我國防止利益沖突制度執行力研究

一、防止利益沖突制度概述

“利益沖突”是指掌握公權力的人員在行使公共權力過程中，由于受到天性自利心理因素的干擾，導致其價值追求和取向偏離維護公共利益的要求，發生私人利益與其公權力所代表的公共責任和公共利益相沖突的行為表現。反腐倡廉法律中的“利益沖突”，專指公職人員的個人利益與公職身份所應當維護的公共利益之間可能發生的矛盾和沖突。當今世界上許多國家廉政立法的核心，即建立防止公職人員利用職權牟取個人私利的“防止利益沖突”制度。

最早提出和使用“利益沖突”這一概念的是二戰時的西方國家。之后，西方國家不斷出臺有關防止利益沖突的各種法律規范，在廉政建設中發揮越來越重要的作用。加拿大和美國的防止利益沖突制度比較成熟。加拿大議會和聯邦政府于1973年通過約束政府官員行為的《利益沖突章程》，1985年制定專門防止利益沖突的行政法規《公職人員利益沖突與離職后行為準則》，2007年正式實施了《利益沖突法》，避免出現利益沖突和行政不公等問題。美國為避免造成公私利益沖突而特別重視事前預防勝于事后懲罰。主要體現在四個方面：1.財產申報。公職人員將其本人及家人（配偶和未成年子女）的各種財產狀況一一申報。2.財產處理。對申報的財產狀況給予審核，如果發現申報的財產中存在利益沖突情形的要依法處置。3.政府雇員回避制度。4.政府雇員退休或辭職后的從業行為限制規定。

我國建立市場經濟的時間還比較短，對防止利益沖突在整個反腐倡廉建設中的戰略地位的認識還有待加強，在制度總體設計上還處于初步構建中，實施方面較西方發達國家缺乏經驗。“利益沖突”在我國首次出現于2009年9月黨的十七屆四中全會通過的《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》中,該《決定》明確提出“建立健全防止利益沖突制度”，第一部防止利益沖突制度出臺于2010年2月23日中央頒布的《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》。我國從20世紀80年代開始嘗試性禁止領導干部兼職經商等防止利益沖突工作，2011年中央紀委在全國7個省市開展了防止利益沖突的工作試點，并逐步完善利益公開制度、重大事項報告制度、各級干部離職以后行為限制等防止利益沖突的初步規定，同時對各級干部有無違反各項規定行為有針對性地開展監督檢查，舉辦防止利益沖突的教育培訓等等，表明我國從認識到行動上正逐步與世界接軌。

二、防止利益沖突與反腐敗的關系

國際社會普遍認為，利益沖突是產生腐敗的重要根源。反腐敗始終是執政黨面臨的重大課題，因為腐敗是對執政地位的最大威脅。美國第一任總統華盛頓開創了民主政體，他關于“把統治者關進籠子”的偉大創舉，早已成為世界主流普遍認可的定理。人天生的自利性，避免不了在有可能的機會時會優先考慮自己、親屬和其他關系密切者的利益。現實中，大多數政府官員由于缺乏足夠的自律意識，趁掌握行使公權力的機會攫取私利而損害公共利益的利益沖突行為大量存在，統治者的權力如不被關起來，國民就沒有安全感。加強預防已是世界各國應對腐敗的普遍做法，為了防止大量利益沖突行為的發生，大多數發達國家都在市場經濟發展過程中，以防止利益沖突制度為核心，逐步構建嚴格的廉政制度體系。北歐國家的廉潔程度比較高，一個重要原因就是建立了一套較為完善的預防腐敗的防止利益沖突制度。

需要注意的是，利益沖突與腐敗畢竟是兩個不同內涵的概念，不宜簡單地將利益沖突與腐敗劃上等號，否則，研究利益沖突行為與防止利益沖突制度就無實際意義。利益沖突與腐敗在概念外延上是高度交叉的關系，但并未達到完全重合的程度。腐敗是直接的濫用權力和侵占公共利益，如貪污、挪用公款、私分國有資產等，而利益沖突可能導致腐敗的發生，但不一定必然導致腐敗或就是腐敗。利益沖突的特征可歸結為：一是存在侵害公共利益的可能性。包括對公共利益造成損失，也包括不對公共利益造成損失。二是行為的間接性。從國外許多防止利益沖突的立法及實踐來看，利益沖突只包括國家公職人員以迂回、隱蔽的方式為本人及家人親友牟取私利，實現以權謀私的行為。如：本人在其管轄或受其職權影響較大的企業單位兼職和持股、安排家人親友進入企業重要工作崗位等，使公共利益處于被“合法”形式侵害的狀態。

三、執行力差是我國防止利益沖突制度最突出的缺陷

習近平同志在2013年1月黨的第十八屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議上嚴肅指出：決不允許“上有政策、下有對策”，決不允許有令不行、有禁不止，決不允許在貫徹執行中央決策部署上打折扣、做選擇、搞變通。講話直擊當前政府執行力的痛處。回顧2006年，時任國務院總理溫家寶在《政府工作報告》中就明確強調指出“把政府執行力作為當前政府自身改革和建設的一項任務”。“執行力”的概念有史以來第一次被載入《政府工作報告》，標志著我國政府執行力建設被正式作為治理對象進入最高決策層的視野。中央高層對執行力的反復強調，足見執行力建設的重要性，然而，也反映出當前政府執行力嚴重欠缺的現實。

防止利益沖突制度不能得到有效執行是我國當前利益沖突現象屢禁不止、日益猖獗的重要原因。實踐證明，遏制利益沖突最根本的措施不是道德教化，必須依靠法律的威懾力和制度的執行力。防止利益沖突制度執行不力的直接后果是國家法律不能得到貫徹落實，間接后果是公眾利益受到侵害，利益訴求得不到實現，直接損害中央權威，嚴重動搖黨的執政地位。我國防止利益沖突制度執行不力的背后是經濟社會深刻變革、政府職能轉移分化、政權組織功能弱化、利益主體多元化和利益關系復雜化。提升防止利益沖突制度執行力，意味著意志與責任，體現著能量與水平，包含著對法治的敬畏之心，最根本的是考驗黨和政府廉政建設的決心、魄力和領導藝術。

（一）既得利益群體拼死抵制，是提升執行力的最大阻力和障礙

橫趟在防止利益沖突制度這條河流中的最大暗礁就是既得利益群體。何謂既得利益群體？著名經濟學家吳敬璉說，現在屬于特殊既得利益群體，就是用權力來發財致富的人。對那些違背市場經濟正常運行機制而一夜暴富的既得利益群體，是激發社會公眾嚴重不滿情緒的重要因素。依仗權力致富的機制，滋生著社會最大不公的源頭，是最終走向腐敗的必由之路。蘇共喪失政權、蘇聯轟然解體，究其根源在于蘇共黨內高層腐敗了的特權階層、龐大“既得利益群體”長期漠視人民利益和社會公正。當前，我國腐敗窩案、串案的不斷發生，表明“既得利益群體”的危害不容忽視。這股群體勢力不完全由腐敗分子構成，也有相當一部分被利益驅動而昏了頭腦的搖擺分子身在其中，混雜構成了一股強大的力量，一種難以撼動的“慣性勢力”，一種能制約高層決策者思想的“影響力”，甚至在一段時間內能左右某些廉政建設改革政策的“導向力”。如果不能突破“既得利益群體”的阻撓和抵制，提高防止利益沖突制度執行力將舉步維艱。

（二）公共權力制衡軟弱，制度構建不夠完備成為提升執行力的先天性缺陷

現代政治文明要求把權力制衡結構作為實現組織目標的最佳權力結構，權力主體中的“決策權、執行權、監督權”三權的根本利益和權力運行目標并行不悖是建立良好的權力結構和運行機制的前提。一方面，當前我國由于政治權力制衡不到位，公共權力約束偏于軟弱，協調不順和制約不力的問題比較突出，使得掌握實權的公職人員產生涉入利益沖突的便利空間。另一方面，防止利益沖突制度的構建不夠完備，具體表現在：一是權力架構設計對人性和公共權力被侵蝕的危害性認識不夠充分和深刻。一廂情愿地幻想掌握權力的人憑其自身教育和修養做到不以權謀私，而在現實中，在權力過于集中的行業領域和職能部門，公職人員（尤其是實權部門的一把手）的官本位思想和集權意識根深蒂固，通過政策偏袒、透露機密和人情交易等手段為自己和家人親友牟取利益輕而易舉。二是缺乏完善的防止利益沖突的制度規范。至今沒有一部防止利益沖突的專門法律，利益沖突問題始終游離于被依法制裁的邊緣，現有的防止利益沖突規范性文件的措施主要限定在黨紀和政紀處分范疇，很少涉及刑事處罰、行政處分和經濟制裁。再者，目前防止利益沖突制度的執行機制尚屬空白。沒有建立系統的責任分解、評估考核、監控檢查、監督問責、追究懲戒的執行機制，無法樹立制度的權威性和威懾力，自然難以奢談提升執行力。上述情形，既不能保證公共權力被正當行使，也不能保證國家廉政建設目標的實現。

（三）現代公民意識落后，市民社會不發達，構成阻礙提升執行力的社會環境

現代公民意識是現代民主社會制度的前提，其最重要的特征就是公民樹立主人翁意識，具有對社會事務的參與熱情度和對政府工作的監督責任感。現代公民意識是當今社會意識的一種思想形式，是在現代法治下形成的民眾意識，它表現為人們對國家政治、經濟、法律等參與主體的一種心理認同，還體現為保障與促進公民權利、合理配置國家權力資源的各種思想。目前我國的現實情況是，絕大多數公民依然存在著濃厚的臣民心理意識，未能在內心感覺到自己是國家真正的主人，普遍缺乏對國家和社會的責任感。由于幾千年遺留下來的封建傳統思想以及過去較長時期內輕視民主與法制建設對人們的影響，壓抑了人的本性，以及社會制度不完善、公民整體文化素質不高、忽視民主環境的建設等因素，導致公民缺乏廣泛而有效的政治參與熱情與渠道，不具備必要的參政知識和能力。在這樣的社會背景下，我國大多數公民主體意識差，“官本位”的權力崇拜意識濃厚，認為官員理所當然應該比普通公民擁有更多的特權，對利益沖突行為保持較高的容忍度。如,許多人雖然憎恨辦事的“潛規則”，但是自己有了事，首先是“找路子”，問計于“潛規則”，而不是愿意遵章守法，按規則辦事。又如,有的學生家長上一分鐘還在抨擊教育不公，下一分鐘就上微信商量如何給孩子的老師送禮。而西方發達國家的公民對利益沖突行為的容忍量非常低，幾乎是零容忍。

與此相應的是我國的市民社會不夠發達。市民社會是指社會團體公民和個人在自愿的狀態下，不受國家直接控制，開展自主的社會交往活動，作為民間獨立自治組織和非官方也非私人性質的公共領域。實行法治需要發達的市民社會為前提，因為市民社會體現出公眾參與對公共政策和社會事務的監督管理的本質特征，決定了市民社會成為溝通政府與公眾的重要媒介。由于我國的市場經濟發展尚在初始階段，市民社會處于較低的發展水平，市民社會應有的作用受到很大制約，無法實現公民對政府行為、防止利益沖突行為的深度參與和積極監督，構成阻礙提升執行力的社會環境。

（四）有待提高的政府透明度，差強人意的舉報人保護機制，使得公民推動提升執行力缺乏暢通渠道和足夠信心

透明政府的建立是公民參與監督政府、推動廉政建設的重要條件，因為公民參與社會管理的廣度和深度有賴于了解和掌握資訊的多寡。《聯合國反腐敗公約》第10條規定：各締約國均應當根據本國法律的基本原則采取必要的措施，提高公共行政部門的透明度，包括酌情在其組織結構、運作和決策過程方面提高透明度。但是，目前我國政府面臨公開范圍留有太多余地、公開方式和手段相對落后、監督和保障力度疲軟等不少問題，嚴重影響了正常的信息公開，政府透明度有待提高。2014年2月份中國社會科學院法學研究所、社會科學文獻出版社聯合發布的《政府透明度指數報告》指出，“國家繼續加大公開力度、提升政府透明度，但主動公開仍不理想，依申請公開有待規范”。依申請公開是政府信息公開制度的核心內容，但是，各級政府以各種表面上冠冕堂皇的理由限制公眾通過申請方式獲取政府信息的做法仍舊大量存在。多年實踐經驗表明，政府運作越公開，政務信息越透明，公民就越具備參與反腐倡廉的條件和平臺，否則，公民將無法通過獲得政府信息而進行舉報、提供線索和建言獻策，難以推動政府提升防止利益沖突制度執行力。

我國舉報人保護機制存在重大缺陷，舉報人保護制度僅僅處于“表明態度”的落后階段。雖然在公民享有和應受保護的權利方面，《憲法》《刑法》《刑事訴訟法》都有專門規定，《人民檢察院組織法》及最高檢發布的《關于保護公民舉報權利的規定》《人民檢察院舉報工作規定》設專章規定，中紀委、監察部和公安部等有諸多對舉報人進行保護的規定。但是，舉報人保護制度實施的實際效果極不理想，以至于常常出現舉報人被打擊報復的案例。1995年郭光允檢舉反映程維高、李山林嚴重問題的材料，用匿名方式寄給了中紀委和河北省檢察院，出人意料的是被檢舉人方便快捷地從辦案部門得到了這封本屬秘密的信件，并從信件筆跡準確追查到寫信人，緊接著郭光允便陷入屢遭報復的困境。2009年河南靈寶公民王帥因反映當地政府重大違法征用集體土地，被當地政府警力異地追捕拘留，諸如此類的例子比比皆是。這種現狀無疑嚴重打擊了公民行使政治權利、參與監督政府的積極性，助長利益沖突行為越演越烈，阻礙和破壞提升防止利益沖突制度執行力。

四、提升防止利益沖突制度執行力的對策

防止利益沖突制度執行力，是指領導者整合公共資源，協同社會力量，確保被領導者實施防止利益沖突決策方案以實現廉政目標的一種影響力。美國著名的政策學者艾利森指出,“在達到政府目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余90%取決于有效的執行”。

（一）準確把握廉政運行規則，突出防止利益沖突制度在預防腐敗工作中的前瞻作用和戰略地位

防止利益沖突制度是對一定社會關系中不同群體的利益進行的權威性劃分，對該制度的執行就是對利益的重新配置，而趨利避害是人之共性，不同的利益群體在執行制度的過程，必然力求其所代表的群體的利益最大化。由于我國防止利益沖突制度化執行層面缺乏相應的保障機制、反饋評估機制和監督機制，其結果必然是“雷聲大雨點小”。提升防止利益沖突制度執行力既考驗我們黨處理利益格局重新調整引發多重矛盾的智慧和勇氣，又需要領導者具備堅定不移的決心、高超的執政能力和非凡的干事魄力。只有切斷和熄滅成為腐敗的誘因和導火索，從源頭上防止公權與私利的沖突，才能避免出現濫用權力、以權謀私等利益沖突行為的發生，樹立起法律的權威和制度的剛性。

（二）敢于碰硬，當頭棒喝，堅決沖破特權階層和既得利益群體的阻撓和抵制

能否沖破特權階層和既得利益群體的阻撓，實現執行力的提升，關鍵在于我們執政黨，因為黨是政權的領導核心。黨的十八屆三中全會提出，“必須構建決策科學、執行堅決、監督有力的運行體系，健全懲治和預防腐敗體系”。習近平同志強調：“滋生腐敗的土壤依然存在，反腐敗形勢依然嚴峻”。執政黨必須以“智者不惑，仁者不憂，勇者不懼”（《論語·子罕》）的精神，突破心理障礙，心智模式和思想禁錮，抓住機遇，高屋建瓴，勢如破竹。1.痛下決心，向特權階層和既得利益群體當頭一棒，堅決鏟除產生特殊化和腐敗的經濟、政治、意識、文化、社會等各種土壤，沖突障礙和藩籬。最重要的是把公職人員特別是高級官員放在民主的陽光之下，最根本的是靠完善的制度及嚴格的執行。2.堅決貫徹黨的十八大提出“深化干部人事制度改革，建設高素質執政骨干隊伍”的要求，及時撤換那些相形見絀的不稱職干部，把優秀的、執行力強的干部推上領導崗位，只有通過觸及干部人事的深層次矛盾，才能增強我黨自我凈化、自我完善、自我更新、自我提高的能力。

（三）構建全面完備的制度，建立公共權力制衡機制

我國缺乏一部完善和健全的防止利益沖突的法律制度。現有的防止利益沖突制度規范，政出多門，效力層次、適用范圍各不相同，內容規定重復、操作方式不一。用制度管權管事管人，形成有效的權力制約，是把權力關進制度籠子的根本之策。1.加強防止利益沖突制度體系的頂層設計。將行政管理制度、防止利益沖突的規范立法和刑事處罰法律規定、監督保障機制等緊密結合，以操守教育、財產申報、資產處置、任職回避、行為限制等預防制度為基礎的完整體系，構建有效化解公共利益和私人利益之間沖突的制度。2.把人性倫理教育和職業道德教育融入公共權力運行和服務中。3.規范推行公職人員的財產申報和財產處理制度。4.在涉嫌利益沖突的事件上，實行相關公職人員回避制度。5.對公職人員給予必要的物質保障，公職人員保持廉潔應得到即期收入與未來的預期收入，滿足生活必要支出和社會榮譽感。6.建立切實可行的廉政考評體系，對公職人員執行廉政紀律過程實行全方位評價。7.充分發揮公眾和媒體對公職人員利益沖突行為的外在監督曝光作用。同時，加強公共權力制衡機制建設。根據“決策權、執行權、監督權”三權內在聯系和有機結合的規律，合理調整三權的職責與分工，嚴格規范三權的程序與方法，形成科學有效的權力制約和協調機制。

（四）推進市民社會建設，培育現代公民意識

就我國社會缺乏權利、誠實、信用、公平等契約精神的現階段而言，需要大力加強市民社會的建立和培育。市民社會的成長有助于推動法治秩序的形成，限制公共權力被不當干預和濫用，有效提升防止利益沖突制度執行力。1.大力發展市場經濟的同時，減少政治權力對個人和組織合法活動的束縛，促進他們成為獨立、自由、平等的市民社會主體。2.擴大構成市民社會基本力量的社會組織、多元利益集團的社會影響力，增強對公共權力構成制衡和制約的效果。3.引導每個社會階層和利益集團通過自己的代表來表達本階層和本利益集團的利益，依法通過各種途徑和方法表達自己的政治主張，形成被社會廣泛承認的社會意見，即公眾輿論，對國家的立法、政策制定和法律執行形成強大的社會影響力。

公民應當成為防止利益沖突制度執行力的監督和評估主體。1.改變由來已久的監督評估主體只是上級政府和主管部門的主體錯位現狀。公民意識的核心是政治參與意識，要使社會公民正確地認識、積極而負責地參與國家和社會公共生活，形成與民主政治和市場經濟相契合的法律意識。2.大力培育現代公民意識，真正賦予公民主體應有的權利，從制度上、法律上保障和確認人民當家作主的權力，并規范制約國家權力及其運用。3.樹立平等、權利、正義的社會價值訴求，構建法治理念根基，推進法治建設水平，使普通公民監督和制約公共權力行使成為必要和可能。

（五）推進公共權力運行公開化，有效保護舉報人

建立健全將政府行政的程序、過程、結果全都公之于眾的制度，形成透明行政，建設陽光政府。1.以法律強制力，規范公職人員的從政道德行為，公開政府官員個人的財產和兼職情況、所持有的公司股票，以及配偶和子女的任職情況等。2.由紀檢監察機構予以審核公示，接受社會公民和輿論媒體監督，斬斷“桌面下交易”的紐帶，使利益沖突行為難有得逞的機會。

學習和借鑒世界上發達國家和地區的做法,改變我國法律對舉報人保護軟弱無力的落后狀況。1.對保護舉報人和證人進行立法，制定專門法律規范。2.設立專事保護舉報人或證人的機構，對舉報人、證人予以必要保護，對于舉報人的保護，不應只停留在舉報人本人，還應同時對其直系親屬進行保護。3.注重對打擊報復的預防，實行有力的預防措施。4.嚴懲保護不力者，以及泄露舉報人信息甚至出賣舉報人等“助紂為虐”的公職人員。

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