創新國家

馬里亞納·馬祖卡托

對于國家為了促進創新應該做什么，傳統的看法是很簡單的：它只需要不擋道。在最好的情況里，政府只是促進私營部門的經濟活力；在最壞的情況里，它們用笨拙的、高壓的和官僚的機構主動去抑制它。相比之下，這個快速移動的、喜歡風險的和開拓性的私營部門是真正推動能帶來經濟增長那一類創新的東西。根據這種觀點，硅谷背后的秘密在于其企業家和風險資本家。國家可以干預經濟——不過只是為了解決各種市場失靈或者建立公平的競爭環境而已。它可以監管私營部門，以便對各個公司也許對公眾所強加的各種外部代價諸如污染負責，而且它可以投資公共產品，諸如基礎科學研究或者研制幾乎沒有什么市場潛力的藥物?？墒?，它不應該直接嘗試去創建和塑造各種市場。2012年《經濟學家》雜志上的一篇有關制造業未來的文章扼要地概括了這種普遍認識?！罢谔暨x贏家方面一直很糟糕，而且它們可能會變得更加糟糕，因為眾多的企業家和能工巧匠在網上交換各種設計，在家中將它們轉變成產品，而且從汽車修理廠里將它們銷往全球各地，”該文指出，“隨著這場革命席卷而來，政府應該堅持一些基本的東西：開設更好的學校培養技術人員，為各類企業制訂明確的規則提供一個公平競爭的環境。剩下的交給革命者即可?！?/p>

這種看法不僅普遍，而且也是錯誤的。事實上，與將各自的增長歸功于創新國家的觀點相反，國家歷來不是充當私營部門一個愛管閑事的干涉者，而是充當其一個關鍵的合作伙伴——而且常常是一個更加大膽的合作伙伴，愿意承擔企業不愿承擔的風險。遍及整個創新鏈，從基礎研究到商業化，政府已經逐步增加了私營部門一直擔憂而不敢提供的所需要的投資。這種支出已證明是變革性的，創建了全新的市場和部門，其中包括了互聯網、納米技術、生物技術和清潔能源。

然而，今天，讓政府敢想已經變得越來越困難。它們的作用已越來越多地被限于只是促進私營部門，以及也許在正確的方向輕推這個部門。當各個政府超出那種作用的時候，它們馬上就被指控排擠走私人投資以及不恰當地嘗試挑選贏家。國家作為一個純粹的促進者、管理者和監管者的想法在20世紀70年代開始廣泛傳播，但是它在全球性金融危機后不久已有了新發現的名聲。在全球范圍內，政策制定者們已經對準了公共債務（別介意正是私人債務導致了這場危機），認為削減政府開支將會刺激私人投資。這樣一來，一直對過去各種技術革命負有責任的那些國家的機構已經看到各自的預算減少了。在美國，2013～2021年期間，預算“自動減赤”的過程已經使得聯邦研發支出減少了950億美元。在歐洲，歐盟的《財政契約》要求各國將本國財政赤字下調至占到國內生產總值的3%，而且正在削減教育和研發開支。

此外，部分由于有關其活力以及國家反應遲鈍這種普遍看法，私營部門已經能夠成功地游說各國政府削弱各種法規并且降低資本收益稅的稅率。光是從1976～1981年期間，在國家風險投資協會展開大量游說活動之后，美國資本收益稅的稅率從40%下降到了20%。而且，以將硅谷活力帶到英國這一名義，英國首相托尼·布萊爾所領導的政府在2012年將符合減稅條件的私人直接投資基金必須被投資的時間期限從10年減少至2年。這些政策增加了不平等性，而不是增加了投資，而且通過犧牲長期投資獎賞短期投資的方式，它們傷害了創新。

市場失靈的失靈

根據在大多數經濟系里所講授的新古典經濟理論，政府政策的目標很簡單，就是糾正各種市場失靈。按照這種觀點，一旦失靈根源得以解決——壟斷地位被遏制住、公益獲得補貼，或者負面的外部性被征稅——那么各種市場力量將會有效地分配各種資源，從而促成經濟走上一條新的增長之路。但是，可以這么說，那種看法忘了市場都是盲目的。它們也許忽略了各種社會或者環境問題，而且它們常常在不是最理想的路徑依賴的方向前行。例如，各個能源公司將會寧愿投資于從地球最深處開采石油，而不是投資于清潔能源。

在應對諸如氣候變化、青年失業、肥胖、老齡化和不平等等各種社會挑戰方面，國家必須帶頭——不是通過簡單地解決各種市場失靈，而是通過主動地創造市場的方式，它們必須將經濟引向技術和創新學者卡洛塔·佩雷斯所說的新的“技術經濟范式”。這些方向并不是自發地產生于各種市場力量，它們在很大程度上是深思熟慮的國家決定的結果。例如，在大批量生產革命里，國家既投資于各種核心技術，又投資于將這些技術擴散至整個經濟。在供給方面，美國的軍工復合體，形成于第二次世界大戰，投資于航空航天、電子和材料方面的各種改進。在需求方面，美國政府戰后對郊區生活的補助——修建道路、支持抵押貸款和保證通過福利制度的各種收入——使得工人們能夠擁有自己的住房、購買汽車和消費其他大批量生產的商品。

硅谷的技術——自由主義者也許會驚訝地發現，山姆大叔（指美國政府）也資助了這場信息技術革命背后的諸多創新。不妨考慮一下iPhone的情況。它常常被譽為是當一個放手的政府允許天才企業家們茁壯成長的時候所發生的典型例子，然而，使得iPhone成為智能手機而不是愚蠢手機的各項功能的研發獲得了政府部門的資助?；ヂ摼W的前身是阿帕網，是在20世紀60年代獲得美國國防高級研究計劃局資助的一個項目，后者隸屬于美國國防部。地球定位系統（GPS）開始之初，是20世紀70年代一項被稱為導航星的美國軍事計劃。iPhone的觸屏技術是由一家名叫FingerWorks的公司發明的，該公司是由獲得政府資助特拉華大學的一位教授和他的一位博士候選人創辦的，他們獲得了美國國家科學基金會和中央情報局的資助。即便連iPhone語調歡快的語音識別個人助理Siri，也可以將其血統追溯至美國政府：它是美國國防高級研究計劃局一項人工智能項目副產品。這一切里沒有一個是要表明史蒂夫·喬布斯以及其蘋果公司團隊在他們如何將現有的技術匯集在一起方面并不是十分出色的?？墒牵搯栴}是未承認這個故事的公共方面將令未來政府所資助的研究項目處于危險中。

那么，對于政策制定者來說，當涉及到創新的時候，這個問題就不應該是是否要挑選特定的方向，由于某些國家的政府已在做那件事了，而且有著很不錯的效果。相反，這個問題應該是如何采用一種民主問責的而且是解決最緊迫的社會和技術挑戰的方式。

一個更加聰明的國家

人們往往以一種完全錯誤的方式來評估國家在創新上的支出。在這種盛行的經濟框架下，各種市場失靈被確認，而特定的政府投資被提出來。它們的價值隨后則通過包括大量的猜測的一種精確的計算來接受評估：某種特定干預的各種好處將會超過與不愉快的市場失靈和解決方案實施相關的各種代價嗎？這樣一方法太過于靜態了，無法評價某種像創新那樣具有活力的東西。由于沒有考慮到國家能夠創建在之前從來沒有存在過的經濟格局這種可能性，所以它不重視政府在這一領域的各種努力。難怪經濟學家們經常將公共部門描繪成只不過是一個效率低下版本的私營部門而已。

這種不完善的評估公共投資的方法招致各種指責，即通過加入某些部門的方式，政府正在排擠走私人投資。那種指責往往是錯誤的，因為政府投資常常具有“擠入”效應，意味著它刺激私人投資而且擴大國民產出整個餡餅，這既讓私人投資者又讓公共投資者獲得好處。但是更加重要的是，各種公共投資的目的應該不僅是為了強力啟動經濟，而且正如凱恩斯所寫的：“是為去做那些目前根本未做的事情?！碑斆绹娇蘸教炀謫影⒉_計劃的時候，沒有任何一個私營公司正嘗試把人送上月球。

如果缺乏評估投資的合適的工具的話，那么各國政府就很難知道它們何時只是在現有的空間里運作，以及何時它們會使本可以避免的情況不幸發生。其結果是：過于有限的投資，受制于盛行的技術經濟范式。評估一種特定投資的更好辦法將是考慮它是否教會工人們新技能，以及它是否能帶來發明新技術和創建新行業或者新市場。

當仔細考慮投資的時候，政府遭遇到了另一個相關聯的問題：由于它們堅持應該解決各種市場失靈這種占優勢地位的觀點，因而對于其他事務則常常準備不足。為了避免諸如監管機構被商業俘虜等問題，人們認為，國家必須將自身跟私營部門隔離開來。這就是為何各國政府越來越多地將關鍵工作外包給私營部門的緣由。但是，那種趨勢常常消除了它們為制定出一項投資于創新的明智戰略所必不可少的知識，而且使得吸引頂尖人才變得更加困難。它創造出一個自我實現的預言：一個政府越是不敢想，它能吸引的專門知識或技能就越少，它的表現就越糟糕。

為了發明各項技術和塑造各種行業和市場，國家必須用構想和實施大膽的政策所必不可少的智慧武裝起來，這并不意味著國家將總會獲得成功；事實上，創新過程中所固有的不確定性意味著它往往將會失敗。但是它需要從失敗的投資里汲取教訓，并且不斷改進其結構和實踐。正如經濟學家阿爾伯特·赫希曼強調的，這個決策過程就其本質來說是凌亂的，所以讓各種公共機構歡迎這種反復試驗過程是十分重要的。

得與失

鑒于政府在創新過程最具有風險的時期常常會實施非常大膽的開支計劃，因此最為關鍵的是，不僅要弄清楚如何能夠使投資風險社會化，而且也必須明確如何將投資的回報加以社會化。例如，比起大多數私人風險投資公司，美國政府的小企業創新研究計劃很早就開始向各個公司提供高風險的資金了；當康柏和英特爾還只是初創公司的時候，政府就已經向它們提供了資金。同樣地，小企業投資公司計劃是由美國小企業管理局提出的一項倡議，在1978年就向包括蘋果公司在內處于早期階段的公司提供了至關重要的貸款和補助款。事實上，對于這類長期投資的需要隨著時間的推移將只會有增無減，因為各個風險投資企業變得更重視短期前景，強調在三年之內為它們每一項投資找到一個“退場”。（常常通過對另外一家公司的一次公開募股或者出售。）而真正的創新可能需要數十年的時間。

經濟學家們也許會爭辯說，國家通過對由此所帶來的利潤征稅的方式獲得了其投資的回報。事實則更加復雜。一方面，大型公司都是避稅高手。谷歌——應該指出的是，其劃時代的搜索算法是利用由美國國家科學基金會所提供的資金而開發出來的——其部分利潤，通過愛爾蘭的方式減少了美國的稅單。蘋果公司通過利用美國各州之間逐底競爭的方式做著同樣的事情：在2006年，蘋果公司，其總部設在加州的庫珀蒂諾，為了節省費用在內華達州的里諾市設立了一家投資子公司。

解決這個問題不只是一件堵塞漏洞的事情。在過去幾十年里，正是由于有關私營部門如何充當唯一的財富創造者的一種虛假的敘述，美國以及其他西方國家各種稅率一直在不斷下降。由于出臺了各項旨在促進創新的各種稅收激勵措施，政府的收入也已經減少了，但激勵措施的成效并不顯著。此外，鑒于眼下資金流動的程度，某個已經資助一個特定公司的政府也許無法對其征稅，因為后者可能已轉移至國外了。

有著各種如此做的方法。一個方法是將各種條件附加在政府發放給企業的各種貸款和擔保里。例如，就像貸款的畢業生們是基于他們的薪水調整他們的助學貸款還款一樣，國家投資的接受者也可以基于他們的利潤來調整各自的還款數量。

各國獲取更大回報的另外一種方法涉及對它們與企業合作的方式進行改革。公私部門的合作關系應該是共生的而不是寄生的關系。在1925年，美國政府允許美國電話電報公司（AT&T）保持其對電話系統的壟斷地位，不過要求該公司將其利潤再投資于研究，這成為一筆導致貝爾實驗室創立的交易。

國家在一家私營公司里擁有股份這一前景，雖然對于資本主義世界的許多地方來說也許是一件令人極其討厭的事情，但是，鑒于政府已投資于私營部門，因此它們也許不妨賺取那些投資產生的利潤（甚至就連財政保守派人士也許也發現有吸引力的某種東西）。雖然國家不必持有控股權，但是它可以以一種優先獲得分紅的優先股形式持有股權。這些利潤可以被用于資助未來的創新。

下一場革命

以往的各種技術革命——從鐵路到汽車、太空計劃再到信息技術——并不是由于對這種經濟制度輕微的修修補補的結果而發生的。它們之所以發生，是因為各國開始承擔起重點不是放在將政府失敗減到最少而是將創新達到最大化上的各項大膽任務。一旦人們接受這種更加主動的國家目的的話，那么經濟政策的各種關鍵問題就得重新設計。

今天，從中國到丹麥再到德國，許多國家已經選定了各自的下一項任務：綠色能源。鑒于各種潛在好處以及投入使用的資金數量，各國政府以正確方式支持這項任務是至關重要的。首先，它們必須不僅要挑選投資的各種技術或者部門，而且要問它們想從那些部門得到的東西。例如，如果各個政府想從能源部門得到的是穩定的能源供應的話，那么頁巖氣將會是這種東西，但是如果任務是減緩氣候變化的話，那么頁巖氣將不會是這種東西。事實上，各種任務導向的政策有必要促進多個領域間的各種互動。美國國家航空航天局（NASA）的登月任務要求從火箭研究到電訊再到紡織品等許多不同部門的互動。同樣地，這場綠色能源革命不僅將需要在風能、太陽能和生物燃料方面的投資，而且需要在新的發動機、更有效地維持基礎設施的新辦法和使得產品使用壽命更長的新辦法方面的投資。因此，國家應該仿照風險投資界，而且實現其投資組合的多樣化，將資金擴散至許多不同的技術和企業。

在進行綠色投資方面，各個政府應該資助那些被私營部門忽略卻提供一種強有力的、明確的變革方向的技術，從而讓不同企業家試驗各種具體情況。不是采用老的指令和控制的方式，而是通過胡蘿卜大棒并舉的做法，各國政府應該提供雄心勃勃的目標。德國政府在其能源轉型倡議（或者Energiewende）方面已經采取了這種做法，該倡議目的是逐步淘汰核能并且用各種可再生能源取而代之，它是通過為碳減排設定很高的目標以及補貼風能和太陽能技術研發的方式來做此事的。

更加廣泛地說，各個政府應該達成允許它們分享它們的成功投資所產生的利潤的協議。而最重要的是，它們應該創建未來的公共機構，將它們轉變成創造性的、適應和探索的媒介，那將要求放棄目前對于在它們已發生后限制該國的干預以解決這些問題的癡迷——并且粉碎國家不可能創新這一廣為流傳的神話。

（選自美國《外交》雜志2015年1/2月號）