加快推進海南省城鎮化建設的建議

黨的十八大把推進城鎮化建設作為推動我國經濟持續健康發展一個重大舉措，強調堅持走中國特色新型城鎮化道路。全面建成小康社會，實現中華民族偉大復興的中國夢，要求我們準確把握城鎮化規律，確立科學的推進新型城鎮化的行動框架。因此，提高海南城鎮化水平，轉移農村勞動力，是優化城鄉經濟結構，促進經濟和社會協調發展的重大舉措。與其他發達國家或地區相比，海南的城鎮化水平明顯滯后，這直接影響到地區工業化程度和經濟發展水平。

一、海南省城鎮化水平的主要現狀

城鎮化水平是目前國際上通行的衡量一個國家或地區城鎮化程度的重要指標。城鎮化的測算，就是要對城鎮在國民經濟和社會發展中的主導作用進行識別。對比海南城鎮化水平和其它一些社會和經濟發展指標，海南人口城鎮化呈現如下主要特點：

（一）人口城鎮化進程加快，但總體水平偏低，中心城市的核心作用比較顯著

據省統計局數據，海南省2014年城鎮人口為485.71萬人，城鎮化率達到53.76%，比2000年第五次人口普查提升了13.09個百分點，比全國低1.01個百分點。在全國31個省市區中位居第 12位。但與上海（89.30%）、北京（85.96%）、天津（79.55%）、廣東（66.18%）相比，海南城鎮化水平明顯偏低。海南省2013年城鎮化率雖為52.74%，但是按照城鎮戶籍人口為計算標準，扣除農墾因素，實際的人口城鎮化率僅為32%左右（我國2013年城鎮化率達到53.7%，然而質量不高，真正“人的城鎮化”只有34%左右）。

海南省是陸地小省，海洋大省，現有四個地級市，海口、三亞作為海南的兩大中心城市，2014年集中了31.50%的人口，在經濟發展中發揮了較大的核心作用，創造的GDP占全省的42.16%、固定資產投資額占49.20%、社會消費品零售總額占63.55%、吸納的第三產業從業人員占50.38%，中心城市的核心作用比較顯著。在經濟發展的帶動下，?？诤腿齺喅擎偦史謩e達到74.17%、66.21%，穩居全省前列。可見，打造中心城市是推進人口城鎮化的重要途徑，在各項功能建設中更需發揮好中心城市的核心作用。

（二）海南省城鎮化質量差，與經濟發展不協調

海南省自建省辦特區以來，隨著人口遷移政策的放寬，其城鎮化水平有了明顯的提高。與南方幾個省份相比，海南省城鎮化水平僅僅次于廣東與福建。以2005年統計結果顯示，海南省城鎮化水平達到45．20%，高出全國的平均水平42．99%。但這與海南省的經濟發展水平和產業結構狀況產生了直接矛盾，海南雖然是中國最大的經濟特區，與其他的內陸省份相比，經濟實力上存在著很大的差距，2014年海南的國內生產總值（GDP）為 3500．72億元，除西藏、青海、寧夏以外，低于其它省份和地區。人均地區生產總值39101.96元，按當年年平均匯率折算為5365.49美元，與國內其它省份和地區相比，處于中等偏下的水平。在產業結構方面也不合理，第一、二、三產業分別占國內生產總值 23．1%、25%、51．9%， 與其它省份相比還存在很大的差距，第二產業發展明顯滯后。這在一定程度上阻礙了海南農村勞動力的轉移，使城鄉經濟良性循環受阻，嚴重制約海南省現代化城市建設的進程。海南城鎮化水平層次低對海南省的工業化進程、經濟結構的調整以及戰略支撐點的建設都產生了較大的制約作用，阻礙了海南省經濟的快速發展。

（三）城鎮規模小，集聚能力較弱，區域人口城鎮化進程不均衡

據省統計局數據顯示，2014年，海南省18個市縣中，100萬人以上的大城市僅?？?個；人口在50-100萬人的中等城市有4個（即儋州、三亞、萬寧、文昌）；人口在50萬以下的小城市（鎮）有13個。不難看出，海南省不僅城市總數少，而且大城市缺位、中等城市偏少，規模等級不完整，結構體系不合理。據專家測算，如果要使小城鎮的綜合功能得到充分發揮，其人口合理規模應在10萬人左右。但全省現有的204個行政鄉鎮中，總人口在8萬人以上的鄉鎮僅12個，占5.88%。由于城鎮規模過小，其經濟效益和社會效益較差，城鎮發展的集聚能力明顯偏弱。同時，由于不同地區的地理環境、歷史條件、自然資源、基礎設施、科技實力、政策取向等因素的綜合作用，也導致海南區域人口城鎮化進程不均衡。從海南各市縣城鎮化情況來看，2014年僅?？凇⑷齺?、五指山高于全省水平；昌江、文昌、儋州略低于全省水平；白沙、樂東、瓊中城鎮化率最低，不足30%。

（四）城鎮基礎設施建設和規劃落后，人口素質提升乏力

海南許多城鎮尤其是小城鎮對外交通不便，城區道路狹窄，功能混亂，基礎設施建設滯后。鎮容鎮貌“臟、亂、差”隨處可見。小鎮人口中相當部分是由農村富余勞動力轉移來的，文化素質、專業技能一般都較差，鄉鎮企業難于發展起來，經濟規模普遍很小，因此許多小城鎮的城鎮化水平，只是反映人口的聚集度，是低層次的水平。

同時，由于缺乏長遠規劃，往往隨著社會經濟的快速發展，剛剛興建的設施就已經不能適應新的投資需求和人民生活需要，很大程度上限制了現有城鎮對人口的容納能力，農村人口向城鎮轉移難度較大。

2014年，海南鄉村人口中具有高中及以上文化程度的比重為10.94%，而城鎮人口中這一比例為38.16%，城鄉教育的差距，一方面使得農村勞動生產率難以較大提高，另一方面制約了農村勞動力向城鎮轉移，城鎮化進程緩慢。

二、推進海南城鎮化建設的建議

2013年12月12日在北京召開中央城鎮化工作會議，提出了推進城鎮化的六大任務：一是推進農業轉移人口市民化；二是提高城鎮建設用地利用效率；三是建立多元可持續的資金保障機制；四是優化城鎮化布局和形態；五是提高城鎮建設水平；六是加強對城鎮化的管理。海南必須根據這六大任務與海南的資源稟賦相結合，確定海南的新型城鎮化發展道路。為此建議：

（一）合理規劃布局，搞好城鎮建設

著力推進城鎮布局從分散轉向適度集中，按照發達地區經驗，中心城市主要集中在縣城和交通網絡的中心區域，這是城鎮化發展的必然趨勢。但海南的地理位置比較特殊。根據《海南省城鎮體系規劃（2006-2020）》，全省城鎮發展戰略，要緊緊圍繞建設生態省的發展目標，落實“南北帶動、兩翼推進、發展周邊、扶持中間”的總體部署。要強化海口市的省域中心城市作用，加快三亞市作為國際海濱旅游城市的建設；依托環島高速公路，積極培育東方、儋州。瓊海等省內區域中心城市，有重點地發展小城鎮要按照循序漸進、集約發展的原則，積極穩妥地推進城鎮化，逐步形成布局合理，功能明確、設施完善、生態良好、發展協調的城鎮體系，以此來推動新一輪的經濟增長。

（二）創新促進小城鎮建設發展的體制機制，實施“引資興鎮”戰略

以推進中小城鎮建設的投融資體制和管理體制改革作為突破口，創新小城鎮建設發展的體制機制。

1.建立支持中小城鎮建設的投融資體制。

充分發揮財政資金的導向作用，引導和鼓勵社會資本加大對小城鎮各項基礎設施、社會事業的投資；鎮政府轄區內的行政事業性收費以及部分地方稅收應主要用于小城鎮建設，鎮域內的土地出讓凈收益應大部分返還給鄉鎮；發揮政策性金融在小城鎮基礎設施建設項目上的作用，拓寬對小城鎮建設的支持領域，向環境衛生等非經營性基礎設施建設項目提供貸款；對小城鎮建設項目賦予更大的控制權、經營權，積極開展項目融資（BOT、TOT等）；探索發行小城鎮建設債券、為小城鎮建設開辟新的融資渠道。

2.提升公共服務體系水平。

旅游基礎設施薄弱是當前小城鎮化發展中面臨的突出問題。為此，應按照統籌布局、互聯互通的原則，加強小城鎮的交通、水、電、氣、通訊等基礎設施建設，在重點旅游小鎮開辟自行車專用車道；著力改善小城鎮的教育、醫療、文化、養老等公共服務設施，重點加強風險救助、急救醫療等“處突”設施建設，不斷提高特色旅游小鎮的服務功能和接待能力。

3.完善小城鎮管理體制。

對具備一定人口規模和經濟實力的重點鎮賦予必要的城市管理權限，依法賦予其發展決策自主權、資源分配權、項目直接報批權、收益分配優先權、行政執法管理權、干部人事調配權、公共服務發展權等方面的權限；對有條件發展為區（縣）級的中小城鎮，應結合機構編制現狀，允許增設行政管理和公益性機構，配備相應編制和經費；縣（市）用地指標應向重點小城鎮傾斜，解決重點小城鎮基礎設施用地需求；對于經濟發展快、城鎮化程度較高、財政收支規模大的重點小城鎮應建立比較完善的一級財政，實行全口徑預算管理，以規范各種資金使用。

（三）推動城鄉一體化建設，提高基本公共服務統籌層次

如前所述，海南省2014年城鎮化率雖為53.76%，但是按照城鎮戶籍人口為計算標準，扣除農墾因素，實際的人口城鎮化率僅為33%左右，現行的戶籍制度使廣大農民被排除出城鄉居民的福利和權利之外?！逗Ｄ辖ㄔO國際旅游島戰略實施意見》提出推進戶籍制度改革，放寬城市和城鎮落戶條件，實施居住證制度。推動城鄉基本公共服務均等化，通過政府規劃層面明確城鄉統一的基本公共服務均等化政策，提高基本公共服務統籌層次，重點解決農民工就醫、子女入學，使農民工整體融入城市基本公共服務體系；推進農地物權化的制度創新，進一步修改土地管理法，確保農村土地使用權、林地使用權、海域使用權等具有完整的權益，賦予農民對農地物權主體地位，建立城鄉統一的土地市場，形成農村土地使用權轉讓、出租、抵押、入股的相關制度安排。

（四）大力推進終身教育體系，提高勞動力人口文化素質，增強城鎮綜合競爭力

城鎮化的內涵，不僅僅是指建造起成群的高樓大廈，更重要的就是人的文化素質的提高，思想觀念的開放。因此，應大力加強“九年制義務教育”，積極發展職業技術教育，成人教育和高等教育。對目前在校學習的學生應嚴格按照義務教育法規定，完成九年制義務教育，提高潛在勞動力的文化素質。繼續采取得力措施，狠抓掃盲工作，特別要在青壯年中基本掃除文盲。對具有初中文化程度的勞動力作為成人教育培養的主要目標，對具有高中以上文化程度的勞動力提供繼續教育的機會。改革教育結構，發動社會各方面的力量，多形式，多層次，多渠道，多方位地開展職業技能培訓，全面提高勞動力素質，造就一支適應經濟發展的具有專業技術的勞動力后備隊伍。在人口素質導向方面，應優先讓具有較高文化程度和具有非農產業經驗的農民進城，以保證城鎮非農產業對勞動力素質上的要求和農業勞動者進城后具有較好的適應性，為勞動力資源通過市場機制達到最優配量創造條件，另一方面對城鎮的綜合競爭力也會進一步提高。

（五）加強環境的綜合整治，全面推進生態城鎮和生態省建設

良好的城鎮環境是實施可持續發展，增強城市競爭力的重要方面。要充分利用和保護好海南優良的生態環境，全方位提升城鎮環境品位，全面建設生態城鎮和生態省。第一，要提高產業的集聚能力，以工業園區開發建設為主，對原有的工業不符合環保標準造成城鎮污染的，一律實行關、停、并、轉制度，對新上工業項目必須保證符合國際先進的環保標準，堅決杜絕只顧眼前利益，不顧環境傾向，杜絕所有工業污染。第二，加強廢氣、廢水、廢渣和違章建筑物的治理，積極營造海邊、路邊、城邊防護林體系，治理重點地區的水土流失。大力宣傳“愛我家園、美我城鎮”活動，發動城鎮居民積極參與到綠化美化環境活動之中，不斷地擴大城鎮綠化覆蓋面積。同時，還要不斷提升綠化的品味和檔次，做到城在林中，林在城中。第三，政府應加大投入資金在各方面扶持與綠色相關產業的發展，如“綠色食品、放心食品”，做大做強城鎮的園林產業，發展城鎮生態產業和環保產業。

（六）突出“鎮化”而非“城化”，充分利用海南豐富的資源，大力發展小城鎮產業

加快海南小城鎮建設，不僅是國際旅游島建設的重點任務，更是加快推進城鄉一體化，突出海南新型城鎮化特色，提升土地、環境等資源的綜合利用效益，擴大島內外消費和投資需求的重要途徑。海南進行新型城鎮化建設必須通過產業帶動發展，讓農民就近就業，以產業帶動城鎮化發展。也就是說，推行城鎮化的過程中，將更強調突出“鎮化”而非“城化”，促進并加速中小城鎮的增長是城鎮化成功的關鍵。

1.大力發展小城鎮產業，形成“一鎮一品”的突出特色。

立足小城鎮的資源特色和產業基礎，分類發展小城鎮，形成“一鎮一品”、“一鎮一業”的差異化、互補式發展格局。

（1）旅游主導型城鎮。深度挖掘小城鎮的旅游、文化、生態資源，重點發展特色景區依托型、歷史文化型、休閑娛樂型、生態人居型、綜合旅游服務型等旅游風情小鎮。例如，?？诿捞m演豐鎮、定安龍門鎮、三亞海棠灣鎮、樂東尖峰鎮等。類似這樣的以旅游帶動農業發展的項目遍布海島，形成的獨具特色的旅游產業帶動農村城鎮化發展。

（2）農業主導型城鎮。在耕地有保障，農業有基礎的城鎮，發展現代高效農業。加快農產品流通和深加工業發展，推進農業走向產業化、市場化、標準化、品牌化。如，長坡鎮、東山鎮、紅旗鎮、蓬萊鎮等。又如澄邁的“侯臣咖啡風情小鎮”的模式，就是通過現代農業生產帶動休閑旅游業發展，形成獨具海南風情特色的旅游休閑項目，市民和游客可通過熱帶咖啡體驗海南的熱帶風情。

（3）商貿主導型城鎮。在區位優勢明顯，交通設施比較好的城鎮，大力發展商貿流通業，通過推動農產品流通、工業配套產品流通、日用商品流通帶動城鎮化的發展。例如，?？诖笾缕骆偂?/p>

（4）工業帶動型城鎮。利用土地優勢承接主城區產業轉移和產業延伸，以工業園區為平臺，實現以工補農、以工興鎮的發展目標。例如，老城鎮、龍塘鎮、新龍鎮等。

（5）海洋漁業主導型城鎮。以漁港為依托，在具有良好海洋漁業資源、區位條件和產業基礎的小城鎮，重點發展海洋漁業，突出漁業小鎮的獨特風貌。例如，潭門鎮、調樓鎮、新盈鎮、昌化鎮等。進而統籌推進“四方五港”、漁港和專業化碼頭建設，推進港口、產業和城鎮聯動發展。

2.以生態環境為依托，打造田園城鎮。

隨著人們對優良生態環境、休閑度假、鄉村生活等需求的不斷增強，國內很多地區提出了“田園城市”“田園城鎮”“田園社區”的發展目標。從現實基礎看，海南最有條件打造“田園城鎮”，從而形成海南新型城鎮化的突出特色。為此，海南應加快編制田園城鎮建設的總體規劃；以生態環境為依托，建立三次產業互動發展機制；研究制定實施城鄉生態環境同治政策，把農村環保納入城市環保規劃；加強小城鎮生態環境投入，下大力氣解決農村養殖污染問題，從嚴查處毀林開荒等破壞生態環境的行為；積極開展村容村貌整治，改善人居環境。建議近期可在瓊海、白沙等生態基礎較好的地區探索“田園城鎮”建設試點。