土地利用總體規(guī)劃存在問題及對策研究

趙 平 胡元艷 閔弟杉

（1.務川自治縣國土資源局，貴州 務川 564300；2.貴州省地質礦產勘查開發(fā)局測繪院，貴州 貴陽 550000）

土地是人類賴以生存和發(fā)展的根本，也是安邦立國之基。中國人多地少，耕地資源匱乏。有限的土地資源供給與日益增長的土地需求之間的矛盾長期存在。近年來，土地利用總體規(guī)劃的實施，對保障國家糧食安全，促進集約節(jié)約用地，優(yōu)化配置土地資源，促進經濟社會持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展做出了重大貢獻。但是，作為協(xié)調各行業(yè)、各部門經濟活動綜合平臺的土地規(guī)劃還存在著諸多問題需要及時解決，以保障土地規(guī)劃的作用充分發(fā)揮。

1 土地利用總體規(guī)劃的概念

土地利用總體規(guī)劃是在一定區(qū)域內，依據國民經濟計劃、社會發(fā)展計劃和國家經濟社會可持續(xù)發(fā)展的要求，以及因地制宜的原則，運用土地利用方面的專業(yè)知識對土地的開發(fā)、利用、治理、保護在空間上和時間上所做的總體安排和總體布局，是國家實行土地用途管制的重要基礎。亦即以區(qū)域內全部的土地為對象，對土地利用、開發(fā)、整治和保護等方面所做的統(tǒng)籌安排[1]。

2 土地利用總體規(guī)劃中存在問題

2.1 土地利用總體規(guī)劃的法律地位不高

土地規(guī)劃是政府進行土地宏觀管理，合理配置土地資源的重要手段。土地利用總體規(guī)劃的法律地位沒有得到應有尊重。從規(guī)劃的實施情況來看，各地規(guī)劃指標被提前突破、先用地后規(guī)劃、違反規(guī)劃和隨意修改規(guī)劃的現象時有發(fā)生，認為規(guī)劃就是“紙上畫畫，墻上掛掛”[2]。這與一些地方領導規(guī)劃意識薄弱，依法行政觀念不強，輕視土地利用總體規(guī)劃的法律地位，忽視土地利用總體規(guī)劃作為法律的嚴肅性有一定關系。

2.2 公眾參與意識薄弱

在土地規(guī)劃中，公眾參與積極性不高[3]。究其原因，其一是政府沒有像其他發(fā)達國家政府一樣為公眾提供充分的參與機會和條件，其二是公眾對自身知識或者專業(yè)理念持有懷疑態(tài)度，從而導致參與意識淡薄、參與氣氛不高漲。其三是公眾誤認為土地規(guī)劃是國家或者政府層面上的事情，與自己毫不相干，因而持一種“事不關己，高高掛起”的態(tài)度和心理，從而降低參與的積極性。

2.3 土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃關系不清，協(xié)調不好

土地利用總體規(guī)劃本身存在可操作性不強的問題。在實際的操作中，土地利用總體規(guī)劃跟隨城市規(guī)劃走的現象較為普遍。比如，往往都是編制了城市規(guī)劃之后，按照城市規(guī)劃確定的用地規(guī)模和布局再來編制土地利用總體規(guī)劃[4]，致使土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃關系理不順、理不清。與此同時，各地都把經濟發(fā)展放在首位，勢必會導致農用地的轉換，保護耕地這一“基本國策”將屈從于地方政府的局部利益。致使建設與糧食難以保持平衡。

3 對策建議

3.1 加強立法，嚴格執(zhí)法

抓緊出臺《土地規(guī)劃法》，并將其作為一部與《民法》、《刑法》等具有相同威懾力的法律固定下來。及時研究相關配套的法律法規(guī)，從而使整個土地規(guī)劃法律制度體系完整、層次分明，結構嚴謹、內部協(xié)調、體例科學[5]。真正做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，對違法現象毫不姑息，提高違法成本，進而形成完善的執(zhí)法監(jiān)督體系，完整的反饋機制。目的在于通過法律法規(guī)的形式約束、引導、影響地方的土地利用及規(guī)劃管理。

3.2 提高公眾參與度

土地利用總體規(guī)劃不只是國家和地方政府的重大決策，它的執(zhí)行也與每個老百姓息息相關。根據我國的具體國情，完全效仿美國、英國等發(fā)達國家的公眾參與制度也不大現實[6]。但從社會的發(fā)展、社會的公平角度出發(fā)，我們需要民主的科學的進行土地利用，在制定、修改、實施土地規(guī)劃的整個過程中提高公眾參與度，建立完善的公眾參與、監(jiān)督渠道和環(huán)境，保證土地規(guī)劃接地氣，有人氣，順利實現規(guī)劃目標。

3.3 理順兩規(guī)關系，加強兩規(guī)之間的銜接，建立部門協(xié)調聯(lián)動機制

土地利用總體規(guī)劃是對整個區(qū)域的規(guī)劃，城市規(guī)劃是土地規(guī)劃的一部分。從規(guī)劃范圍的角度來看，兩者是面與點、整體與局部的關系[7]。土地規(guī)劃和城市規(guī)劃均服務于城市建設發(fā)展，只有做好兩個規(guī)劃的有機結合，才能促進城市持續(xù)、健康、快速發(fā)展。要使兩規(guī)協(xié)調一致，可在城市總體規(guī)劃中進一步強化土地資源的重要性，以土地資源的可持續(xù)利用作為城市可持續(xù)發(fā)展的基礎，建立立體的土地利用觀。土地利用總體規(guī)劃在強調“一要吃飯，二要建設”的前提下，也要強調發(fā)展是硬道理，加快實現現代化的戰(zhàn)略目標。解決吃飯問題需要保護耕地，但更需要通過經濟的整體發(fā)展，尤其是農業(yè)科技的發(fā)展來根本解決吃飯問題。因此，只有做好土地管理部門與城市規(guī)劃管理部門之間的有效銜接，及時進行溝通交流，使兩規(guī)在指導思想、規(guī)劃圖件、基礎數據等進行相互銜接，建立土地規(guī)劃與城市規(guī)劃相互結合、相互支持的聯(lián)動機制，才能保證土地利用總體規(guī)劃的全面實施和城市發(fā)展的用地需求[8]，從而形成互利共贏、互補協(xié)調的格局。

4 總結

通過分析可知，只有提高土地利用總體規(guī)劃的法律地位，真正將規(guī)劃當成法律，規(guī)劃的編制、審批、實施都按照法律進行。并在規(guī)劃的編制過程中鼓勵倡導公眾積極參與規(guī)劃編制，為公眾提供合適的渠道和機會，進而提高公眾的參與度和規(guī)劃的透明度。還要理清土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃兩者之間的關系，加強土地管理部門和城市規(guī)劃部門之間的協(xié)調與聯(lián)動，才能最終實現土地利用總體規(guī)劃的目標。

［1］林建平，鄧愛珍，趙小敏，等.土地利用總體規(guī)劃實施的社會影響度研究——以江西省廣豐縣為例[J].中國土地科學，2007，21(5)：42-48

［2］李龍浩，張春雨.加拿大土地規(guī)劃制度研究[J].中國土地科學，2000，14(6)：38-42.

［3］張子楨.土地規(guī)劃的公眾參與研究[D].內蒙古大學，2014，5.

［4］黃薇.淺談當前土地規(guī)劃存在的問題以及解決方法[J].低碳世界，2013，12：123-124.

［5］嚴金明.土地規(guī)劃立法的導向選擇及法律框架構建[J].中國土地科學，2008，22（11）：4-9.

［6］李茂.美國土地利用規(guī)劃特點及其對我國的借鑒意義[J].國土資源情報，2009，3：38-42.

［7］黃慶坤.土地規(guī)劃與城市規(guī)劃的統(tǒng)籌關系探究[J].資源與環(huán)境，2015，3：103.

［8］湖北省黃石市人民政府.加大土地規(guī)劃管理力度 促進經濟社會持續(xù)發(fā)展[J].資源產業(yè)，2001，6：20-22.