海南瓊海農村土地糾紛成因及對策

自20世紀90年代以來，農村土地糾紛日益頻發，在社會層面上引發了大量的紛爭、械斗，乃至較大規模的群體性事件。政府作為社會的主要管理者，投入大量人力、物力進行協調、解決，但收效甚微。以海南省瓊海市為例，自2011年至2014年10月，瓊海市信訪局年均受理土地糾紛案件約130宗，接待信訪人次約400次，占每年信訪總量的20%。特別是2014年以來，截至10月1日，已經受理土地糾紛案件139宗，接待信訪人次482次。農村土地糾紛顯現大幅度上升的趨勢，已經取代農村人口與計劃生育，成為農村地區最主要的矛盾。如果不根據當地的社會背景和基礎，分析其發生的原因，提出針對性對策，將會影響政治大局和社會穩定。

一、農村土地糾紛的成因

（一）土地制度的多次變革是造成土地糾紛的歷史性根源

自新中國建立以來，短短50多年時間里，土地制度一直處在變動的狀態里，歷經了個人所有制和集體所有制兩個大的階段。農村土地制度的多次變遷模糊了原本明確的土地界限。在與調研對象交流的過程中了解，解放初期每家每戶的土地有著明確邊界，進入農村合作化運動后，土地所有權性質發生了變化，加之集體式的勞作方式，催促了田地之間的不斷合并，相比合作化之前，土地面貌發生了巨大的變化。1983年全國范圍內開始實行家庭聯產承包責任制，每戶承包的土地范圍與解放初期自身擁有的土地幾乎一致。在承包初期，生產力落后、土地資源充足，農民土地權屬觀念相對淡薄，隨著生產力進步、人口增長，土地資源日益匱乏。同時，經濟的快速發展帶動了土地翻倍增值，“寸土寸金”的思想深入人心。因此，農民對土地的強烈渴求與歷史原因造成的土地界限不明成為難以調和的矛盾，成為現今土地權屬糾紛的一個重要原因。

（二）土地法律法規和政策與現實銜接的不協調是造成土地糾紛的法制性根源

自1983年1月我國出臺了《當前農村經濟政策的若干問題》以來，30余年，我國對土地的管理“走過了主要依靠政策調整到以政策調整為主、法律調整為補充，再到政策調整與法律調整并重到目前主要依靠法律調整的歷程”［1］?？梢灶A見，在未來的土地管理中，更加注重法律法規、政策的穩定性。土地法律法規講求的穩定性特征，結合現實中瓊海市農村的具體情況，于是產生出一個重要的矛盾：社會發展中農村狀況的多樣性與土地法律法規、政策的穩定性之間的矛盾。

“增人不增地，減人不減地”原則與農村土地分配差距日益擴大的矛盾。2002年8月通過的《中華人民共和國農村土地承包法》將“增人不增地，減人不減地”原則納入其中，即在承包期內，除承包方自愿交回承包地、承包方全家遷入市內并轉為非農村戶口兩種情況外，作為發包方的村集體經濟組織不得因承包方家庭成員的增減而收回部分或全部承包地。1996年10月海南省人民政府頒布了《海南省第二輪土地承包若干規定》，指出“第二輪承包期限為30年，截止時間為2027年”。然而，農村人口的變動，土地在分配與再分配過程中差距不斷擴大，出現了人多地少與人少地多的狀況，從而引發土地糾紛。在調研中發現，瓊海市超過70%的農民認為，土地應該根據每戶的人口進行重新分配，僅有不到10%的認為不應該重新分配。究其原因，農民認為現今土地分配不公平。一方面是對土地分配“公平化”的強烈渴求，另一方面是法律法規對土地穩定性的規定，法律與現實的沖突引發了相應的土地糾紛。

國家所有土地使用主體模糊化與集體所有土地使用主體明確化的矛盾?！吨腥A人民共和國土地管理法》明確規定了土地的所有權和使用權，然而，國家所有土地的日常管理主要是由各級政府負責，缺乏一個“終極”“細化”的使用主體。對比而言，集體所有土地的使用主體是明確、具體的農民。兩種主體所具有的特點，使得此類糾紛往往不能消除在萌芽狀態，且越拖越久。以瓊海市彬村山華僑農場為例，農場現有土地面積4.17萬畝，現今有6千多畝地與周邊的農村存在著糾紛，2002—2014年共發生60多宗土地糾紛案件。究其原因在于隨著生產力的提高，農民開發土地能力相比以前增強，自身擁有的土地資源被利用殆盡后，自然而然地侵占相鄰農場土地進行耕作。農場作為一個人數龐大的機構，面對此類問題時常出現“公地悲劇”的現象，導致糾紛未能消除在萌芽狀態，最終久拖不決、范圍不斷擴大。

（三）地方政府各部門的趨利性是造成土地糾紛的體制性根源

中央一直強調政府職能要從“全能型”轉向“服務型”，要求決策突出規范化，增強透明度和公眾參與度。歷經十多年，我國政府要實現其職能轉變還有很長的一段路要走。以現實為考究，職能履行過程中出現越位、缺位、錯位的現象屢見不鮮，導致的結果是——“好事誰都想管，壞事誰都想踢開”。結合瓊海市的具體情況，主要表現為：土地管理部門土地規劃存在重疊性。海南的土地管理有其特殊性，現今管理土地的主要有國土、農墾、林業、農業、海洋等部門。依據《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國森林法》等法律，其所負責的土地區域本身并不存在重疊、錯位的情況，即國土部門負責全省土地管理、規劃等整體性工作；農墾部門負責墾區國有資產的運營和國有土地的管理，協調墾區經濟開發和生產經營；林業部門負責防護林、用材林、經濟林等森林資源的確權、管理工作，等等。雖然在法理意義上，這些部門的土地管理、規劃是不應該存在沖突的，然而現實中并非如此。以國土部門和林業部門規劃的重疊為例，在調研中發現，國土部門對某塊土地類型定性為草地的，林業部門卻定性為林地。出現這種現象海南省國土環境資源廳政策法規處解釋是：“國土部門對土地類型只是做基礎性的鑒定，在此基礎上，林業部門再做專業性的鑒定?！庇纱藢е乱粔K土地被定性為兩種類型，在實行征收的時候出現“征一補二”的荒謬事實。究其原因，一方面是部門決策過程缺乏透明化，決策結果缺少相關部門之間的溝通，導致決策出現相互矛盾；另一方面是本部門的利益驅動，對于土地本身蘊藏的巨大潛在利益，都想插手管一管。

（四）“國家法”與“民間法”的矛盾是造成土地糾紛的思想性根源

現今我國大部分農村地區，各類關系的維系主要訴諸于“感情”，利益的建立、確認、維持等主要是以“感情”作為依據，自成一套處理事物的體系，這就是所謂“民間法”的主要特點。“民間法”處理事物所具有的模糊性、隨意性，使得法律介入時常常被排斥。在調研中發現，農民法律意識淡薄，當出現土地糾紛運用法律解決時，農民潛意識地以“民間法”進行理論，導致問題長時間未能得到妥善處理。主要體現在以下方面：

第一，以“祖宗地”為由占用土地。“祖宗地”指的是對世代居住或耕作的土地產生心理上的權屬感，“祖宗地”產生的根由在于我國幾千年農耕文明發展中農民對土地特殊的占有方式以及對長期使用土地難以言明的深厚感情。在進入法治社會的今天，“祖宗地”的觀念成為引發土地權屬糾紛的一個重要因素。以調研中彬村山華僑農場與陳某的糾紛為例，陳某在解放前避難到了文昌市，解放后在當地落戶，相應土地劃歸國有由農場經營。2004年“落葉歸根”的心理促使年邁的陳某想回來安度晚年，以“祖宗地”為由占用農場土地，結果引發了土地糾紛。

第二，確定土地權屬界限的非正式化。調研中發現，同一家庭的男性成家立業分配土地時，經常采取兄弟私下協商或家庭成員討論的方式決定，決定的內容也沒有形成書面協議，事實上也經常引起隔代子孫之間的土地糾紛。根據調查數據也能反映出這一點，60%以上的農民根據自身的經歷或了解，認為采取上述形式分配土地最后都引起了糾紛。

二、解決農村土地糾紛的對策

通過對瓊海市農村土地糾紛產生的原因進行分析可以發現，農村土地糾紛產生的原因是多元化的，涉及到了歷史、法律、體制等多方面，對癥下藥需要緊緊圍繞著這些方面，針對糾紛發生的整個過程，采取糾紛預防措施，建立糾紛解決機制。

（一）農村土地糾紛預防措施

事實上，土地糾紛產生的根源就在于預防措施的缺位。我國自改革開放以來，經濟水平、生活水平不斷提高，工業化、城鎮化快速發展，無論政府或是公民都把重心放在了經濟的發展上面。而另一方面，核心價值觀日益缺失，農民法治意識淡薄、公民意識缺位，結果“令行而不能禁止”。所以，農村土地糾紛預防措施落腳點在于思想的“撥亂反正”，促進農民守法常態化，建立有效的政府決策機制，同時輔之必要的技術手段。

1．加強法制宣傳，拓寬守法廣度，達到思想上的預防。

積極、穩妥地推行農村城鎮化。農村城鎮化的意義不僅僅在于物質條件的滿足，它有更深層次的文化意義——對“民間法”的破除。探究瓊海市農村土地糾紛原因時已經了解到，農村地區對法律的排斥原因不是單一的，不能簡單地理解為法律意識的淡薄。事實上，農民有自己的一套對待事物的思想，這套思想已經涉及到日常生活的方方面面，延用了三千年，已經成為一種民族的“集體無意識”。它成長的土壤在于農村物質基礎的貧乏性、面對災難的脆弱性。推進農村城鎮化一方面滿足了農民的物質需求，“倉廩實而知禮節”，更重要的是，城鎮化可以使得農民之間有更多經濟利益的聯系，讓他們逐步意識到經濟利益矛盾解決依靠曖昧、模糊的“民間法”是不可能的。城鎮化為法律意識的培養提供了土壤。

采用多種方式推行土地法律法規普及教育，拓寬守法廣度。農村城鎮化是農民培養法律意識的一個重要前提，然而，不能簡單地下結論：等到農村城鎮化全部完成后才培養法律意識。普法教育是一個思想潛移默化的過程，任何時候都需要進行的，只是在農村城鎮化后法律更容易被農民所接受，徹底體現到行動中來。而進行普法教育的主要目的在于，讓農民認識到國家對待土地糾紛是有一套不同于“民間法”的“國家法”，它本身具有規范性、強制性，使得農民在對待土地問題時考慮到法律后果。根據我們的調研結果，瓊海市農民對相關土地管理法律法規了解甚少。以對土地所有權的歸屬認識為例，僅有不到40%的農民能正確理解，而98%以上的農民希望政府進行相關的土地法律法規普及教育，其中約68%的希望以面對面授課方式進行。這反映了當前政府在土地法律法規普及方面所做的工作是遠遠不夠的，因此，土地普法教育應該成為政府將來的一項重要工作。

2．建立健全相關土地管理部門溝通性決策機制，注重決策的透明化、公開化，達到行政上的預防。

對于不是法律上規定保密的決策應該進行公開，公開的意義在于防止各部門的趨利性而作出利己性決策，也滿足民眾的知情權，接受民眾的監督。調查中發現相關政府土地規劃的不合理，其原因就在于決策的封閉性，導致部門之間信息溝通不暢，以致決策都偏向于自身利益而沒有根據事實。據此，應該進行透明化的決策，預防土地相關決策出現沖突、錯位、重疊等。

（1）決策過程共同參與。進行相關的土地決策時，不僅要邀請涉及的職能部門參加，也要邀請相關的民眾參與，各職能部門針對決策進行探討，避免出現土地類型劃定等的矛盾。對于各抒己見的情況，要充分征求相關專家以及當地民眾的意見，再作出決定。

（2）決策結果共同分享。“正確的判斷是科學決策的基礎，而正確的判斷來源于對信息的綜合整理、歸納和分析，因此，必須整合信息資源，打破信息封鎖和分割，實現信息暢通，信息共享。”［2］各職能部門應該搭建共同的信息網絡平臺，對相關的土地決策進行公布，方便之間進行溝通，可以有效避免決策上的矛盾，同時，利于民眾的監督。

（3）決策執行互相監督。在決策執行的時候，參與決策的部門與民眾應對執行部門進行監督，以決策方案為標準檢查執行過程中是否偏離了既定目標，如果出現偏離情況應當面提出修正的意見，防止執行效果落實不到位。

3．土地管理中積極運用高科技手段，達到技術上的預防。

地界不明確是糾紛產生的最大原因之一，而地界不明的深層次原因在于傳統確定地界方式的內在缺陷——無法克服自然等因素影響，出現動態性變化。將“3S”技術與土地管理決策結合起來，能有效避免地界不明確、變遷引發的糾紛，并利于地籍檔案的建設。針對瓊海市農村土地糾紛的情況，“3S”技術在土地管理中的作用如下：

（1）實時地更新土地利用現狀。政府隱瞞性規劃問題，一個很重要的原因在于，審查土地規劃的部門無法了解實際補充耕地的土地類型以及運用情況，看到的只是單向的數據表達。3S技術的運用為解決這一問題提供了可能，審查部門只需根據上報規劃部門提供的具體地理標軸，GPS進行實時定位，RS獲取土地類型信息就能及時發現是否存在隱瞞性規劃的行為。

（2）及時地進行數據化地界勘定。按照2008年7月實施的《海南省土地權屬確定與爭議處理條例》，土地界限的劃定主要以四至界線為主。隨著時間的推移，受自然因素的影響等，四至界限發生變化導致土地面積出現變化，引起糾紛。如果3S技術運用到界定土地界限方面，可以很方便地解決這個問題。只需勘測出不同權屬的土地，標注上相應的地理標軸，無論時間如何推移，標軸是固定的，突破四至界線本身界定的局限性，同時，還能觀測到土地利用的動態化。

（3）建立動態化土地管理數字庫。3S技術能直接反映每一塊地的特征，包括位置、面積、利用類別、等級等基本信息，所有權、使用權等權屬管理，在此基礎上形成地籍圖、土地利用現狀圖等圖形信息［3］。利用3S技術的及時性、準確性、立體性，根據土地基本情況、權屬等變化進行更新，形成數據，進行保存，搭建動態化的土地管理數字庫，為農村土地糾紛的預防、解決提供了有力的保障。

（二）建立健全農村土地糾紛解決機制

在調研中發現，實際農村土地糾紛已經相當嚴重，不僅僅潛在的矛盾很多，更重要的是，已經激發出來的糾紛案件數量多、地域廣、主體復雜，如果不采取有效的解決措施，將會導致群體性事件頻發，危及社會穩定。

1．積極建立各級政府、各個部門解決農村土地糾紛的聯動機制。

農村土地糾紛涉及面廣、利益主體多、原因復雜，依靠單一的政府部門根本無法有力解決出現的土地糾紛問題，需要打破各級政府、各個部門對待土地糾紛“各自為政”的局面，建立有效的聯動機制，從橫向和縱向兩個維度全覆蓋處理，充分發揮各級政府、各個部門在土地糾紛中的作用。

（1）信訪部門作為聯動機制的牽頭部門。根據調研問卷數據顯示，農民對于土地糾紛的解決偏向于私下協商和上訪，兩者占到了80%以上，信訪已經成為農民解決自身土地糾紛的主要途徑之一。對此，信訪部門應該認真接待來訪的農民，詳細記錄所述內容，根據案件涉及的部門進行歸類，分發到各個部門，讓接受案件的部門成為聯動機制的牽頭部門。

（2）定期召開聯動會議。牽頭部門對案件進行整理，會議上把每個案件作為一項重要任務，明確分工，責任到相應土地部門，積極主動地解決土地糾紛。涉及到多個部門的，各相關部門要從大局出發，密切配合，妥善處理。

（3）施行糾紛處理監督機制。針對分配給各部門的解決土地糾紛的任務，要定期召開會議，聽取各部門對糾紛的處理情況，有出現不作為的現象應及時警告、懲罰。

2．針對農場現存的主要土地問題，深化農場土地承包經營權改革。

（1）盡快將農場閑置土地對農場員工進行承包。以彬村山華僑農場為例，農場產生糾紛的土地相當一部分是以前的閑置地，隨后被周邊村民占用進行耕作的。其主要原因是農場作為一個龐大的機構，在對土地進行規劃耕作時缺乏靈活性，從決定到實際種植作物的過程一般需要較長一段時間。這樣一方面造成土地長期閑置浪費，另一方面也會讓村民認為農場土地是不會用的，占有也無所謂。在農場經濟效益逐步下滑的當今，如果把閑置的土地以合同的形式承包給員工，不僅能預防土地被侵占，而且還能增加農場的經濟收入。

（2）努力推行農場種植區域個體負責制。在連隊區域負責的基礎上具體到每個人，個人對負責的區域進行管理，按比例上交每片區域的所得給農場，剩下的歸個人所有。在利益的驅使下，員工自然就會積極防止其他村民對本區域土地的侵占。

結 語

社會的進步需要對利益沖突不斷解決，從而均衡各方利益，形成一個理性、有效的解決機制?；谵r村土地糾紛嚴重的現實狀況，如果不能及時預防、遏止，將成為破壞社會穩定的力量。通過對海南瓊海農村地區的實地調研，力圖以此為例探析農村地區土地糾紛的成因，并在此基礎上有針對性地提出解決的途徑和辦法。但是因為農村土地糾紛具有較強的復雜性和特殊性，并且隨著社會的發展，土地糾紛新情況與新形式也將可能呈現，因此要徹底解決農村土地糾紛仍是“任重而道遠”。

[1]巴占防．關于農村土地糾紛及土地現狀的分析與建議[EB/OL]．2006-06-03．

[2]蘇岐．建立科學的決策機制[J]．信息導刊，2004(9).

[3]顧曉文．利用高分辨率遙感影像進行1∶1萬土地利用現狀信息更新的研究:以臺州椒江區為例[D]．杭州：浙江大學，2004.