服務視角下建構(gòu)城市基層區(qū)域化黨建格局

城市基層區(qū)域化黨建是隨著社會結(jié)構(gòu)日益分化、利益格局深刻調(diào)整、城市化進程快速推進等執(zhí)政環(huán)境變革而產(chǎn)生的一種新型黨建模式，是近年來基層黨建創(chuàng)新的重要成果之一。研究城市基層區(qū)域化黨建的內(nèi)涵、時代價值和實現(xiàn)途徑，對于適應時代發(fā)展要求，增強城市基層黨建工作的針對性和有效性，為城市發(fā)展提供堅強有力的政治動力和組織保證，起著重要的作用。

一、建構(gòu)城市基層區(qū)域化黨建的理論思考

2004年10月，中央明確要求要“深入貫徹落實黨的十六大和十六屆四中全會關于以服務群眾為重點，構(gòu)建城市社區(qū)黨建工作新格局的要求，進一步夯實黨在城市基層的執(zhí)政基礎，增強黨的執(zhí)政能力”［1］，首次提出了區(qū)域化黨建的概念。隨后在各地試點基礎上，中組部明確城市基層區(qū)域化黨建格局的基本內(nèi)涵。黨的十七屆四中全會后，中組部對區(qū)域化黨建的內(nèi)涵加以豐富深化，明確提出區(qū)域化黨建是“以街道黨組織為核心、社區(qū)黨組織為基礎，駐區(qū)單位黨組織和全體黨員共同參與，優(yōu)勢互補、資源共享、共駐共建的黨建工作新機制”［2］。

從這一基本內(nèi)涵的界定可以看出，城市區(qū)域化黨建就是從區(qū)域性基層黨建工作的角度考慮，對其通盤謀劃，系統(tǒng)推進，從而發(fā)揮黨的建設的最佳功能。具體來看，城市基層區(qū)域化黨建，可以分解成以下幾個方面。

在組織設置上，要求突破傳統(tǒng)模式，突出“區(qū)域”和“網(wǎng)格”的組織結(jié)構(gòu)；在資源分配上，要求按照黨建資源的需要，在區(qū)域內(nèi)優(yōu)化整合，重新配置；在工作目標上，要求把創(chuàng)建文明和諧社區(qū)作為總目標，充分發(fā)揮凝聚力和導向作用，讓黨建工作成為區(qū)域內(nèi)全體黨員的共同責任；在任務措施上，要求突破傳統(tǒng)職能，加強和創(chuàng)新社會治理職能，黨建工作的服務對象、可用資源、工作手段等都發(fā)生了顯著變化，更加突出了統(tǒng)籌、整合和系統(tǒng)的特點；在運行機制上，要求轉(zhuǎn)變工作方式，整合資源，使黨組織充分發(fā)揮其政治引領作用，達到內(nèi)外統(tǒng)一，并建立區(qū)域黨建平臺，組織活動多樣化，促使黨員發(fā)揮先鋒示范作用，推動服務長效運行機制的建立；在運行保障上，要求黨務工作者專職化、經(jīng)費保障制度化、陣地建設標準化為工作運行提供強有力保障，黨組織開展活動服務黨員群眾的條件得到有力改善。

二、建構(gòu)城市基層區(qū)域化黨建格局的時代價值

改革開放初期，受計劃經(jīng)濟的影響，中國共產(chǎn)黨領導核心作用的發(fā)揮是以組織系統(tǒng)的行政單位為載體,利用國家權力對社會資源的直接占有和分配,增強高效的對社會的控制和動員能力。但是,伴隨著經(jīng)濟的發(fā)展，中國社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了大調(diào)整,尤其是在單位結(jié)構(gòu)分化、社會成員多重利益出現(xiàn)、組織變化和單位人員流動日益增多的背景下，要始終保持和增強黨對社會的管控和動員能力，鞏固黨在區(qū)域內(nèi)的領導核心地位，就需要建構(gòu)一個開放的空間結(jié)構(gòu)和社區(qū)黨組織對外協(xié)作的交流渠道，形成城市區(qū)域單位和成員自覺、自愿參與區(qū)域黨建和區(qū)域建設的聯(lián)動驅(qū)動結(jié)構(gòu)，并在此基礎上形成單位黨建和區(qū)域黨建工作相結(jié)合的、系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)體系,以應對新常態(tài)給區(qū)域發(fā)展帶來的不確定的問題，使社區(qū)黨建始終煥發(fā)蓬勃生機和活力，增強凝聚力。

（一）適應城市單位功能分化特點的需要

伴隨城市經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，改革的逐步深入，多種經(jīng)濟成分相互作用，必然帶來社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整，一個越來越多元、流動的社會需要以新形式重新組織起來，社區(qū)就成為一個重要的形式，服務于人們的生產(chǎn)生活，也構(gòu)成了社會組織的基本單位。同時，作為聯(lián)系部門、人員與國家之間關系的單位，開始發(fā)生變化，促使其走向社區(qū)化發(fā)展，社會關系間的縱向行政隸屬關系逐漸轉(zhuǎn)向非行政性、橫向的“平面”關系;單位的利益關系變得越來越獨立，以市場為導向、經(jīng)營法制化很大程度上取代了傳統(tǒng)的政治和行政手段，經(jīng)濟利益取代政治，行政因素成為各環(huán)節(jié)主體之間的聯(lián)系最重要的橋梁和紐帶。這種機制要求不能用傳統(tǒng)的單一行政方式去管理社區(qū)，必須轉(zhuǎn)變思路，從社區(qū)利益訴求中找尋區(qū)域組織與黨建工作的結(jié)合點，形成新的動力，使社區(qū)組織始終保持強大的凝聚力，形成強大合力，推動城市社區(qū)發(fā)展。

（二）適應城市社會群體利益訴求變化的需要

隨著改革的深入，人們逐步擺脫對集體生產(chǎn)資料的依靠，原先的依附關系也被日益多元化的利益訴求、多樣化的價值觀打破。在社會政策上，強調(diào)“以人為本”而非傳統(tǒng)的“以民為本”，還強調(diào)行政體系機械的“網(wǎng)格化覆蓋”而非把群眾組織起來的“參與”［3］。同時，競爭激烈的市場經(jīng)濟中，不確定性導致了整個社會節(jié)奏加快、組織形態(tài)出現(xiàn)動態(tài)性變化，各種經(jīng)濟和社會組織有增有減，再加上人員變動大、流動性增強，勢必造成基層組織內(nèi)部人員也有增有減。因此，黨組織要主動承擔將分散的社會組織和人力資源重新整合的責任，不斷創(chuàng)新城市基層黨建工作方式方法，對單位及成員利益予以保護，從而提升單位或社區(qū)成員的認同感和歸屬感。

（三）適應城市社會治理面臨的挑戰(zhàn)的需要

改革之后，一個失誤是在建立市場經(jīng)濟過程中，國家主動向市場分權，而從一開始向社會分權就相對消極和被動。單位體制收縮，國家退出，而新的社會再組織機制尚未形成。當“市場”“競爭”“私有產(chǎn)權”“利益”等觀念迅速占據(jù)人們頭腦之后，原先的“社會”“合作”“公益”“利他”等觀念卻被人遺忘。此時，家庭受到?jīng)_擊，基層社區(qū)呈現(xiàn)渙散狀態(tài)，社會組織體系的建立舉步維艱。社會如何重新粘結(jié)起來、組織起來、團結(jié)起來成為城市社會治理面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。因此，需要找到新的途徑將離散化的社會重新組織起來，“重建社會”。這就需要城市社區(qū)黨組織將多元化的社會個體有效整合起來，引導其發(fā)揮自我組織、自我管理、自我服務的功能，通過“社會協(xié)同、公眾參與”有效的發(fā)揮協(xié)同力量，主動融入到當?shù)厣鐣卫砜蚣苤校瑢崿F(xiàn)共同治理和多種資源共享。

（四）適應社會生活共同體建設目標的需要

黨的十七大報告提出，要“把城鄉(xiāng)社區(qū)建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”［4］，首次提出了社會共同體建設的目標。社會共同體中的個人，依賴于其在社會中的身份，地位和權利，而且還依賴于社會幫助他們實現(xiàn)自己不能滿足的需要。城市社區(qū)就是社會共同體的典型代表之一，具有區(qū)域性、組織性和自主性等特點，本質(zhì)特征是社區(qū)成員的共同參與，并與社區(qū)進行良性互動。如何把區(qū)域內(nèi)包括各種利益關系群體在內(nèi)的社會各界吸納到共同體當中，充分發(fā)揮其主動性，推動城市社區(qū)的發(fā)展，這就需要政黨發(fā)揮政治引領和示范團結(jié)的功能。因而，需要適應社區(qū)的這一本質(zhì)特征和性能，完善黨的社會整合機制，創(chuàng)新黨和社區(qū)的聯(lián)動機制，建立以人民主體為基礎、結(jié)社等多種方式組織形式，將黨建工作融入到社區(qū)發(fā)展中，鞏固黨的執(zhí)政基礎。

三、建構(gòu)城市基層區(qū)域化黨建格局的實現(xiàn)路徑

在新的時代背景之下，構(gòu)建城市基層區(qū)域化黨建格局意義重大，因此，需要從多種途徑著手構(gòu)建城市基層區(qū)域化黨建格局。構(gòu)建城市基層區(qū)域化黨建格局就是要按照條塊結(jié)合、優(yōu)勢互補原則，整合黨建資源，在社區(qū)黨組織的基礎上，構(gòu)建以上級黨組織為主體，充分調(diào)動區(qū)域內(nèi)單位黨組織參與到黨建工作中的協(xié)調(diào)共建機制，真正將服務的理念融入到城市基層黨建工作中，加快服務型基層黨組織建設的步伐。具體可以從以下幾個方面進行探究。

（一）在社區(qū)黨組織的基礎上，探索建構(gòu)以上級黨組織為主體核心，充分調(diào)動區(qū)域內(nèi)單位黨組織廣泛參與的黨建工作領導體制

構(gòu)建城市基層區(qū)域化黨建的過程其實是實現(xiàn)社會治理和公共服務的過程，需要一套完整的黨建工作領導體制提供保證。首先，牢固樹立“扁平化”管理理念，推進領導體制扁平化。打破過去條塊分割、管理過程繁瑣、難度大等局面，強化街道社區(qū)黨組織的領導核心作用。第一，探索成立非公有制經(jīng)濟組織和新社會組織工委，領導和指導非公有制經(jīng)濟組織和新社會組織等新興領域黨建工作，配合街道、社區(qū)黨建工作，形成社區(qū)、街道、市三者合力，互相配合、互相支持，推動社區(qū)發(fā)展。第二，在街道實行“大工委制”，探索實行“1+3”模式。街道黨工委為龍頭，帶動其他相關黨工委委員（街道、轄區(qū)內(nèi)單位、結(jié)對共建單位黨組織負責人等），組建非建制性街道大黨工委。在社區(qū)實行“大黨委制”，即以現(xiàn)有的社區(qū)黨組織為基礎，在條件成熟的社區(qū)，成立非建制性社區(qū)大黨委。有選擇地吸收轄區(qū)內(nèi)相關單位中有意向、有時間的黨員骨干兼職擔任社區(qū)大黨委委員，并明確其具體職責。分級分層開展黨建工作，同時加強黨組織對小區(qū)內(nèi)其他組織的領導。

其次，推進工作機制規(guī)范化。樹立了先進的管理理念之后，則需要一套科學的工作機制，并使其規(guī)范化。可以推行“一委兩會”制度。“一委”就是街道黨工委或社區(qū)黨委，“兩會”就是成立黨建工作協(xié)調(diào)委員會和黨員代表大會，在黨組織的領導下，由轄區(qū)機關、企事業(yè)單位黨組織參加，收集和反映社區(qū)黨員、群眾和轄區(qū)單位意見、建議和要求。充分反映不同群體的訴求，提高其對于社區(qū)建設重要性的認識，形成合力推動社區(qū)建設、管理和服務，共建美好家園。同時制定和推行居民議事會制度，從社區(qū)居民中公開推選議事會成員或居民代表，圍繞社區(qū)建設、社區(qū)管理、社區(qū)大額開支等重大事務，定期進行議決。

（二）探索創(chuàng)新街道社區(qū)黨建網(wǎng)格化和品牌化管理工作機制

第一，推進黨組織設置網(wǎng)格化。要發(fā)揮街道社區(qū)黨組織的領導核心作用，實現(xiàn)黨的組織和工作真正全覆蓋，不留空白點。在“重建社會”的過程中，必須通盤考慮，深思熟慮。結(jié)合社區(qū)普遍推行的網(wǎng)格化管理，將黨員納入網(wǎng)格，設置網(wǎng)格黨支部或黨小組，發(fā)揮黨組織和黨員在網(wǎng)格事務管理和服務群眾中的領導核心和先鋒模范作用。其次，探索設置功能黨支部。從居住人口、黨員分布、從業(yè)類型、興趣愛好、年齡結(jié)構(gòu)等特點出發(fā)，建立“地緣型”“趣緣型”“業(yè)緣型”等功能黨組織，使黨組織對黨員的管理更加靈活有效。

第二，推進黨組織活動方式多樣化。一是注重運用互聯(lián)網(wǎng)、遠程教育網(wǎng)、手機等網(wǎng)絡信息技術手段。可以利用遠程教育平臺建立黨員在線學習制度，定期上傳內(nèi)容豐富多彩的課件，讓黨員自主選學，激發(fā)黨員學習熱情和興趣。利用手機平臺建立手機報，對黨員定期開展黨史知識、黨的理論和黨員先進事跡等方面教育。二是創(chuàng)建“開放式”活動平臺和綜合性工作載體。探索推行黨員憑“電子活動證”和“一卡通”，可以到自己所在黨組織之外的黨組織參加活動。三是針對黨員特點和興趣愛好組織開展活動。對黨員進行分類管理。對離退休黨員，可經(jīng)常組織開展各類文體活動，豐富他們的晚年生活，采取設崗定責等方式，發(fā)揮他們在社區(qū)建設中的余熱。對社區(qū)在職黨員，要通過開展集中學習、座談、主題實踐活動、網(wǎng)絡論壇、在線QQ等方式，加強他們的黨性觀念和黨員意識教育，使他們堅定理想信念。對下崗失業(yè)黨員和流動黨員，要設身處地為他們著想，通過舉辦就業(yè)招聘會、技能培訓、創(chuàng)業(yè)培育、結(jié)對幫扶等活動，幫助他們解決生活難題，重樹生活信心，走出生活困境，力所能及地發(fā)揮黨員先鋒模范作用。

在建構(gòu)城市基層區(qū)域化黨建格局過程中可以利用每個城市各自的特點，創(chuàng)造符合地方實際、便于操作、群眾認可的黨建品牌。一是樹立品牌理念。在社區(qū)黨建工作中引入“品牌”理念，鼓勵城區(qū)、街道、社區(qū)結(jié)合自身實際，開展黨建品牌創(chuàng)建活動，形成特色鮮明、亮點紛呈的黨建工作格局。二是注重發(fā)揮“品牌效應”。品牌一旦形成就具有傳播效應，因此，需要注重發(fā)揮其示范帶動作用，形成以點帶面、整體推進的態(tài)勢。通過新聞媒體宣傳、經(jīng)驗交流會、工作現(xiàn)場會、品牌研討會等多種方式，加強品牌的宣傳，對實踐證明行之有效的品牌，上升為制度規(guī)范予以推廣，在更大范圍內(nèi)發(fā)揮品牌的示范帶動作用。

（三）探索黨員發(fā)揮作用常態(tài)化和服務群眾長效化的有效途徑

黨員是黨的肌體的細胞，黨員先鋒模范作用的發(fā)揮對于建構(gòu)區(qū)域化黨建格局有著重要的推動作用。首先，推進黨員發(fā)揮作用常態(tài)化。一是推行設崗定責和公開承諾制度。結(jié)合黨員的特長、技能和意愿，按類別開發(fā)服務崗位，由社區(qū)普通黨員認領崗位。黨員設崗定責后，同時依托崗位，對其所承擔的職責和義務公開承諾，年終由黨組織和群眾來監(jiān)督評議。二是推行志愿服務和社區(qū)表現(xiàn)評價制度。需要廣泛動員和組織黨員積極投身于社區(qū)建設中，主動幫扶困難群眾，擴大黨員發(fā)揮作用的途徑。同時，可以推行社區(qū)表現(xiàn)評價制度，由組織進行考察，群眾為其打分，通過制度充分保障黨員示范引領作用的發(fā)揮。

其次，探索形成黨員及黨組織雙向服務群眾的長效機制。一是拓寬服務領域。按照群眾需要什么就提供什么的要求，搞好“兜底式”服務，滿足群眾多層次、多樣化需求，努力把社區(qū)建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體［5］。在服務好居民物質(zhì)生活的同時，要把服務好居民精神生活作為重要內(nèi)容，掌握并充分利用好社區(qū)豐富的人才資源，豐富社區(qū)服務內(nèi)容。二是整合服務資源。加強與轄區(qū)各類組織和單位的溝通協(xié)作，完善社區(qū)組織和轄區(qū)內(nèi)單位聯(lián)動機制，整合多種社會化資源，形成全覆蓋、多產(chǎn)業(yè)、多類型的網(wǎng)絡服務體系。三是拓寬服務途徑。可以充分利用網(wǎng)絡、微信等新媒體服務居民，利用新科技、新技術拓寬服務渠道，打造數(shù)字化社區(qū)，智慧社區(qū)，進而提高服務能力和管理水平。

（四）探索通過加強黨務工作者隊伍專職化和區(qū)域統(tǒng)籌、資源共享辦法解決人員、陣地及經(jīng)費保障問題

建構(gòu)城市基層區(qū)域化黨建格局需要有一支保障的隊伍及相關資源的配置。第一，推進黨務工作者隊伍專職化。黨建工作能夠順利開展，很重要的一個方面就是需要一支優(yōu)秀的黨務工作者隊伍。需要重點抓好三支隊伍建設。首先，最重要的就是抓好主心骨隊伍建設，這里指的是街道、社區(qū)黨組織書記。他們是社區(qū)建設的核心，推動社區(qū)工作的有序開展。這就需要把經(jīng)驗豐富、具有基層工作經(jīng)歷、熟悉社會管理工作的優(yōu)秀黨員干部選配到街道書記工作崗位上來，同時采取優(yōu)秀者留任一批、結(jié)合換屆“公推直選”發(fā)現(xiàn)一批、面向高校畢業(yè)生招聘一批、從復轉(zhuǎn)退軍人中推薦一批等方式，多渠道挖掘選拔社區(qū)黨組織書記。并加強培訓和教育，打造一支過硬的街道黨組織班子隊伍。二是抓好專職黨務工作者隊伍建設。建立社區(qū)黨務工作者隊伍培訓制度，加強對社區(qū)專職黨務工作者黨的理論、黨建工作業(yè)務政策、社區(qū)建設管理知識培訓，提升工作能力。三是建立專門的黨建工作指導員隊伍。基層黨建工作需要全覆蓋，但是在社區(qū)、非公經(jīng)濟和社會組織等方面黨建工作還相對薄弱，因此可以選派黨建工作指導員，既可以是兼職的，也可以是專職的，走進他們、融入他們，指導黨建工作。第二，拓寬經(jīng)費來源渠道。政府部門在委托社區(qū)承辦事項時，及時撥付相應工作經(jīng)費，實行政府“購買式”服務等做法，為社區(qū)各項工作運轉(zhuǎn)提供有力的經(jīng)費保障。

總之，建構(gòu)城市基層區(qū)域化黨建格局就是強調(diào)人民在社會治理中的主體性，利用公共財政的再分配功能重新分配資源，縮小社會差距，減少社會沖突，維護社會團結(jié)，這對于中國進入新常態(tài)后，提升黨的基層執(zhí)政能力，鞏固黨在基層的執(zhí)政基礎具有重要的意義，任重而道遠。

［1］《中共中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)〈中共中央組織部關于進一步加強和改進街道社區(qū)黨的建設工作的意見〉的通知》（中辦發(fā)〔2004〕25號）［R］.

［2］徐逸波.構(gòu)建區(qū)域化黨建格局研究——上海市盧灣區(qū)推進區(qū)域化黨建的探索和思考[C]／／紀念中國共產(chǎn)黨成立90周年黨建研討會論文選編 (下冊).2011：70.

［3］鄢一龍，白鋼，等.大道之行，中國共產(chǎn)黨與中國社會主義 [M].北京：中國人民大學出版社，2015.

［4］十七大報告學習輔導百問[M].北京：黨建讀物出版社，2007.

［5］李興良，徐寶鑫.論科技社區(qū)的建設——以蘇州國家高新區(qū)獅山社區(qū)為例[J].蘇州科技學院學報，2014（3）：17.