農地使用權長久不變實踐的后果探究——基于成都市的調查

（作者系海南師范大學馬克思主義學院教授、博士生導師，海南省中國特色社會主義理論體系研究中心副秘書長）

從字面看，“農村土地使用權長久不變”與黨的十七屆三中全會決定“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”的表述基本一致。但實質上，二者是有根本區別的：“充分而有保障的土地承包經營權”只限于具有集體成員資格的農民（喪失集體成員資格則喪失集體土地權利）和承包地（不包括宅基地）、有承包期限（自1998年開始實施的第二輪承包期為30年）、有用途限制（不能用于非農），“現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”只是說家庭承包經營制度長久不變，并不意味著每個人的承包地長久不變；“農村土地使用權長久不變”是要將所有農村土地（包括承包地、宅基地、林地和未利用地）的使用權明確到個人并長久不變，農民集體在任何時候任何情況下都不能調整，是一種事實上的私有制，已經改變了農村土地由農民集體所有的性質①，與現行法律、社會主義的意識形態相違背。

成都實踐表明，即使不從法理和意識形態的角度分析，僅僅從政策實施的后果來看，“農村土地使用權長久不變”也與保護農民權益背道而馳。

成都市農村土地使用權長久不變的政策于2010年開始實施，其標志是《關于實現生產要素在城鄉之間自由流動的意見（試行）》（成委發[2010]29號）的頒布，其配套文件有《關于當前農村產權制度改革深化確權工作中有關問題的處理意見》（成統籌領辦[2011]36號）、《關于印發鼓勵農民建立長久不變的產權關系相關參考文本的通知》（成統籌[2011]5號）。內容包括：土地承包經營權長久不變、集體經營性資產和農村未利用土地使用權股份量化到戶后長久不變，不因人口的增減、戶籍遷移、工作變動而調整承包地和股份；自留地、宅基地使用權長久不變，確權頒證后不再新批宅基地，新增人口可通過繼承、贈與、轉讓等方式取得；土地征用、征收時，按照“占誰補誰”進行補償，不再調整土地。

成都市實施農村土地使用權長久不變的政策，本意是為了更好地保護農民權益，政府也確實承擔了測量、辦證等政策實施過程中的全部成本。但是，相對于可以根據集體人口和集體土地變化實際調整承包地的農地集體所有制，農地使用權長久不變的制度（以下簡稱“長久不變”）并沒有更好地保護真正的農民（即以農地為基本生活保障的農村人口，也就是具有農村集體成員資格的農民）特別是耕作者的權益，并對我國的農業發展和農村穩定產生了不利影響。

1.“長久不變”使農民集體所有的土地使用權被非集體成員分享，相應地縮小了集體成員享有使用權的農地面積。

在取消農業稅并實行農業生產補貼和農民有權免費獲得并無償使用農村宅基地的情況下，承包經營權和宅基地使用權變成了一種只享受權利而不承擔相應義務的凈福利。這可看作是對農民不能享受城市居民所有的失業保障、養老保障、住房保障的一種補償。農村土地集體所有的性質要求集體所有的土地使用權只能由集體成員分享，喪失集體成員資格②的人員應無權分享集體所有土地的承包經營權和宅基地使用權。這就保證了農民集體所有的土地權益只能由集體內的農民享有。但成都市的“長久不變”是以農村土地的第二輪承包為基礎的。而農村土地的第二輪承包開始于1998年，當時農民負擔沉重，一些沒有遠見的農民（他們往往是農村中的弱勢）因為種地不賺錢而放棄了承包地，這些承包地在二輪承包時有相當規模掛在了村組干部名下，有的轉到本人或家人戶口在農村的鄉鎮干部名下③，還有個別農戶因為賣掉了農村房屋而放棄了宅基地，購買這些房屋的人也因而有了農村宅基地。二輪承包的第3年即2000年，國家就開始農村稅費改革，不僅取消了農業稅、鄉統籌及各種集資、提留，對農業進行補貼，而且逐漸取消了對農民進城務工和進城居住的限制。農村中的先富者（在二輪承包中承包地較多者占相當比例）和大學畢業生進入城鎮就業（有的成為公務員）并享受了城市就業人員的社會保障，不再以農村土地為基本生活保障。這些已經享受城市就業人員社會保障的人口本應喪失集體成員資格，不能再分享農村土地權益，但由于“長久不變”以二輪承包為基礎，他們仍可長久分享農村土地權益，收取承包地的租金，而成為城居地主。據測算，“長久不變”后，成都市至少有10%的農村耕地成為城市人口的永久財產④。成都市的農村耕地面積有600多萬畝，每畝每年租金最高超過1000元，最低在200元以上，平均在500元左右。也就是說，成都市每年約有4億元的承包地租金被城居地主占有，相當于每個真正依靠農村土地保障的成都農民（2010年大約有500萬人）每年少了600元的土地收益。

隨著城市化進程的加快和社會保障制度的健全，以后會有越來越多的農村人口進入城市就業并享受城市就業人員的社會保障制度。如果堅持農地集體所有制，農村土地權益就只能由依靠農村土地保障基本生活的農村人口享有，農村人口所享受權益的土地面積就會越來越大，但“長久不變”只能使越來越多的農村土地被城居地主擁有權益。城居地主的增多，會導致承包權和經營權的進一步分離。

2.“長久不變”使與農地為依托的惠農政策范圍擴大到了擁有農地的市民，相應地降低了惠農政策對農民的扶持力度。

經農業部谷物及制品質量監督檢驗測試中心（哈爾濱）品質分析，2015—2017年湖北省區域試驗兩年多點品質測定結果為平均容重801.5 g／L，粗蛋白（干基）12.01%，濕面筋含量（以 14%水分計）24.3%，降落數值 306.5 s，吸水量 52.1 mL ／100 g，穩定時間3.6 min。

對農業進行補貼，是因為農業容易受自然災害的影響，是弱勢產業，且農業承擔了糧食安全、環境保護等職能而帶有公共物品的性質。農業補貼按理應該瞄準農業生產者（即耕作者）。但我國的農業補貼如種糧補貼、糧價補貼和成都市的耕地保護基金⑤、公益林保護補貼⑥，都是按承包面積補貼給承包者的。“長久不變”使得相當數量的農業補貼被不從事農業生產但擁有農地使用權的城居地主占有。如邛崍某鎮干部陳某于2002年大學畢業后成為國家公務員、其妻也是公辦老師、其子在讀小學，夫妻都參加了社會保險、有住房公積金，并在城里居住，但在“長久不變”時仍將他家二輪承包的20畝耕地、80畝公益林和他家的將近1畝的老宅基地確權給了陳某。陳某每年除了可收取近萬元的地租外，還能享受3000多元的農業補貼、7200元的耕地保護補貼、2400元的公益林保護補貼。據測算，成都市每年約有5億元的惠農資金補貼給了城居地主，相當于每個成都農民每年少補貼了800元。而且隨著惠農力度的加大，城市化的加速，本應補貼給農民的惠農資金會越來越多地補貼給城居地主。

3.“長久不變”會降低土地利用效率，增加耕地保護的困難，影響我國糧食安全。

城居地主不從事農業生產，也不太在意耕地的農業租金收入，因此不會投入資金和勞力改善自己所擁有耕地的生產條件，不僅會使自己所擁有的耕地質量下降，而且會妨礙周邊的耕地改善生產條件，導致其生產能力下降。因為農村耕地在承包時大多是好壞、遠近搭配，各個承包戶的耕地都是相互交錯的。

城居地主長久擁有農村宅基地使用權，即使永久不回農村居住，其房屋可能因長期無人居住而倒塌，也不會讓他的農村宅基地變成耕地，而是將其做為建設用地進行交易，并被城市居民購買用于建城市居民住房，從而改變農村宅基地性質——兼有農業生產和環境保護功能、還耕容易。因為我國農村宅基地包括建筑物的基地以及附屬于建筑物的空白基地［1］。其中建筑物兼有生產、生活功能，除了住房外，還包括存放生產工具與生產資料的庫房、喂養家禽與家畜的場院，空白基地主要指庭院，有的還含有菜地和花園。成都市農村宅基地除了以上基地外，還包括農村居民點內部、與農戶宅基地直接相連、未頒發《林權證》的林盤。而林盤由樹林和竹林組成，一般比較大，是其住房占地面積的數倍。因此，成都市農村宅基地的農業生產和環境保護功能更強。成都市農村住房大多是有農家院落的平房，與周邊的樹木、竹林、河流及外圍耕地等自然環境有機融合，還耕更容易，農地集體所有時，全家都喪失集體成員資格的農戶的農村宅基地一般都會還耕。但“長久不變”將所有的農村宅基地都劃為建設用地，在土地的用途管制越來越嚴格、建設用地交易越來越自由的情況下，建設用地的交易價格遠遠超過耕地的百年租金。其結果是，農村建設用地還耕的可能性越來越小，被用來建設城市居民住宅的可能性越來越大。在農村宅基地上建設的城市居民住宅不僅不再具有農業生產功能，而且還會縮小庭院和綠化面積，影響環境保護。由于我國正處于城市化快速發展進程中，城市建設用地增加不可阻擋，如果進城農民的農村宅基地不還耕，且因建成城市居民住宅而失去了農業生產功能和環境保護功能，那就必然導致耕地數量的減少或質量降低。耕地數量的減少或質量下降，會從整體影響農民收益。

4.“長久不變”使農地整治的收益被資本侵占，農民難以分享土地生產力提高的收益。

近幾年，國家加大了農田水利建設和土地整治的投入力度，加快了高產穩產基本農田建設和中低產田改造。而農田水利建設和土地整治特別是農村河道綜合整治、排灌渠系的完善與硬化、機耕道路和農田林網建設、土地的平整、土壤的改良都需要調整土地。在農村土地集體所有，農民集體組織（多數是村民小組）可以調整土地的時候，農民集體組織可以統籌規劃農田基本建設，土地生產能力提高后的收益也可完全由農民享有。“長久不變”后，農民集體組織無法調整土地，也難以統籌規劃農田水利建設和土地整治，農田基本建設難以進行。在此情況下，成都市的鄉村干部便動員農民將農田出租給能夠大面積（一般是以村為單位）長期承租的農業公司。這些農業公司與政府官員有千絲萬縷聯系，每次承租往往面積很大（有的成片面積有上萬畝）、租期很長（有的長達70年）。由于這些公司訂合同時的租金高于當地平均水平，且約定租金定期定額上漲和優先雇傭出租者，大多數農民都愿意將承包地出租給這些公司。少數不愿出租土地的農戶也經不起鄉村干部的多數勸說，或害怕得罪鄉村干部、擔心耕作不便，最終同意出租。這些公司一旦將土地租到手，就申請各種財政支農資金（有的單項資金超過億元，畝平達到萬元以上）對這些承租地進行農田水利建設、土地整治，這些土地的生產能力便迅速提高：中低產田成了高產田，排灌渠道和機耕道路也全部修好。但由于租期長，租金是定期定額上漲，其漲幅只考慮了物價上漲水平，有的甚至遠低于物價上漲水平（如每5年上漲5%）。其結果是，因財政投入導致的土地生產力提高的收益全部歸公司占有，農民無法分享。而且，這些公司在土地整治后，都選擇節省勞力的種植模式，農民到公司中打工的機會也不多。

5.“長久不變”造成了土地權益的分配不公和外嫁女的土地權益難以保障，為農村家庭糾紛埋下了隱患。

土地權益分配不公的表現是，同一農民集體（村民小組）內部，不同家庭所擁有的人均承包地和人均農村宅基地面積相差很大，高達10多倍。其原因是承包地“長久不變”以二輪承包合同為基礎、以“長久不變”時的實測面積為依據，而二輪承包大多沒有重新調整土地，也沒有丈量土地，合同面積與實測面積相差很大，且二輪承包至“長久不變”有10年時間。

外嫁女的土地權益難以保障的最主要表現是，“長久不變”以二輪承包時的家庭人口為依據，二輪承包之后結婚的婦女的承包地和宅基地都在娘家，由于娘家與夫家相鄰的不多，多數外嫁女很難行使土地權益。

另外，“長久不變”還將每個家庭的房屋、宅基地和承包地都明確到了每個家庭成員，使房屋、宅基地和承包地成為按份共有的個人財產，從而改變了我國農村房屋、宅基地、承包地一直為家庭成員集體財產的習慣［2］，為將來的繼承糾紛埋下了隱患。

注釋：

①農民集體土地所有權指一定范圍內的農民集體對自己擁有的集體土地依法享有的占有、使用、收益和處分，并排除他人干涉的全面支配的權利；農民集體成員對集體土地不存在應有部分，也無權要求分出或轉讓其“份額”（參見丁關良、周菊香的《對完善農村集體土地所有權制度的法律思考》，《中國農村經濟》2000年第11期）。也就是說，農村土地的所有權只屬于一定范圍（主要是村民小組、村委會兩級組織的管理范圍的一種）的農民集體，集體成員做為個體只在擁有集體成員資格時享有平等的承包權、宅基地使用權和集體其他土地的利用與收益權：原有集體成員會因死亡、戶籍離開集體或變為非農而喪失集體成員資格，新生兒或其他人也會因取得集體農業戶口而獲得集體成員資格。

②在城鄉戶籍制度一體化改革后，應以本集體的土地為基本生活保障標準確認其是否具有集體成員資格。

③成都市在2004年大規模合并鄉鎮之前，其鄉鎮干部除公務員外，多數是農業戶口，有承包田；鄉鎮公務員的配偶、子女、父母多數是農業戶口，有承包田。

④就全國而言，2010年第六次人口普查時的鄉村人口為674149546人，比2000年第五次人口普查時的鄉村人口減少133237289人（中華人民共和國國家統計局：2010年第六次全國人口普查主要數據公報[1]（第 1號），http://www.stats.gov.cn/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/t20110428_402722232.htm）。如果將這10年因征地而轉為城鎮的人口計為3000萬，將雖在城里常住但仍需以農村土地為基本生活保障的人口計為5000萬，那么可以推算出，至少有5000萬人（包括農村出生的大學畢業生和成功的打工者）在城里生活且不需以農村土地為基本生活保障卻擁有二輪承包土地，享有著雙重社會保障：農村土地保障和城市社會保障。也就是說，如果以二輪承包為基礎實行“長久不變”，有10%以上農村土地權益會被根本不需以農村土地為基本生活保障的城鎮人口分享。

⑤自2008年始成都市每年按照每畝一年基本農田400元、一般耕地300元的標準核發耕保基金補貼，補貼的90%直接補貼到擁有承包權的農戶，10%用于對全市范圍耕地流轉擔保資金和農業保險補貼。相關詳情可參看《成都市耕地保護基金使用管理辦法（試行）》（成府發〔2008〕8號）文件。

⑥公益林保護補貼自2009年開始，2012年開始為每畝每年30元，全部補貼到擁有承包權的農戶。

[1]劉俊.中國土地法理論研究[M].北京：法律出版社，2006:313-317.

[2]王習明.家庭共享到個人所有：當代中國農民的家庭財產觀念的演變邏輯 [J].馬克思主義研究,2012(5).