轉型背景下東莞市公共服務設施規劃策略探索

劉慧怡+郝云慶

摘 要：立足公共配套總量供給不足、品質普遍欠佳、空間發展失衡三大基本矛盾，緊緊圍繞城市升級推動產業轉型的基本觀點，強調城市配套要突出“以人為本”，并從配套人口、統籌整合、空間配置和建設實施4方面提出公共服務設施規劃的方向和策略。

關鍵詞：公共服務設施；轉型發展；以人為本；城市規劃

中圖分類號：TU984.1 文獻標識碼：A DOI：10.15913/j.cnki.kjycx.2015.15.019

文章編號：2095-6835（2015）15-0019-02

改革開放30多年來，東莞憑借優越的地緣優勢和“敢為天下先”的拼搏精神，抓住改革開放的第一波浪潮，引進“三來一補”發展加工制造業，從一個昔日默默無聞的傳統農業縣轉變成一個具有國際性影響的制造業基地，造就了聞名全國的“東莞模式”。工業化帶動城鎮化，到2014年，全市常住人口超過800萬人，城鎮化率超過88%. 然而，高速增長的背后伴隨的是資源消耗和環境惡化，粗放型模式已經陷入了難以為繼的困境，整個城市面臨著轉型發展的戰略性問題。

正逢其時，在住建部的支持下，東莞開啟了新一輪的城市總體規劃修編，并成為了總規編制和審批改革的試點城市。總規提出由制造城市向宜居城市轉型的發展目標，利用城市空間轉型為社會經濟的全面轉型提供強有力的支撐。未來城市競爭是人才的競爭，宜居的生活環境是核心競爭力。其中，優質公共產品和公共服務的供給對于改善生活質量、提升城市生活品質有關鍵的作用。在這一背景下，本文基于教育、醫療衛生、文化、體育和社會福利等5大類公益性設施，對總規公共服務設施規劃的方向和策略提出了初步的想法。

1 問題和矛盾

1.1 實施機制缺乏，用地設施總量供給不足

在市場主導發展的大環境下，快速增長的工業用地占據大量的城市增量空間，但是，公共配套用地保障、剛性約束、鼓勵政策等機制并沒有及時建立，造成了設施難落地、難實施的兩難局面。2014年用地數據顯示，東莞市文化、教育科研、體育、醫療衛生和社會福利5項設施共計用地3 797 hm2，僅占建設用地的3.24%，人均用地只有5.4 m2，達不到國家標準要求。

實際上，外來人口的快速增長所帶來的供需矛盾已經較為明顯了。以基礎教育為例，呈現出了整體學位供給不足的情況。其中，幼兒園、小學學位已飽和，但是，入學需求卻在逐年遞增，民辦學校超規模招生現象比較普遍；中學方面受到了現行教育政策生源的限制，外來人口難以就地升讀初、高中。另外，醫療整體供給偏低，據2012年統計，全市醫療衛生機構千人床位數為2.9床，千人執業（助理）醫師為1.7人，與同類城市乃至與珠三角、全省、全國相比，均處于較低水平。

1.2 規劃各自為政，服務設施水平低

目前，全市公共服務設施是一種分散扁平化的配置模式。全市下轄4個街道辦事處、28個鎮和4大園區，村（居）委會594個。鎮街與社區作為主要設施配置主體，為了改善投資環境，各自為政，相互競爭，在財政能力范圍內實施“小而全”配套，服務水平難以提升，全市層面整體呈現“小規模、低標準、不集約”的特點。另一方面，配套設施差異性不足、針對性不足，只涉及大眾性、常規性設施，而對特殊人群的特殊需求照顧不周，專業性公共服務設施嚴重缺乏。以專業公共衛生機構為例，其服務水平與其他城市相差甚遠。專業公共溫升機構橫向對比如表1所示。

表1 專業公共衛生機構橫向對比

數據來源：2013年各市統計年鑒

1.3 統籌協調不力，空間發展失衡

整體水平空間分布不均。在鎮街主導設施供給方面，在建設過程中，既不上報市相關主管部門也不與相鄰鎮街溝通協調，隨意性比較大，導致建設標準差異距大。橫比全市，雖然發達鎮街在設施用地總量水平上占據優勢，但是，人均用地水平卻反而偏低，沒有充分考慮到人口規模的差異，導致供給偏差巨大。

另一方面，在市級優質設施高度集中的中心城區，嚴重挑戰各類設施承載力。比如在全市8所三甲醫院中，有5所位于中心城區，引發了大規模跨區就醫現象，中心城區就診強度明顯高于其他鎮街，排隊、停車等問題一直難以解決。跨區就學問題同樣突出，上下學高峰引起城市局部交通擁堵，為居民的日常出行帶來了嚴重困擾。

公服設施總量水平空間分布如圖1所示，公服設施人均水平空間分布如圖2所示。

2 配套思維轉型

過去，工業化主導了城鎮化的發展，城市空間政策以供給為導向，工業化與經濟增長是發展的核心。城市配套主要是為了提高生產效率，修建了大量車行道路、標準廠房和其他支撐型的基礎設施。當下，新型城鎮化強調以人為核心，配套思維由供給導向轉為需求導向，城市應更關注優質公共產品和公共服務的供給，進而創造更具競爭力的生活工作環境，吸引高素質人才集聚，保障城市的可持續發展，以城市升級反向帶動產業轉型。這是城市創造美好生活的本質，強調城市與人的共同發展。因此，圍繞人的發展需求，未來城市公共配套要突出“公平、關懷、宜居”三大重點。體現公平，實現本外居民平等共享，創造和諧共融氛圍；加強關懷，強化人性化的使用體驗，選址布局便捷易達；強調宜居，提供均等的基本服務，并增加多元豐富的選擇機會。

3 配套策略轉變

3.1 人口策略

3.1.1 以供定需，確定人口規模

近年來，常住人口的增長是隨著經濟發展同步放緩的，并呈現波動趨勢。此外，戶籍制度、生育制度等都在探索改革階段。城市未來人口不確定性的增強，使人口規模的合理預測變得極為困難。

經濟社會在轉型，城市也在轉型，“發展”思維逐步取代“增長”思維，過去對資源、土地、勞動力的依賴也將轉化為對資本、技術的追求，城市人口的焦點在于質量而非數量。因此，人口配套策略必須強調以供定需，一方面，從轉型發展的角度入手，引導形成與城市產業結構相匹配的適度人口規模；另一方面，從有效供給的角度入手，適當控制人口規模，提高城市公共服務和生態環境的整體品質，維持對人才的吸引力。

3.1.2 主動引導，調節人口結構

人口結構調整是實現城市轉型的關鍵性因素，在公共配套中應突出2個重點：①穩定年青勞動力，按較高的標準配置，減少常住人口的流動性，特別是要應對好撫養比上升的大趨勢。學校、醫院等設施要按更加合理的配比預留建設，增強城市的歸屬感，留住一批積累了長期經驗的技術工人。②提升人口素質，吸引高素質人才在本地扎根。在建設城市公共服務設施時，除了要便捷地解決基本生活需求外，還要增加豐富多元的品質型服務，建立起學習型、進步型的社會氛圍，不斷完善高等教育、職業教育和就業培訓等配套服務，促進人口素質的就地提升。

3.2 統籌策略

3.2.1 城鄉一體，實現統一底線標準

目前，東莞市建設用地已達1 168 km2，市域比例占47.5%.從經濟活動、產業結構、城鎮面貌和生活方式等方面來看，城市與鄉鎮之間不存在明顯的差異，整個市域實際上已成連綿發展的城市群。結合城鄉統籌、一體發展的思路，鎮街與社區的配套標準應向城市標準看齊。與居民日常生活息息相關的基層公共服務，包括基礎教育服務、基礎醫療衛生服務、大眾健身體育服務、基礎綜合文化服務和基本福利服務等，按照均等普惠的底線思維實現統一標準覆蓋城鄉，并形成剛性約束。作為指導全市發展主體的規范性文件，要有序推進公共服務設施的建設。

3.2.2 組團整合，共享城市優質服務

以分區統籌為導向，打破行政區藩籬，引導鎮街、社區向大組團抱團合作轉變。突破村鎮視野，改變各自為政、“小而全”的配套模式，站在城市高度實現優質公共服務的供給，引導資源要素的優化配置和高效整合。將那些對城市結構、空間格局、整體空間品質產生重大影響的品質型公共服務設施，從市政府層面入手組團統籌規劃與建設，使公共服務多組團多中心做大做強，從而實現城市配套的共建共享，集中提升服務品質。

3.3 空間策略

3.3.1 依托城鄉中心構建緊湊型公共服務等級體系

遵照“集中布局、集約配套”的原則，實現設施運行效率的提高和運行成本的降低。通過分級配置，優先將主要公共服務設施投放到各級城鄉中心，使整體服務水平與之相匹配，鼓勵引導市場高強度開發，形成緊湊集中、等級清晰的城鄉中心層次格局。

3.3.2 依托公共交通形成專業性服務節點

遵照“公交串聯、公眾易達”的原則，提高設施使用的便捷性和對外輻射能力。以珠三角一體化全面推動軌道建設為契機，結合各級公共交通樞紐，利用城際軌道站點、城市輕軌站點和綜合客運站場等布置專業性公共服務設施，形成服務區域的專業性服務節點。

3.3.3 依托特色環境資源打造標志性服務空間

遵照“因地制宜、貼近本土”的原則，彰顯城市特色和地域文化，結合自然生態環境、歷史文化景觀和特色優勢產業等各種資源稟賦，就地選址，布置具有標志性的服務設施，形成環境相宜、獨具特色的城市配套設施，改善城市形象，提升城市品位。

3.4 實施策略

3.4.1 同步城市更新保障發展空間

城市更新的成熟地區往往是交通區位優越而城市公共服務設施需求旺盛的區域。抓住城市更新這一重大戰略契機，大力完善公共設施配套水平。一方面，發揮政府的主導性作用，在城市更新早期明確社會性、公共性強的更新項目，由政府直接介入推動實施；另一方面，劃定城市更新管控單元，嚴格落實更新單元的公共設施配套要求，建立公共配套與更新項目的捆綁實施關系。

3.4.2 設施承載能力引導城市開發

在城市規劃過程中，要強調城市開發強度與設施承載能力掛鉤。根據基礎設施的建設情況和公共服務的水平決定城市開發量，在優越區位集中加大設施和服務的投入力度，鼓勵高強度的緊湊開發，避免盲目適應市場均質開發而形成被動均質供給。建立土地出讓與公共配套掛鉤機制，扭轉公共設施滯后發展的狀態。在城市開發的過程中，要嚴格落實公共設施的配套要求，并以此作為地產開發項目審批的前提條件。

參考文獻

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〔編輯：白潔〕