浦東制度創新密碼

華林

今年是浦東開放開發25周年，在全國眾多特區新區中，浦東走出了創新的特色。

始終以“制度創新”為核心

鄧小平曾經說：“我的一個大失誤就是搞四個經濟特區時沒有加上上海。要不然，現在長江三角洲，整個長江流域，乃至全國改革開放的局面，都會不一樣。”然而，中央當年之所以率先在廣東的一個小漁村開辟第一個經濟特區，其實有著一系列深刻的政治、經濟和國際關系上的考量。鄧小平曾說：“為什么我考慮深圳開放？因為它對著香港；開放珠海，是因為它對著澳門；開放廈門，因為它對著臺灣；開放海南、汕頭，因為它們對著東南亞。”1991年春，鄧小平在上海視察時指出：“開發浦東，這個影響就大了，不只是浦東的問題，是關系上海發展的問題，是利用上海這個基地發展長江三角洲和長江流域的問題。”改革開放伊始，思想解放并未真正到位，有不少人對于搞特區并不很理解，有重要的領導人對于上海通過計劃經濟模式搞起來還寄予厚望。因此，先在一些政治爭議小、改革成功可能性大的地方將特區搞起來，然后再將改革引入經濟中心——上海，難度會小很多，也能夠避免走很多彎路。

從經濟發展的角度來說，無論是深圳、上海、天津，乃至重慶、喀什，搞特區和新區首先必須能夠創造發展。然而，正如2014年5月習近平總書記在上海調研時特別提出的，上海要把制度創新作為核心任務，以形成可復制、可推廣的制度成果為著力點，努力創造更加國際化、市場化、法治化的公平、統一、高效的營商環境。這體現出中央對浦東開放開發的方向性指導，浦東的開放開發應始終以“制度創新”為核心。

從1990年的保稅區，到2005年的全國首個綜合配套改革試點區，再到2014年中國（上海）自由貿易區試驗，浦東的開放開發實現了“三級跳”。就像華東政法大學行政法專家鄒榮教授所說，浦東發展的三個階段各有重點，但一條主線貫穿其中，那就是在推動經濟發展的同時探索新的政府管理形式，“經濟發展和政府轉型兩翼齊飛。”

政府轉型給自身“減負”

2013年11月，在上海自貿區順利運行一個月后的一次記者招待會上，一位記者問：“上海自貿區的‘政策紅利體現在哪里？”上海市委書記韓正回答說：“是制度創新，不是政策優惠。自貿區建設的關鍵是制度創新，不是挖政策洼地。”上海市政府發展研究中心主任肖林說，自貿試驗區建設的核心是制度創新。制度創新涉及產權制度、金融制度、稅收制度、行政審批制度、社會福利制度、司法制度、知識產權保護制度等方方面面，但歸根到底還是指向更加高效、清廉、文明、法治的政府管理方式轉型。

長期關注新區建設的國家發改委經濟體制綜合改革司司長孔涇源撰文指出，上海浦東新區打破部門利益、優化各類審批流程，實施一口受理的“集裝箱”式并聯審批，大幅縮短審批時限。將政府各項權力進行標準化“確權”，并在“權力公開專網”上進行“公示”，打造“權力在線運行、審批全程公開”的透明政府，降低企業信息成本和交易成本，有效防止尋租空間產生。“天津濱海新區、深圳市、廈門市等地也開展了此類改革。”上海市委黨校教授羅峰表示，浦東的機構調整與變動從一開始就貫穿著“小政府、大社會”的理念。比如，在浦東新區黨工委、管委會階段，在黨政機構設置上，不是簡單的與市委、市政府各委辦局一一對應，僅設l0個職能局（室、部、委），10個部門全部編制為800名，其中黨群組織100名，行政機構700名（不含公、檢、法等），“與浦西各區相比，機構減少2/3，人員減少1/3。”

在2015年“兩會”上，李克強總理提出“法無授權不可為”、“法定職責必須為”的總體要求，要求各級政府明確權力范圍，制定權力清單。浦東新區政府旋即響應，成為國內首批公布詳細的“兩張清單”的副省級行政區。記者在浦東新區政府網站了解到，首批公布的“兩張清單”是24家區級部門和4家區屬開發區管委會，暫未覆蓋至街道、鎮、上海自貿試驗區擴區后的5個區域管理局以及法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織。公布后的權力清單表格簡潔明了，權力類別、名稱、實施主體、依據，甚至辦理的具體窗口、咨詢和投訴電話等一目了然。而且，絕大多數審批事項都標注了比法定時限短得多的承諾辦理時限，體現出新區政府的辦事效率，體現出新區政府不僅“有限”，更要“有為”。

簡政放權給企業“松綁”

開展“綜改”試驗，國家對浦東新區提出“三個著力”的要求，第一條就是“著力轉變政府職能”。在轉變政府職能這一總體命題下，浦東的綜合配套改革涵蓋了大部門制改革、區域管理體制、簡政放權改革、行政審批流程、監管體制優化、權力公開透明、社會組織培養、基層治理機制等8個維度的內容。轉型和改革確實稱得上是“綜合性的，全方位的”。

過去10年，浦東的社會類行政審批事項從最初的724項減少到現在的203項，平均審批環節從3.4個精簡到2.8個，平均審批時限從法定22個工作日壓縮到8.4個工作日。浦東率先探索減免行政收費，2008年以來共取消和停止征收232項收費項目，成為全上海行政事業性收費最少的地區。浦東還率先在全市開展區級機關“瘦身”和街鎮“強身”工作，推動干部和編制資源下沉，增強開發區和街鎮統籌管理能力，各區級機關累計核減行政編制299名，核減內設機構39個，精簡率達到或超過15%。

簡政放權實際上是給企業和市場松綁。以企業產品標準管理為例，2014年7月10日浦東開始試點取消政府對企業產品標準備案管理制，改為企業產品和服務標準自我聲明公開和監督制度。浦東企業不再受辦公時間和地點的約束，自行在網上完成相關申報工作。到今年4月，這項制度正式在新區鋪開。

知識產權保護為創新護航

在“四個中心”建設之外，浦東還有意在張江高科技園區打造“科創中心”。然而，科技創新除了人才、資金、技術因素之外，知識產權保護也是基礎條件。

2014年底，集專利、商標、版權行政管理和綜合執法職能于一身的知識產權局在上海浦東新區成立，這是全國首家單獨設立的知產局。實際上，早在1994年，浦東新區法院就設立了知識產權庭（民三庭），當時亦是全國基層法院首家知識產權審判庭。浦東法院院長張斌說，通過更加專業化、集約化的涉自貿區知識產權案件審判，為相關知識產權保護以及自貿區營商環境建設發揮作用；從制度創新的高度進行探索，及時向最高法反映情況，“在自貿區這塊試驗田上種出知識產權制度創新的碩果”。

去年浦東法院共受理知識產權案件1218件，共審結1204件。“我們將進一步強化加強保護的理念，加強對新產業、新業態、新模式、新技術的‘四新經濟的司法保護力度，充分發揮司法對科技創新建設的規范引領作用；強化利益平衡理念，依法平等保護科技創新中市場主體的合法權益，依法平衡科技創新成果權利人、使用者和社會公眾的利益。”浦東法院黨組成員、副院長朱丹說。

“加強知識產權保護體制建設和機制創新，構建保護工作網絡，建立健全保護協同機制，強化行政執法力度，著力營造公平公正、開放透明的法治和市場環境，是加強知識產權保護的重點工作。”浦東知識產權局局長林本初透露，該局已經主動對接新區檢察院，建立知識產權行政保護和司法保護銜接的工作機制。同時，還將建設及完善仲裁和調解機構，發揮其解決知識產權糾紛的“準司法”及“自治”作用。浦東正在綜合社會、司法、行政等方面的力量，編織一張牢固的知識產權保護網。

（作者：社會科學報記者）