歐盟如何回應難民潮沖擊

歐陽晨雨

而今，中東國家每一次政局動蕩，都會引發一波奔向歐洲的難民潮。對此，歐盟不能做一個只顧修建籬笆的自保者，而應承擔起使命和責任，并在鏟除難民逃亡根源上有所作為。

南非白人請愿“回歸歐洲”

為應對滾滾而來的難民潮以及其中暗藏恐怖分子的可能，2015年5月18日歐盟防長和外長會議批準以海軍行動打擊地中海“蛇頭”。這是5月13日歐盟委員會提議各成員國根據計算公式分攤接受難民以來，又一項在夏季偷渡高潮到來前“亡羊補牢”的計劃。但是，對軍事行動“治標不治本”的質疑不絕于耳。與此同時，歐盟內遣返經濟移民的呼聲也越來越高，而如何區分經濟移民和難民卻很棘手，也讓人揣測這一呼聲中不乏“概而拒之”的意圖。

“配額制”爭議

難民通常指遭受災難而流離失所的人，而戰爭是最容易引發難民潮的一種人為災難。上世紀90年代中后期，伊拉克庫爾德兩派之間激戰，1997年底大批難民逃到意大利尋求政治避難，并借助1995年生效的《申根協定》之便，轉到德國、荷蘭、瑞典、芬蘭等國“投奔親戚”。

2011年北非動亂，來自突尼斯、利比亞、埃及等國的大批難民和非法移民，紛紛擁入南歐國家。短短數月，便有2.5萬人偷渡進入被視為傳統“移民跳板”的意大利、馬耳他等國。意大利政府曾為這些人開放了6個月的申根簽證，但這種“乾坤大挪移”“片葉不沾身”的做法，很快引來較為富裕的鄰居不滿。法國就指責意大利“用別國領土做好人”，甚至截停了一列載有突尼斯非法移民的火車，禁止其駛往法國南部城市芒通。

而今，中東國家每一次政局動蕩，都會引發一波奔向歐洲的難民潮。據估計，中東戰亂使數以百萬計的人口試圖逃離，今年前4個月就有約3.5萬人經地中海偷渡至歐洲，其中1/4來自敘利亞。由于意大利、西班牙、希臘等南歐國家，以及德國、瑞典等人均“接收大戶”受困擾最多，讓歐盟其他成員國一起分擔壓力的想法便自然產生。

5月3日，聯合國難民事務高級專員古特雷斯在瑞典斯德哥爾摩表示，應在歐洲實施難民接收強制“配額”措施。之后在德國內政部長德邁齊埃和歐洲議會議長舒爾茨催促下，歐委會公布《歐盟移民日程表》，提議成員國在未來兩年內按“配額”收容2萬難民。其中各國分攤比例將由GDP、人口總數、失業率及已安置難民數綜合算出，法國接收的比重將提高至申請避難者總數的14%，德國為18%，意大利為11%。

但在英國看來，實行配額制并不能平息紛爭，反倒有火上澆油之嫌。之前，英國內政大臣特蕾沙·梅便表示，“必須抵制有關在歐盟全境強迫安置或定居移民的建議”，認為經地中海到歐洲的船民很多是經濟移民，應該被遣返原國，并表示不問底細地對這些人提供庇護，只會鼓勵更多人鋌而走險，而歐委會的方案等同于鼓勵難民逃亡歐洲。

在英國“帶頭”下，捷克以及波羅的海沿岸三國等歐盟成員國，也表示拒絕難民名額配給制。匈牙利總理奧爾班甚至稱，配額制提案是一個“瘋狂”決定。法國總理瓦爾斯則表示，法國自2012年以來已接收了5000名敘利亞難民和4500名伊拉克難民，歐盟各國應以更加公平的方式分配難民名額。

“救援”代價不菲

出臺這份難民配額方案的直接原因，是發生在4月19日的特大海難。當時，一艘從利比亞首都的黎波里出發，載有950多名敘利亞人、厄立特里亞人和索馬里人的船只，在意大利以南約200公里的利比亞海域傾覆沉沒。據聯合國難民署公布的數字，死亡人數高達800人。

這起超級海難后，歐盟飽受國際輿論指責（認為是其推諉日常救援所致），歐盟總部外甚至發生“抬棺”游行。隨后，歐盟召開緊急峰會，決定擴大搜救范圍，追加3倍預算，對類似偷渡船派出救援船艦、飛機。接下來幾周，僅意大利一國便救起數千人。

然而，“4·19”海難僅是地中海難民偷渡悲劇的一個縮影。據統計，2000年至今，超過2.8萬名非法移民死于尋找“應許之國”的路上，絕大多數葬身于地中海。

為了營救這些偷渡的人群，許多歐洲國家也算盡心盡力，或派出營救船只，或打開安置之門。如2014年6月以來，挪威船只在地中海救起1500名偷渡難民。而在2013年瑞典政府宣布給予敘利亞難民無條件居民身份后，2014年赴歐洲申請避難者中，近半數都流向德國和瑞典，瑞典每百萬人口接收的難民數，升至意大利的近20倍。

但在救援、接收之后，還得花錢培訓這些人，讓他們找到事做。歐洲議會估計在2014至2020年間，歐盟“扶持難民基金”共需籌集310億歐元。在不無窘迫的經濟形勢下，要讓歐盟成員國積極參與和兌現承諾，顯然困難不少。而且，大量難民的到來擠壓了本國公民的就業空間，一些極右翼政黨趁機興風作浪，甚至在選舉中異軍突起。與“4·19”海難同一天的芬蘭大選中，反歐盟、反移民的芬蘭人黨成為該國第二大黨，其領導人蒂莫·索伊尼志在入閣，目標瞄準外交及財政部長。

更何況，北非難民及其后代，進入歐洲后若長期無法融入當地社會，很容易走上犯罪道路。事實上，近期一些為“伊斯蘭國”打圣戰的歐洲人，也恰是昔日移民或其后裔。因此，對于難民及其背后的非法移民群體，救還是不救，救多救少，就成為影響歐洲經濟增長、政治走向、社會和諧的大問題。

“防線”前移？

聯合國難民署曾形容，經北非由地中海到意大利的偷渡線路，是一條名副其實的“死亡航線”，卻也是萬千難民偷渡歐洲的夢想之路。盡管偷渡途中險象環生，僥幸抵歐者也僅1/3左右能在難民營里苦熬之后，最終獲得歐盟國家居留許可，但偷渡者仍如過江之鯽。有報道稱，北非“蛇頭”因“市場行情好”而肆無忌憚，甚至在臉譜（Facebook）上開設專頁，用于招攬生意。

數十年來，相比起“疏”的措施，“堵”的措施更得多數歐洲國家青睞。連任的英國首相卡梅倫于5月21日承諾推出一項新移民法案，要把非法務工定性為刑事犯罪，以使英國對非法移民“不那么具有吸引力”。之前，申根國家間的加強邊境檢查等舉措，都劍指難民流動，欲將難民問題控制在各自國內。2013年起，面對接二連三的難民船傾覆慘劇，歐盟改變原先各國自掃門前雪的措施，投入2.44億歐元啟用“邊界監視系統”，以無人機、衛星設備、離岸傳感器等對地中海區域實施監控，并在各國設立邊界監視協調中心，阻止大量難民“瞞天過海”。

但這種被寄予了厚望的強制方法，在蜂擁而至的難民面前，早已變成一張漏洞百出的篩子。在地中海上，很多難民看見了歐洲查緝大船后，竟然從擁擠的難民船上跳下，在獲救之前便被淹死。這種對于彼岸的極度渴望，由此可見一斑，也讓嚴密措施變得黯然失色。而歐盟新的打擊“蛇頭”計劃，打算把防線從地中海的公海水域“前移”到利比亞及其他國家海域，但這需要聯合國的授權及相關國家的支持。目前，得到國際社會承認的利比亞政府已明確拒絕歐盟計劃。

既然在歐洲大陸、地中海圍追堵截并不奏效，許多歐洲人自然把目光投向大海對面。意大利前總理貝盧斯科尼稱，他曾與利比亞等國成功簽訂反偷渡協議。而意大利蘭佩杜薩島的副市長達米亞諾建議，歐盟在北非建立若干難民服務中心，讓難民們啟程赴歐前便能熟知歐洲移民法律，同時確保海上安全——該建議并不新鮮，德國前內政部長席利當年提議在北非國家建立難民中心，預先“甄別”哪些人能在歐洲獲得避難權，以將那些受迫害的政治難民同想打洋工的經濟移民區別開。后一提議被聯合國難民署稱作“難民營”計劃而遭到痛批。

美國前總統約翰·肯尼迪曾說：“只要有一個人被奴役，全世界都不自由；只要有一個人被侮辱，整個人類都失去了尊嚴。”面對愈演愈烈的難民潮，歐盟不能做一個只顧修建籬笆的自保者，而應承擔起使命和責任——黎巴嫩、約旦、土耳其等接納難民的國家理應得到歐盟援手，受到戰爭和貧困傷害的難民也應被更好地接納。長遠來看，國際社會應在鏟除難民逃亡根源（內戰和民族沖突、饑餓和貧困），建立相關的發展援助機制上有所作為。