差異，因此在實際的實施過程中，兩者之間的內容也存在較大的差異。因管理部門和管理內容的不同，土地利用總體規劃與城鄉總體規劃的指導思想和某些原則性的問題也存在差異，從而兩者的任務也存在本質上的差別。土地利用總體規劃就是為了科學合理的土地使用，其目的是達到最大的土地利用效率，而城鄉總體規劃則是為了滿足城市建設進程加快而進行的措施，顯然，兩者在任務上存在著顯著的差異，甚至存在互相制約的情況。

三、土地利用總體規劃與城鄉總體規劃在實施中存在的問題。

1、管理部門缺少及時的溝通。

目前，就我國的基本情況來講，土地利用總體規劃與城鄉總體規劃工作是相互獨立又相互制約的，分別由兩個不同的部門來管理，土地利用總體規劃的編制和實施由國土資源管理部門負責，而城鄉總體規劃則由城市建設和規劃部門來負責。這種情況下非常容易造成溝通不及時、交流不全面而導致的工作障礙和沖突。同時，因各個部門執行的任務和原則有所差異，在實際的工作中難免出現問題，如果遇到相同的任務，可能因節約和集約的問題，或者部門職業理念的差異難以得到很好的協調，這不僅造成了工作無法統一，更阻礙了實際工作的順利進行。

2、缺少健全的運營體制。

近幾年，我國城鄉建設高速發展，各方面的資源亟待利用和開發，土地利用總體規劃與城鄉規劃工作很可能存在對同一個區域的土地進行規劃和管理的情況。前面說到，因土地利用總體規劃和城鄉總體規劃分別屬于性質、任務、內涵等層次都不同，因此在實際的規劃和管理過程中存在很多的繁瑣步驟，這也為規劃工作帶來了極大的難度。不僅如此，相關部門即使能夠根據自己的實際需求與目標對土地進行規劃，但還是可能與另一個部門的規劃與管理產生沖突，如果沒有一個科學的溝通機制和健全的運營體制，不能夠根據土地資源的獨特條件進行合理的規劃，選擇適當的方案，勢必會阻礙規劃工作的實際運行進度。

四、土地利用總體規劃與城鄉總體規劃的關系分析。

1、城鄉總體規劃與土地利用總體規劃相互制約、相互影響。

眾所周知，城鄉的綜合發展肯定會伴隨著不可避免的土地資源緊缺與城鄉發展用地需求矛盾，從而導致城鄉總體規劃與土地利用總體規劃間相互制約、相互影響，主要表現在城鎮建設用地的規模和布局上，城鄉總體規劃確定的城鎮建設用地規模需要符合土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地指標，而土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地布局需滿足城鄉總體規劃布局，因土地利用總體規劃無法設計城市的發展形態。而受到市場經濟的影響，城鄉建設用地的增減掛鉤政策成為了調節城鄉結構，促進城鄉經濟發展，合理規劃土地的最佳方案。該項目的實施不僅從實際出發定位和調整了用地，更是明確了產業發展與用地之間的關系，保證了土地的合理利用，切實加強了土地規劃的合理性與城鄉規劃的可操作性。

2、土地利用總體規劃與城鄉總體規劃的銜接與協調。

從空間范圍上來看，土地利用總體規劃是規劃轄區內全部土地，管理用地指標，確定各類用地性質，其具有綜合性，是全面的整體的規劃，城鄉總體規劃是在土地利用總體規劃確定的可用于建設的范圍內進行建設規劃，其是點上的規劃，是主要規劃怎么建、如何建；而從內容、方法上來看，城鄉總體規劃和土地利用總體規劃又有各自的體系，并分別有著各自的內容、作用以及任務。我們可以看出，土地利用總體規劃的范圍比城鄉規劃大很多，城鄉用地規劃只是土地規劃中的一個局部，我們只有清楚城鄉總體規劃與土地利用總體規劃之間的點與面、局部與整體的關系，做到相互協調，共同發展，才能充分發揮兩者的實際作用，為城鄉發展提供有力條件。

五、結束語。

總而言之，土地利用總體規劃與城鄉總體規劃之間存在著一定的關系和矛盾，但為了實現我國的可持續發展，保護耕地資源的目標，我們應根據實際的土地情況和我國基本國情，采取多種措施，通過加強兩者的溝通、銜接與協調，以充分發揮土地利用總體規劃與城鄉總體規劃的實際作用。

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作者簡介：丁昌麗，女，1974年7月2日，民族：漢，籍貫：河南固始，學歷：本科，專業：城建，職稱：工程師