英國首腦引領潮流的制度創新

梁曉杰等

英國是一個在近現代世界歷史舞臺上發揮過重要作用和影響的國家，在政治制度創新、經濟制度創新和社會制度創新等方面都具有開風氣之先的勇氣和業績。從1640年到1689年的英國資產階級革命領世界資產階級政治革命之先鋒，在世界上率先建立起典型的現代資本主義民主政治制度；從18世紀下半葉至19世紀上半葉的英國“工業革命”領世界經濟革命之先鋒，在世界上率先建立起“自由資本主義”的市場經濟制度；二戰后以艾德禮為首的工黨政府實施的“民主社會主義改革”則是領世界社會革命之先鋒，率先建立起以“國民保險制度”和“國民醫療保健制度”為核心內容的現代福利社會制度。同時，英國的技術創新、科學創新、思想創新乃至文學藝術創新都曾經具有引領世界潮流的能力和表現。

艾德禮與“和平的社會革命”

二戰后艾德禮領導的英國工黨政府推行的以國有化、福利國家為主要內容的經濟和社會改革，在資本主義發展史上具有重要的創新意義，對于當代資本主義經濟和社會體制的形成具有舉足輕重的影響，被稱作是“和平的社會革命”。把英國資本主義的這次重大變革作為政要創新的典型案例加以研究，對于當前我國加快轉變經濟發展方式和推進和諧社會建設，具有重要的啟發和借鑒意義。

艾德禮（1883～1967年），是二戰后英國首屆工黨政府首相（1945年7月至1951年10月），曾長期擔任工黨領袖（1935年10月至1955年12月）。他是工黨第一位非工人出身的領袖，也是第一位比較全面地實施工黨的社會主義綱領、在英國實行國有化和社會福利制度的工黨領袖。

艾德禮1883年1月3日出生在一個中產階級家庭。大學畢業后，長期在倫敦東部的貧民區工作。他大量閱讀國內外社會主義者的著作，逐漸成為一個社會主義者，并先后加入費邊社和英國獨立工黨。

二戰后艾德禮出任首相，組成首任工黨政府。工黨政府執政后，宣布進行“新的實驗——在資本主義范圍內建設社會主義”。同年12月開始實行國有化政策，先后把英格蘭銀行、民航、煤礦、鐵路、電力、鋼鐵等行業收歸國有。工黨政府還大力建設福利國家，頒布了《國民保險法》、《國民救濟法》、《國民醫療保健法》等一系列社會保障法令，逐步建立起一整套從“搖籃到墳墓”的社會福利制度。在外交方面，艾德禮政府采取聯美抗蘇政策，同時又極力抵制美國對英帝國范圍的滲透與侵蝕。對于殖民地，工黨政府采取靈活、務實態度，戰后不久就撤出了印度次大陸和巴勒斯坦，并爭取使印度、巴基斯坦和錫蘭（斯里蘭卡）留在英聯邦內。1950年1月，艾德禮政府承認中國。艾德禮政府是戰后以來英國歷屆政府中做出重大決策最多、色調最為鮮明突出的一屆政府，其中有關經濟和社會改革的重大決策對于戰后英國的歷史發展具有決定性的意義和影響，奠定了此后幾十年英國政策的基本格局。

艾德禮認識到資本主義存在的弊端，主張建立一個不同于資本主義的社會主義社會，但他又不贊同蘇聯式的社會主義道路，不贊成以無產階級專政為基礎的社會主義，而主張以民主自由作為新社會的基礎，主張通過民主的方法走向社會主義，即工黨通過議會選舉途徑和平地獲得執政地位，實施有助于走向社會主義的經濟和社會改革。艾德禮聲稱，這種“民主的社會主義”是一條介于蘇聯共產主義和美國資本主義之間的“第三條道路”。

艾德禮工黨政府制定了一系列議會法案，實行國有化。首先是英格蘭銀行國有化，接著是煤礦國有化，隨后是民航、鐵路、運輸、煤氣、鋼鐵、電力等部門國有化。國有化的通常方式是：政府給予企業原“所有人”以巨額賠償，接過企業的“所有權”，而企業管理權仍然保留在原來的那些管理人員手里。由國家建立相應的經濟實體，如國家煤炭局，作為國有財產權的代表者，這些“公共法人團體”以政府代理人的身份負責經營。政府自己并不直接插手經營，而由相關各部做出政策性指導。

國民醫療保健制度在英國福利制度中占有非常突出的地位，被稱作是工黨福利國家“皇冠上的明珠”。因為與其他各項福利制度相比，醫療保健制度最為國民所擁護，更受到人們的稱譽。1988年的一項民意調查顯示，84%的受調查者對國家醫療保健制度感到滿意。國際上也始終對英國醫療保健制度給予極大的關注和好評。

英國研究福利制度的著名學者馬歇爾認為，英國國民保健服務制度是建立在四條原則之上的。第一，基本醫療服務的原則。就是說，從消費角度看，任何人使用家庭醫生、專科醫生、外科醫生以及醫院所提供的服務都必須是免費的，醫療服務不再具有市場性質。第二，人們使用醫療服務的權利是一致的，無區別的，不附加任何條件。第三，所有人都應該接受同等的醫療保健服務。第四，國民醫療保健服務必須是國力所能提供的最好的服務，而不應該是最低的服務，因而政府應盡可能投入最多資源。正因為如此，英國的醫療保健制度不建立在醫療保險的基礎之上，而是由國家財政統一提供醫療保健經費，這實際上是國家進行財富再分配的一種重要形式。

1946年工黨政府頒布的《國民醫療保健法》，作出了向全體國民提供免費醫療服務的重大選擇。這部具有里程碑意義的法律于1948年在全國正式實施，從此英國走上了一條與其他西方工業國家醫療保健體制不同的道路。

改革后的國民醫療保健體系在衛生部的領導下，形成三大系統，即醫院系統、家庭醫生系統、地方衛生服務系統，三個系統各司其職，提供的服務覆蓋了全國所有愿意接受免費醫療服務的人。

《國民醫療保健法》的誕生和實施，不僅成為英國社會中的一個重大事件，而且也引起了其他國家的強烈震動。有人把它稱為“20世紀中最大的成就之一”。新的醫療保健制度的最大成就在于，它徹底地破除了患者與醫院和醫生之間的經濟障礙，使人們不再因金錢的緣故而在疾病面前一籌莫展。并且，由于國家直接行使配置醫療保健資源的職能，地區與地區間的醫療事業發展不平衡的現象有可能得到糾正。社會成員之間、各地區之間長期存在的醫療保健不平等的現象得到了有力的遏制，整個社會的健康狀況有了明顯的提高。

英國的福利國家建設，使英國的所有公民都獲得“從搖籃到墳墓”的保障以應付各種可能導致他們的收入偶然喪失的不測事件，政府“一勞永逸”地使他們擺脫了對貧困的恐懼，獲得生活的安全感。從歷史上看，這確實是社會領域的一場重要革命。

英國著名學者吉登斯說：“福利國家是公民權的長期演進過程所達到的最高峰”。

撒切爾夫人的自由化之路

1979年，以撒切爾夫人為首的保守黨政府上臺執政，此后一直連任到1990年。撒切爾夫人在其主政期間，對英國的經濟政策實行了根本性的變革：在宏觀經濟政策上拋棄了凱恩斯主義，改以貨幣主義理論為指導，以治理通貨膨脹為主要政策目標，以控制貨幣發行量、減少公共部門借款需求為主要政策手段；在微觀政策層面從強調社會平等轉向強調效率，大力推進私有化、減稅和工會改革。這個時期，無論是國民生產總值、人均國民生產總值，還是就業工人年均國民生產總值和全員生產率都明顯好于70年代，使英國擺脫了“歐洲病夫”的形象，在一定程度上出現了“中興”的氣象。

撒切爾政府改革是在一定的時代背景和客觀的需要下形成的，因而它的推行具有一定的現實意義和歷史意義。20世紀70年代的社會動蕩、經濟秩序混亂以及兩黨治理的失敗，是以撒切爾夫人為首的保守黨新右派崛起的一個重要社會背景。

（1）經濟發展困境。二戰后英國經濟的發展，在經歷50年代的“黃金時期”后，從60年代末到整個70年代，便陷入困境：經濟增長速度緩慢，不僅低于歐共體中的發達國家，甚至一度低于歐共體的平均水平；通貨膨脹不斷惡化，最高時達年率25%以上，創戰后最高紀錄；失業同樣維持在高水平上；國家債臺高筑。這些都表明，戰后兩黨所信奉的凱恩斯主義經濟理論已經失效。

（2）社會福利困境。盡管二戰后艾德禮工黨政府的福利國家建設取得成功，社會福利在保持社會穩定和推動經濟發展方面起到重要的歷史作用，但福利國家建設也存在“超前”傾向，從而也造成社會負擔沉重的消極后果。自1949年到1985年，社會福利開支從 65. 7億英鎊增加到362.9億英鎊，按可比價計算，增長3倍，比同期經濟增長快一倍，顯然超出了經濟的承受力。另外，過度的社會福利也帶來了難以解決的社會問題。一些人對國家產生依賴思想。在他們看來，“不干或少干工作可照樣生活”，從而不是去依靠自己的努力，而是坐享社會福利。

（3）在撒切爾夫人執政的11年半時間里，英國的經濟和社會發展確實發生了深刻的變化。

英國經濟得到較快的發展，出現“中興”勢頭。撒切爾政府在整治經濟方面確實取得某些令人矚目的成就，給長期處于相對衰落狀態的英國經濟帶來一定轉機。從1982年到1988年，國民生產總值年均增長率在3%以上，超過美國和歐共體國家平均增長率，在西方主要大國中僅次于日本，這種增長速度為英國戰后所罕見。通貨膨脹在相當長一段時間內得到明顯的控制。通貨膨脹率從1980年的18%下降到1988年的4.4%，低于大多數發達國家。失業人數從320多萬降到200萬以下；公共信貸從占國民生產總值的3.2%下降到0.8，1987～1988年度的財政收入實現了18年來的首次盈余，余額超過35億英鎊；公共開支占國民生產總值的比重從46.8%下降到的39.5%；勞動生產率平均每年增長5.5%，企業的競爭力有所增強；人均收入每年增長約為3%，在撒切爾夫人執政的11年里人民的生活水平至少平均提高25%。1988年秋，撒切爾夫人聲稱，英國“出現了經濟奇跡”。

（4）私有化措施得到大力貫徹。從撒切爾夫人上臺到80年代末，大約有80家國營企業的股份被出售，其中包括英國鋼鐵公司、英國煤氣公司、英國航空公司、英國電訊公司等大型國有企業。這些企業的資產約為200億英鎊，職工約60萬人。據統計，從1979年到1987年，原有國營企業40%以上實行了私有化。私人股票持有者的人數激增，從1979年的300萬人（約占人口的7%）增加1989年的1100萬人（約占人口的20%）。

地方政府的公房私有化也得到貫徹。從1979年到1989年，售出的公房約120萬套，約占公房總數的1/6。在政府政策的鼓勵下，擁有私房的家庭戶數從1979年的1135萬戶增加到1990年的1505萬戶，即從占家庭總戶數的54%增加到將近70%。但房屋抵押貸款利率有所上升，年利率從1979年的11.75%上升到1990年的14.5%。通過向社會出售國有資產和普及房產擁有權，撒切爾夫人所欲建立的人人擁有財產，人人去創造財富的“民眾資本主義”社會在一定程度上得到實現。自由競爭的原則和精神已廣泛而又深入地貫穿于社會經濟生活的各個方面。

1988年，英國的“經濟奇跡”達到頂峰，1989年出現回落。由于幾年的經濟高速發展推動工資和物價上漲，英國成品因高成本逐漸失去國際市場上的競爭力。1989年的貿易逆差比1988年高40%，通貨膨脹率回升到10.9%。加上削減福利開支和實行“人頭稅”導致民眾的不滿情緒日益高漲。1990年11月22日，撒切爾夫人因國內種種困境和保守黨黨內在對待歐共體問題上的嚴重分歧而突然辭職。