關于城市 “多中心空間發展模式”的思考

邱海倫

(江蘇省城市規劃設計研究院，江蘇 南京 210000)

1．緒論

1．1研究背景

多中心發展已愈發成為城市發展策略中一個非常“時髦”的概念而被廣泛的運用到城市發展的相關規劃文件中以期達到可持續發展。各學者也對這一觀點給予了高度的關注與研究。盡管這個觀點被多數理論及實證研究認為是一條行之有效的發展策略，也有部分歐洲學者對其提出質疑，認為它“爭議性強，潛在矛盾大”。目前從全球范圍來看，多中心發展的成因、影響與各國各地區的文化、經濟、政策緊密相關，因此這其實是一個復雜的概念，并且至少到目前為止對其效用的評價莫衷一是。本文將分別解析北京、愛爾蘭、歐洲地區的空間規劃文件，探索多中心概念是否為城市可持續發展帶來促進作用?又或存在哪些阻礙?

1．2相關概念

多中心概念是相對于傳統的單中心空間結構而提出的。從歐洲文獻了解到，多中心這個名詞最早出現在1994年萊比錫歐洲部長會議，會議提出“建立一個平衡與多中心的城市系統”。1999年，歐盟空間發展展望 (以下簡稱ESDP)也采用該原則，表示在歐盟范圍內“多中心、平衡的空間發展”。隨后ESDP的觀點與思想深深影響了歐洲各國之后的發展策略，多中心的趨勢也開始逐步全球化。

但是到目前為止各相關文獻中均沒有對多中心的概念有一個明確的定義。Davoudi(2003)表示之所以很難對多中心有精確的定義因為它在不同的空間范圍內對不同的人或事意義及影響均不相同。歐洲空間發展檢測系統 (以下簡稱ESPON)認為多中心可以通過三種方式進行衡量:1、城市或區域的大小以及重要性;2、在城市或區域間的分布;3、空間上的交通、交流情況。這個衡量標準為多中心概念提供了進一步的分類準則。

Davoudi(2003)在他著名的文獻《歐洲多中心空間規劃》中將空間范圍分類為三個遞升次序:1、市內空間 (intra－urban)，例如倫敦、紐約、東京等包含一個中心多個副中心的城市;2、都市空間 (inter－urban)，例如蘇格蘭中心，南加州等由2個以上主要城市組成的都市區域;3、區域空間 (inter－regional)，例如西歐北歐、中國東部沿海等由多個都市區域所構成的空間體系。而在ESPON中對多中心有個基于地域等級的類似分類方法:1、微觀層次 (micro－level)，代表一個城市或者一個區域的范圍;2、中觀層次 (meso－level)，代表一個國家或者跨國的范圍，等同于區域空間的概念;3、宏觀層次 (macro－level)，代表一個更大的集團組成比如歐盟乃至全球范圍。下文中將分別選擇對應三個空間尺度的策略文件對

2．案例研究

2．1微觀層次——北京

北京目前正經歷著從政治、經濟到社會文化結構的巨型轉變。作為中國的首都，北京在很長一段時間內采用了單中心的發展模式。主城區集中在城市中南部區域，一旦主城區發生飽和，即以單中心方式蔓延，導致人口高度聚集。單中心模式的城市快速擴張也帶來了一系列的大城市詬病:1、交通問題，隨著城市中心與城市邊緣的距離增加，居民的通勤成本增加，道路的交通負荷增加，直接的導致了交通的阻塞;2、環境問題，高密度的人口和擁擠的交通直接帶來了能源的高消耗以及污染的高排放;3、土地價格過高，導致居住逐步近郊區化發展，就業居住比例失調。

為了有效緩解城市擴張的壓力， 《北京城市總體規劃(2004－2020年)》(以下簡稱《北京總規》)中提出構建“兩軸－兩帶－多中心”的新城市空間格局以及“中心城－新城－鎮”的市域城鎮結構。其中多中心指“在市域范圍內建設多個服務全國、面向世界的城市職能中心，提高城市的核心功能和綜合競爭力，包括中關村高科技園區核心區、奧林匹克中心區、中央商務區 (CBD)等”。《北京總規》強調了逐步疏解中心人口與產業，構建不同功能區域以進行城市環境整治、交通梳理、基礎設施改善，提高城市綜合服務效率。其中新城的主要作用體現在:1、人口及產業分散至新城，每個新城相對獨立，擁有完善的城市功能以滿足居民對就業以及日常生活的需求，從而減少遠距離交通出行量，緩解交通壓力以及產生的污染。2、中心城密度的降低可以保證中心城空間結構的自我調節與完善。3、新城相對獨立避免管理交叉混亂，有效利用公共資源。

然而，新城崛起的開發與管理在實際構建中仍有諸多不足:1、新城發展過程中基礎設施薄弱、產業支撐不足等制約性因素的存在使得新城會仍然較高程度的依賴中心城，真正能為中心城起到的疏散作用短期內是有限的。2、當中心城土地稀缺、地價抬高，部分的居民住所、公司不得不在近郊重新安置，但是如果對應的工作地點、職工住所在沒有變化的情況下，這樣的多中心直接造成了通勤距離的增加，交通成本的增加。3、新城如果沒有恰當的功能定位、統籌的規劃管理，很容易導致發展的無序、后勁不足，中心城的一系列問題有可能在新城重新上演。更甚者，不同新城會陷入惡性競爭的不良關系。

2．2中觀層次——愛爾蘭

當一個區域缺乏影響力的“世界城市”時，區域中相對獨立的城市便通過相互協作從而塑造區域影響力(Dieleman＆Faludi，1998)。

都柏林地區人口占到愛爾蘭國家總人口的40%，所提供的就業崗位占到全國的77%，在經濟、政治上都占有舉足輕重的作用。但是經濟活動增加的同時也帶來了發展問題比如住房緊張、交通擁擠。這些問題的嚴重性與日俱增，使都柏林區域內與區域外形成了鮮明的反差與對比。“整個國家是以都柏林為主導的單中心結構”(NSS，2006)。

該國規劃師在國家發展中漸漸的意識到了更和諧的區域發展對整個愛爾蘭的重要性，并在《鄉村發展白皮書 (1999)》、《規劃＆發展行動規劃 (2000)》、 《國家發展規劃 (2000－2006)》、《國家空間策略 (2002－2020)》中體現了發展國家多中心的概念，旨在喚醒都柏林以外區域的發展潛力，實現更平衡的區域發展。其中空間策略中將整個愛爾蘭的空間結構劃分為五個要素:“更高效的都柏林地區、更強大的門戶區域、樞紐地區、村鎮、活力多樣的農村地區”。其中都柏林地區將建立更有效的土地利用機制及可持續發展的生活方式，防止其大范圍的城市擴張。都柏林、科克等五個城市被定義為“門戶區域”，共同實現國家的空間平衡發展。策略中提議的大西洋門戶多中心系統有可能在國際上被認知為愛爾蘭第二個多中心區域。此外定義了不同區域的不同作用。比如制藥與化學公司集中于科克地區，信息、通信技術集中于西部中區，食品技術集中于東北部，衛生保健、醫療設備集中于中部。策略中力圖有效組織各區域達成雙贏局面。

總的來說，多中心在愛爾蘭國家空間策略中是一個主導的發展思想并被認為是解決地區平衡發展的有利機制。在決策層面，貫穿于專業化、互補化的空間發展結構強調了避免區域的惡性競爭。但是對愛爾蘭來說，國家發展仍很大的程度上依賴于外國投資，策略中對經濟問題的關注遠超過了對社會和諧以及環境保護的關注。盡管可持續發展一詞在策略中被反復強調，經濟發展與可持續發展的矛盾卻仍然存在。此外，由于都柏林區域現有的經濟基礎導致了該地區的經濟獨立。當不平衡已發展到一個嚴重的程度，實現全國區域的平衡便是一種非常嚴峻的挑戰。策略中還建議了未來各區域之間更進一步的聯系，這些聯系也需要在發展中逐步明確并給予發展指導意見。另外一個矛盾的方面表現在多中心需要緊密的聯系以及頻繁的溝通，具體表現在交通、交流層面。這樣的需求制造了一個困惑:即多中心的發展需要伴隨著道路等其他基礎設施系統的建設，但是基礎設施的建設在怎樣的程度上才能滿足多中心的發展需求還有待檢驗。

作為一個20年期限的發展策略，策略主要發揮戰略引導作用，而非實施指導作用。基礎型研究和應用型研究應伴隨著時間的發展不斷深化策略，為策略提供更多的理論與實證的支持。那么怎樣權衡長期的策略指引與短期的政策執行也顯得尤為重要。同時也體現出制度結構需要由各部門的分別規劃轉型為綜合協作規劃。

2．3宏觀空間——歐洲

關于在全球經濟氣候下未來城市和地區的討論已經升級到了全球性的規模。“全球城市－區域”的概念要求一些主要地區在全球經濟中起到節點的作用。在歐洲，發表于1999年的ESDP提出視“歐洲為一個整體對待”，“采用多中心的發展和平衡的城鎮體系，推動城市和農村地區的合作伙伴關系;綜合運輸和通信概念的促進;發展與保護自然和文化遺產的管理”(理查森和出版社，2000)。它的目標是“提供一個用于簡化、協調歐盟成員國之間跨國規劃的框架，也期待更廣闊的歐盟范圍的規劃活動” (理查森和出版社，2000)。Davoudi(2003)給出了結論:“ESDP最主要、至少最清楚的概念是多中心的概念。”

歐盟地區擁有約3.7億的人口，是全球涵括范圍廣、經濟實力雄厚的地區之一。在這個320萬平方公里的地域有不同文化背景的國家。隨著空間一體化，各成員國之間互相依賴，這意味著一個國家發展策略將直接影響其他國家的空間格局。

早期ESDP指出歐盟地區存在地區差異。全球經濟一體化區域主要是由倫敦、巴黎、米蘭、慕尼黑、漢堡形成的一個五角形區域所組成。這個區域人口占到歐盟總人口的40%，GDP占歐盟總GDP的50%，而面積只占歐盟總面積的20%。這種集中的空間形態不僅僅導致了歐盟地區兩級分化的局面也帶來了污染、擁擠、通貨膨脹等現實問題。所以ESDP建議“激活數個五角形區域外的核心地區以加速經濟發展、提供就業機會，特別是在目前在空間結構上被視為較弱的地區。然而“多中心的城市區域”是不是提升經濟競爭力的良藥還值得探討，尤其經濟一體化區域曾被認為在不同的歷史與政治背景的城市之間是難以建立的Davidou(2002)。所以這也引起了很多疑問，諸如:如何創造一個經濟一體化地區?如何連接來自不同國家、不同文化的不同的城市?各國之間會出現什么樣的妥協?或者有無人為的方法加速這種一體化的形成?

實現多中心的發展越來越倚賴于城市或者地區之間的合作與互補，在ESDP中有如下的描述:“必須找到促進城市和地區合作互補的方法和程序，……互補意味著發展各地優勢的同時回避經濟競爭，同時互補不應僅僅注重經濟競爭，但可以擴大到所有的城市功能，如文化、教育和知識，以及社會基礎設施。”這里ESDP明確表示了在經濟上以及其他功能上互補發展的重要性。但是由于策略的本質是指導性多于操作性，策略缺乏達成目的的具體操作辦法。此外，地理位置的靠近并不直接導致功能互補，因此怎樣的功能互補、功能一體化仍需要進一步的探索。

由于EDSP是一個跨政府的組織，該組織脫離現有政治結構。因此各國對EDSP觀點的采取是秉持自愿原則的，各個國家將根據自身國家的特點和意愿而決定是否在國家政策中采納歐洲空間發展這一層面的觀點。EDSP中描述了合作是實現空間發展一體化的關鍵，也揭示了需要不同部門的緊密合作、不同空間發展層面當局的緊密合作，乃至不同人、不同地區、不同國家間的合作。總之，協調不同國家的不同部門的工作，這樣的難度還是顯而易見的。

3．結論

3．1多中心的積極意義

多中心原先只是一種帶有實驗性、研究性和臨時性的工作方法，現在已經逐漸被普及為一種帶有規范性質的方式方法(Davoudi，2003)。學者、決策者們普遍的認為多中心是實現成功的空間規劃的關鍵，因而廣泛的將其應用于空間規劃文件中。通過以上三個案例的研究不難發現，對于多中心觀念的認可主要是由于以下6個方面的原因:

1、實現地區平衡發展。這是最吸引大部分決策者的目標，它在北京，愛爾蘭和歐洲這三個不同尺度的空間規劃文件中都被提及。平衡通常是為了實現可持續發展的原則，以實現經濟、環境、社會的同步發展。

2、減少地區差異。多中心的另一個主要目的就是減少地區差異以實現經濟的共同發展。特別是當有的時候某些地區的繁榮制約了其余地區的發展，政府部門為了防止兩級分化而希望能擴大富裕地區的輻射圈范圍，帶動較貧困地區一起發展。

3、重新分配資源。這個目標與第二目標有著緊密的聯系。當差異存在，必然有人口、就業和其他資源不平等的發展。這種資源在一個地方過分集中的現象導致其他區域資源以及潛力不能夠被挖掘。

4、加強競爭水平。一個城市、地域、國家或更大的尺度上的像歐洲和亞洲都被要求富于競爭力。這個目標的實現通常是基于一種有效合理的資源分配，各個地區充分發揮自身的潛能與作用，從而實現整體的利益最大化。

5、建立網絡體系。這個目標或多或少與上一個目標存在聯系，因為它也是關于促進各個地區和諧統一，提高競爭力。當兩個或更多城市在地理位置上接近，更容易形成一個完整的功能實體。就像愛爾蘭被稱為“門戶區域”而組合成的城市網絡。

6、避免城市擴張。空間規劃的一個目標是防止城市化進程的無序發展。這一目標通常出現在人口密集的地區。而在多中心政策中，現有中心的發展必須是鞏固與優化的，無序的擴張不被提倡。

3．2多中心面臨的挑戰

在多中心概念可以為空間規劃帶來積極的一面的同時，它也存在一些問題仍需解決。比如多中心在實踐中仍然是模糊的概念，在應用于不同空間范圍的時候也引申出不同的意義。例如，北京由于它在市域結構上是一個城市因而在這里是被當作微觀層次層面的案例。但是，北京的人口眾多，從它的區域規模來看，北京也可以被歸納到中觀的空間范圍。本文中涉及的三個空間規劃中同樣也出現一些需解決的疑點:

1、缺乏具體指導。三個空間規劃文件都處于戰略層次的高度，起指導方針的作用，也就是意味著他們都缺少實施指導。空間規劃應該與其他部門合作，例如住建部門、環境部門、交通部門等來落實一套真正的實施方針來達到預期的目標。

2、先前不發達地區面臨的挑戰。為了避免城市擴張，不發達地區被建設為新城，并在一定程度上實現相對獨立、自給自足。一些原先完全分離的地區是很難在短期內實現新城與舊城的功能整合。原先的一些不發達地區便面臨一樣困難，既與發達的中心區域競爭并吸引新的投資。這意味著每個區域都必須擁有基礎性產業，以支持其經濟發展。

3、依托基礎設施建設。多中心的概念需要各地區建立既獨立又相互依存的系統。然后不同地區的聯系以及資源的重新分配在很大程度上依賴基礎設施建設。然后問題又回歸至第一個問題，一些詳細的指導需要與戰略規劃同時考慮。

4、政府管理的轉型。現在政府部門的管理是衍生自單中心規劃的各部門各自為政、分別規劃與管理。而一旦多中心被實施會出現規劃管理的職責與分工上缺口或重疊的現象。所以以地域為中心的規劃整合協作需要伴隨著協調機制的發展去支持多中心規劃。

5、觀念的轉變。在某些情況下，以前空間結構是單中心的城市區域如北京和GDA，人們已經有了一種根深蒂固的觀念即中心是最具吸引力的地區。這將會自動地吸引投資。因此，單單通過規劃的手段而想去實現單中心到多中心的轉變是非常困難的。

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