土地利用總體規劃存在問題及對策研究

趙 平 胡元艷 閔弟杉

（1.務川自治縣國土資源局，貴州 務川 564300；2.貴州省地質礦產勘查開發局測繪院，貴州 貴陽 550000）

土地是人類賴以生存和發展的根本，也是安邦立國之基。中國人多地少，耕地資源匱乏。有限的土地資源供給與日益增長的土地需求之間的矛盾長期存在。近年來，土地利用總體規劃的實施，對保障國家糧食安全，促進集約節約用地，優化配置土地資源，促進經濟社會持續、穩定、健康發展做出了重大貢獻。但是，作為協調各行業、各部門經濟活動綜合平臺的土地規劃還存在著諸多問題需要及時解決，以保障土地規劃的作用充分發揮。

1 土地利用總體規劃的概念

土地利用總體規劃是在一定區域內，依據國民經濟計劃、社會發展計劃和國家經濟社會可持續發展的要求，以及因地制宜的原則，運用土地利用方面的專業知識對土地的開發、利用、治理、保護在空間上和時間上所做的總體安排和總體布局，是國家實行土地用途管制的重要基礎。亦即以區域內全部的土地為對象，對土地利用、開發、整治和保護等方面所做的統籌安排[1]。

2 土地利用總體規劃中存在問題

2.1 土地利用總體規劃的法律地位不高

土地規劃是政府進行土地宏觀管理，合理配置土地資源的重要手段。土地利用總體規劃的法律地位沒有得到應有尊重。從規劃的實施情況來看，各地規劃指標被提前突破、先用地后規劃、違反規劃和隨意修改規劃的現象時有發生，認為規劃就是“紙上畫畫，墻上掛掛”[2]。這與一些地方領導規劃意識薄弱，依法行政觀念不強，輕視土地利用總體規劃的法律地位，忽視土地利用總體規劃作為法律的嚴肅性有一定關系。

2.2 公眾參與意識薄弱

在土地規劃中，公眾參與積極性不高[3]。究其原因，其一是政府沒有像其他發達國家政府一樣為公眾提供充分的參與機會和條件，其二是公眾對自身知識或者專業理念持有懷疑態度，從而導致參與意識淡薄、參與氣氛不高漲。其三是公眾誤認為土地規劃是國家或者政府層面上的事情，與自己毫不相干，因而持一種“事不關己，高高掛起”的態度和心理，從而降低參與的積極性。

2.3 土地利用總體規劃與城市規劃關系不清，協調不好

土地利用總體規劃本身存在可操作性不強的問題。在實際的操作中，土地利用總體規劃跟隨城市規劃走的現象較為普遍。比如，往往都是編制了城市規劃之后，按照城市規劃確定的用地規模和布局再來編制土地利用總體規劃[4]，致使土地利用總體規劃與城市規劃關系理不順、理不清。與此同時，各地都把經濟發展放在首位，勢必會導致農用地的轉換，保護耕地這一“基本國策”將屈從于地方政府的局部利益。致使建設與糧食難以保持平衡。

3 對策建議

3.1 加強立法，嚴格執法

抓緊出臺《土地規劃法》，并將其作為一部與《民法》、《刑法》等具有相同威懾力的法律固定下來。及時研究相關配套的法律法規，從而使整個土地規劃法律制度體系完整、層次分明，結構嚴謹、內部協調、體例科學[5]。真正做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，對違法現象毫不姑息，提高違法成本，進而形成完善的執法監督體系，完整的反饋機制。目的在于通過法律法規的形式約束、引導、影響地方的土地利用及規劃管理。

3.2 提高公眾參與度

土地利用總體規劃不只是國家和地方政府的重大決策，它的執行也與每個老百姓息息相關。根據我國的具體國情，完全效仿美國、英國等發達國家的公眾參與制度也不大現實[6]。但從社會的發展、社會的公平角度出發，我們需要民主的科學的進行土地利用，在制定、修改、實施土地規劃的整個過程中提高公眾參與度，建立完善的公眾參與、監督渠道和環境，保證土地規劃接地氣，有人氣，順利實現規劃目標。

3.3 理順兩規關系，加強兩規之間的銜接，建立部門協調聯動機制

土地利用總體規劃是對整個區域的規劃，城市規劃是土地規劃的一部分。從規劃范圍的角度來看，兩者是面與點、整體與局部的關系[7]。土地規劃和城市規劃均服務于城市建設發展，只有做好兩個規劃的有機結合，才能促進城市持續、健康、快速發展。要使兩規協調一致，可在城市總體規劃中進一步強化土地資源的重要性，以土地資源的可持續利用作為城市可持續發展的基礎，建立立體的土地利用觀。土地利用總體規劃在強調“一要吃飯，二要建設”的前提下，也要強調發展是硬道理，加快實現現代化的戰略目標。解決吃飯問題需要保護耕地，但更需要通過經濟的整體發展，尤其是農業科技的發展來根本解決吃飯問題。因此，只有做好土地管理部門與城市規劃管理部門之間的有效銜接，及時進行溝通交流，使兩規在指導思想、規劃圖件、基礎數據等進行相互銜接，建立土地規劃與城市規劃相互結合、相互支持的聯動機制，才能保證土地利用總體規劃的全面實施和城市發展的用地需求[8]，從而形成互利共贏、互補協調的格局。

4 總結

通過分析可知，只有提高土地利用總體規劃的法律地位，真正將規劃當成法律，規劃的編制、審批、實施都按照法律進行。并在規劃的編制過程中鼓勵倡導公眾積極參與規劃編制，為公眾提供合適的渠道和機會，進而提高公眾的參與度和規劃的透明度。還要理清土地利用總體規劃和城市規劃兩者之間的關系，加強土地管理部門和城市規劃部門之間的協調與聯動，才能最終實現土地利用總體規劃的目標。

［1］林建平，鄧愛珍，趙小敏，等.土地利用總體規劃實施的社會影響度研究——以江西省廣豐縣為例[J].中國土地科學，2007，21(5)：42-48

［2］李龍浩，張春雨.加拿大土地規劃制度研究[J].中國土地科學，2000，14(6)：38-42.

［3］張子楨.土地規劃的公眾參與研究[D].內蒙古大學，2014，5.

［4］黃薇.淺談當前土地規劃存在的問題以及解決方法[J].低碳世界，2013，12：123-124.

［5］嚴金明.土地規劃立法的導向選擇及法律框架構建[J].中國土地科學，2008，22（11）：4-9.

［6］李茂.美國土地利用規劃特點及其對我國的借鑒意義[J].國土資源情報，2009，3：38-42.

［7］黃慶坤.土地規劃與城市規劃的統籌關系探究[J].資源與環境，2015，3：103.

［8］湖北省黃石市人民政府.加大土地規劃管理力度 促進經濟社會持續發展[J].資源產業，2001，6：20-22.