新型城鎮化背景下旅游型城鎮的總體規劃修編探討

胡林波

(江西省福欣生態工程與旅游研究院有限公司，江西 南昌 330000)

引言

旅游業作為朝陽產業，早成為各地方政府社會經濟發展轉型的戰略型支柱產業。由于旅游業的產業特征與目前我國新型城鎮化建設要求有很多相融相契之處，旅游業發展也順理其章的成了地方政府新型城鎮化建設的一個重要指標，旅游型城鎮化也必然在新型城鎮化進程中扮演極為重要角色。

旅游型城鎮是“傳統型城鎮+旅游”或“旅游+傳統型城鎮”的產物，在傳統型城鎮和旅游業自身都面臨各種新常態問題的情況下，在形式多樣的旅游型城鎮遍地開花、如火如荼的態勢下，旅游型城鎮發展建設面臨著一個首當其沖的瓶頸和挑戰就是城鎮總體規劃修編問題。

1、新型城鎮—旅游型城鎮概念闡述

新型城鎮化，是以城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化，是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進的城鎮化［1］，這里面提出的一個核心理念其實就是“協調”，其需要協調的是產業、城建、生態、信息、社會、人口、經濟、文化、資源、設施等等諸多方面，且正是城鎮總體規劃(修編)過程要注意的重要內容。

旅游業具有產業關聯性強、資源消耗低、經濟貢獻率大、綠色生態顯著、綜合效應廣等特征，是城鎮建設在發展過程中實現經濟、社會、文化、政治、生態文明這“五位一體”的重要途徑。換句話說，旅游業價值、旅游諸要素(如食、宿、行、廁、游、購、娛、商、養、學、閑、情、奇等)的實現，正是新型城鎮所追求的經濟價值(產業，城建設施等)、社會價值(就業，對外形象等)、文化價值(交流，創新發展等)、生態價值(環保，資源利用等)、政治價值(廉政，綠色GDP等)等綜合價值的整體實現。

因此，筆者認為，城鎮體系主要由旅游發展要素聚合構成，且由旅游產業統籌引導其他產業協調發展并實現綜合價值效應的城鎮，就是旅游型城鎮。

2、新型城鎮化背景下旅游型城鎮總體規劃修編面臨的主要問題

城市總體規劃體系作為城市各項建設的綜合部署，經過多年的高速發展，對指導城市發展和建設起到無可替代的作用。新型城鎮化和新常態背景下，隨著資源環境、經濟發展、社會民生等問題逐漸凸顯，旅游型城鎮總體規劃在生態文明建設、產城融合、發展訴求和用地標準等方面也凸顯了一些局限性問題需要直面。

2.1 新型城鎮化進程面臨更高的生態文明建設要求

黨中央、國務院在2015年5月5日印發的《關于加快推進生態文明建設的意見》［2］指出:“把生態文明建設放在突出的戰略位置，協同推進新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化和綠色化”。發展旅游業是新型城鎮化建設的重要渠道，旅游型城鎮將成為生態文明建設的重要載體，但廣泛存在生產力發展與生態文明建設、生態環境保護與旅游產業發展的矛盾。

生態文明的建設程度也是影響旅游型城鎮可持續發展的主要因素之一，旅游型城鎮建設要求在總體規劃階段就應優先生態文明和生態環境發展，以保存旅游型城鎮賴以發展的基礎條件和內在動力，旅游型城鎮在制定發展目標和規劃布局時需更為重視。

2.2 旅游型城鎮發展面臨產城一體化的深度融合

旅游是異地消費行為，在旅游型城鎮通常會形成餐飲、住宿、交通、休閑、購物、會議等綜合性的終端消費經濟鏈。同時，旅游也是帶動旅游型城鎮的城鎮建設、地方產業、民俗文化發展的重要途徑，規模較大的旅游型城鎮還可能形成融合多樣化、多形式參與的產業集群。

因此，旅游型城鎮總體規劃不再僅是考慮城鎮建設、用地規模、道路交通、景觀綠化、公共設施、歷史文化保護等傳統法定規劃內容，還需要綜合考慮和面對旅游產業帶來的旅游服務、專項交通、產業配套、社會就業、生態環境等軟性、硬性的新型客體，這也是新型城鎮化建設的直接體現。

2.3 旅游型城鎮發展建設面臨更多的發展訴求

旅游型城鎮是一個滿足居民和游客等相關群體進行工作、生活、消費的多元化和多維體空間。隨著旅游市場需求多樣化和互聯網信息技術的快速發展，旅游產業轉型升級加快，產業要素也從傳統六要素得到豐富充實，這些產業要素和人的理念變化會直接體現在城鎮的設施載體和用地空間。在一個“以居民、游客為本”的旅游型城鎮體系里，旅游市場需求和產業轉型升級直接促進了城鎮建設將要面對更多的發展訴求。

因此，在社會經濟和旅游行業均在急速轉型的新常態下，過去的城市(鎮)總體規劃思路難以跟上時代發展步伐，規劃理念也要順應轉型步伐，做出相應的調整，以更好的滿足生產生活需求。

2.4 旅游型城鎮建設用地難以滿足產業發展

旅游型城鎮存在產業多元、要素聚集等多方面特殊性，由于暫時沒有旅游型城鎮的專項規劃標準或規劃實施細則，目前已有的城鄉規劃標準難以指導其規劃建設，尤其是用地指標體系方面。

比如，一般城鎮規劃用地指標是以常住人口進行統計，而旅游型城鎮的游客屬于流動人口范疇，且旅游業還會帶來大量的旅游服務人口，這些人口均無相應的用地指標。另外，旅游型城鎮的建設用地多為旅游配套設施用地，與傳統城鎮公共設施用地有著明顯的區別。按照旅游產業特點，依現有城鎮規劃規范中的用地分類標準難以細分，且旅游配套設施用地往往比一般城鎮公共設施的建設規模和標準要高。

3、新型城鎮背景下旅游型城鎮總體規劃修編的主要思路

我國已進入城鎮化快速發展的中后階段，在經濟發展速度進入中低軌道的情況下，城市(鎮)的發展方式也將從外延式擴張轉向內涵式提升轉變，產業發展也呈現更加多元化、集聚化、特色化的格局，基于旅游產業的城鎮發展則體現的更為突出。

在新型城鎮化背景下，旅游型城鎮總體規劃也應當與時俱進，在繼承前期規劃成果和傳統規劃體系的同時，要在規劃理念、空間體系和指標體系等核心方面進行思路轉變，推進自身發展和創新。

3.1 轉變規劃理念、明確發展定位

新型城鎮化的一個根本是“人”的城鎮化，旅游型城鎮建設是為了滿足當地居民和外來游客的發展需要。過去，城鎮規劃的規劃理念通常也是“以人為本”，發展定位也是某一產業導向型，但是規劃體系往往只過于注重人口、用地、產業規模的單一發展，沒有圍繞導向產業進行合理布局和建立配套體系，更不是協調社會(人口、用地)、經濟 (產業)、生態、文化“五位一體”的整體發展構架。

在新型城鎮化背景下，旅游型城鎮總體規劃要樹立“以人(游客和居民)為本、生態為體、文化為魂”的規劃理念，城鎮采取旅游導向型的發展定位，從只關注城鎮物質空間發展轉向提供優質的公共配套服務和人居生活環境，圍繞建設旅居生活場所、旅游型生態文明示范區為發展目標進行開展規劃制定。

3.2 突出旅城一體、強化空間更新

旅游型城鎮的發展導向非常明確，那就是城鎮發展建設是圍繞旅游產業開展，旅游產業的各項發展要素將與城鎮自身建設共融共榮。城鎮發展空間在傳統用地體系的框架下，應增加旅游配套設施的發展用地，傳統公共服務設施也需要考慮旅游業和城鎮自身發展的融合，在旅游型城鎮產業空間規劃體系中應滿足更多利益主體的發展訴求、旅游配套體系及發展用地保障。

在新型城鎮化背景下，應注重旅城一體化空間體系的合理建構。旅游型城鎮總規應以“文化鑄魂、生態提升、空間更新”為總體理念，在充分尊重原住民和相關利益主體的前提下，加大公眾參與程度，著力在文化保護、功能配套、生態培育、設施提升、景觀營造、形象塑造等方面，進行城鎮旅游化、旅游城鎮化和旅城全域化建設，推動旅城一體化的可持續發展，滿足旅游型城鎮的多業價值、樂游價值、安居價值。

3.3 實施多規合一、調整指標體系

《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》指出:“要推動有條件地區的經濟社會發展總體規劃、城市規劃、土地利用規劃等‘多規合一’”。在新型城鎮化和旅城一體化的發展形勢下，旅游型城鎮應探索以城鎮總體規劃和旅游產業為龍頭的“多規合一”模式，在國民經濟和社會發展規劃的統領下，將城鎮總體規劃與旅游發展規劃、土地規劃、農業規劃等進行聯合編制，發揮城鎮總體規劃在以旅游業為導向的新型城鎮化建設中的重要作用。

在“多規合一”的城鎮空間規劃和用地指標體系中，應在落實滿足城鎮居民居住、公共配套和商業用地指標需求的情況下，注重圍繞協調與旅游業發展進行用地布局，強化獨立的旅游配套指標體系的建立，保障旅游發展用地供給。

通過建立地方政府領導牽頭的有效工作機制，在“一張法定藍圖”的基礎下開展建設格局，讓城鎮總規真正成為引導和管控城鎮空間發展的重要手段，真正成為一種均衡多方利益、統籌城鎮空間、滿足公共訴求和推進產業發展的協調平臺與公共政策。

4、結語

新型城鎮化背景下旅游型城鎮的總體規劃修編對地方政府來說是一個非常重要的任務，總體規劃將對城鎮建設及其旅游業發展發揮極為重要的戰略引領和剛性約束作用，規劃的好將會帶動旅游型城鎮“五位一體”的綜合發展。在接下來的城鎮發展過程中，要求用改革創新的發展思路來指導城鎮的規劃修編，也是使得規劃更適應旅游型城鎮的實際發展情況和新型城鎮化面臨的更高要求。

［1］百度百科:http://baike.baidu.com/link

［2］www.scio.gov.cn，《關于加快推進生態文明建設的意見》