我國民營經濟與地方稅制改革研究

■ 李 丹（順德職業技術學院 廣東順德 528300）

引言

民營經濟在我國國民經濟中有著舉足輕重的作用，改革開放以來民營經濟的發展尤其令人矚目。企業是稅收的源泉，企業的發展又極大地受到稅收制度的影響和制約，從傳統計劃經濟體制的夾縫中生長出來的民營經濟，隨著其在國民經濟中的地位日漸重要，其所處的政策法制環境也日漸改善。雖然民營企業在市場環境遇到的許多障礙已經或正在消除，但在剛性較強的稅收領域，配套的措施卻仍滯后，在稅收上的“次國民待遇”尤其是民營企業的心病；而對于稅務部門來說，如何有效監管眾多民營企業不規范的納稅行為也一直是個難題。在我國加入WTO后，面對開放以后全球化的沖擊，稅制改革更加具有緊迫性。完善稅收法制，破除征管積弊，讓民營經濟與稅收監管實現良性互動，最終實現經濟效益與稅收增長的雙贏，于國于民，利莫大焉。因此本文擬對我國民營經濟和地方稅收制度改革進行分析探討。

民營經濟概念界定與構成

（一）民營經濟的概念

民營經濟，實際上是一個政治概念。在我國當前的現狀，所謂民營經濟一般是指各類性質上既非公有（國有、集體所有），也非外商投資所有的企業及其他經濟組織，主要包括下面幾個類型：私營企業、非國有的股份制企業（包括有限責任公司和股份有限公司）、非國有股份合作制企業、聯營企業、合伙制企業和個體工商戶。例如《廣東省民營經濟統計試行方案》規定：“民營經濟的統計范圍，依據工商行政管理部門制發的《企業登記注冊類型與代碼》的規定，暫定為股份合作制、其他聯營企業、其他有限責任公司、私營企業和個體經濟。”民營經濟沒有法律上明確的概念，因而各方統計數據會因統計口徑不一樣而有所差異，但總體而言不影響對民營經濟的認識。

（二）民營經濟的構成

近代中國民營企業產生于20 世紀80年代初，由于財富的積累需要時間及經驗，目前我國民營企業主要是中小企業，正是因為這個原因，各省中小企業局的服務對象主要就是民營企業。由于規模上的限制，民營企業的構成主要是以個體工商戶和私營企業兩種為主，私營企業的增長速度尤其顯著。截至2013年底，我國登記注冊的私營企業達到1253.9萬戶，個體工商戶達到4436.3萬戶，比上一年分別增長15.5%和9.3%。私營企業注冊資金39.3萬億元，戶均注冊資金達到313.5 萬元，比上一年分別增長26.4%和9.4%。個體工商戶注冊資金超過2.4萬億元，戶均注冊資金達到5.5萬元，分別增長23.1%和12.2%。個體、私營企業戶數和注冊資金增長率均為近年來的最高點。

民營經濟的稅收環境分析

由于歷史的原因，目前民營企業還不能完全享受與國有企業、外資企業平等的權利待遇和公平的競爭機會。從稅種設置、稅收負擔到稅收優惠政策、稅收征管等各個層面，民營企業生存和發展的稅收環境都有待進一步改善。

（一）實際稅費負擔重

2013 年我國稅收收入占GDP 的比重為21%，盡管稅收負擔所占GDP的比重不高，但是由于多種強制費的存在，實際的稅費負擔還是很沉重的。此外，我國還存在數量難以估計、使用方向難以控制的龐大制度外收入（主要是亂收費、亂攤派和亂罰款）。2014 年中國民營企業調查報告的數據表明，2013 年被調查私營企業的各種交費、應付來自政府部門的各種攤派，以及為了搞好與政府部門官員的關系付出的各種公關、招待費用等“三項支出”中：交費相當于納稅的48.8%；應付攤派支出相當于納稅的9.2%；用于公關、招待的支出相當于納稅的18.2%。交費相當于稅后凈利潤的68.0%；應付各種攤派支出相當于納稅的7.8%；用于公關、招待的支出相當于納稅的15.2%。交費相當于企業出資人分紅的116.6%；應付攤派支出相當于企業出資人分紅的29.3%；用于公關、招待的支出相當于企業出資人分紅的44.3%。顯而易見，與被調查企業的納稅、稅后凈利潤和分紅相比較，三項支出已高達納稅額的7-8成，三項支出與稅后利潤幾乎相等，三項支出加上稅款（即稅費總和）至少占收入的一半以上。可見，我國民營企業實際稅費負擔還是比較重的。

（二）稅收的“次國民待遇”

雖然“非公經濟36條”從市場準入、財稅金融支持、社會服務、政府監管、政策指引等七大方面形成了支持和引導民營經濟健康發展的政策體系，有利于破除制約民營企業發展的各種體制障礙，但民營企業仍面臨著明顯的稅負不公平問題。盡管稅制改革中統一內外資企業所得稅稅率為25%，但由于具體的優惠待遇不同，目前包括民營企業在內的內資企業稅費負擔仍然比外資企業重，使他們不能與外商投資企業在同等條件下競爭，直接影響了他們的投資收益。據有關報道，廣州、佛山、韶關、清遠等地的民營企業人士對稅費不統一造成的不公平競爭環境削弱了民營企業的市場競爭力反響強烈。民營企業家們強烈呼吁及時清理、修改或廢除那些體現所有制差別的政策與管理規定。

（三）中央與地方稅權劃分對民營企業的不利影響

在稅收分配方面，我國目前地方稅稅種共有18 種，但除了營業稅、城市維護建設稅和地方企業所得稅外，其余都是一些稅源零星分散、難于征管的小稅種。前述三種稅在某種程度上又屬于共享稅。地方稅缺乏有效、穩定的主體稅種和必要的稅權。而且，我國設有中央、省、市（州）、縣、鄉（鎮）等五級政府，但分稅制體制仍停留在中央對省級分稅、省（區）延伸至省對市（州）分稅的層次，縣、鄉（鎮）兩級政府實際上已無稅可分。地方稅收入遠遠滿足不了地方財政支出的需要，地方政府為保證地方財政收入，在無權開征地方稅種的限制下，勢必大開“收費之門”，越來越依賴各種預算外收入和非預算收入。而受其影響最大就是民營企業。

（四）民營企業的稅收優惠政策環境不足

目前，民營企業在我國國民經濟中占重要地位，國有企業的資產總值遠高過民營企業的資產總值，但總體而言，國有企業的利潤率相對民營企業而言較低，民營企業是最有生命力的企業之一，然而與之極不適應的是，我國給予民營企業的稅收優惠很少，部分甚至妨礙了民營企業的進一步發展。

在我國現行稅收法規中，有一些規定從受益主體來看，基本上或相當大部分是民營企業。但從總體來看，這些稅收優惠政策沒有從民營企業本身的特殊性考慮，政策內容零散，政策手段單一，不夠規范化、系統化；支持力度小，無法適應不同情況的民營企業的發展要求，稅收優惠的程度也有限。

所得稅等方面。根據企業所得稅的有關規定，對獨資企業和合伙企業不征收企業所得稅而只征收個人所得稅；對年應納稅所得額在30 萬元及以下的企業，減按20%的稅率征收企業所得稅。這種企業所得稅全額累進稅率的設計使得臨界點附近稅負增長過快，客觀上存在消極作用，這在一定程度上限制了民營企業的發展，抵消了低稅率的作用。

優惠方式方面。民營企業一般規模小、投資少、自負盈虧，在吸引勞動力、資本、技術、信息等方面同國有及外資的大企業競爭中處于不利地位。而現有的政策忽視了對民營企業競爭能力的培育，較多在稅收分配環節采用稅率優惠和減免稅兩種直接讓利形式，缺少再生性，對經濟的引導和刺激作用不是很明顯，從而使得稅收政策的調控作用得不到應有的發揮。目前，除了財政部、國家稅務總局關于印發《技術改造國產設備投資抵免企業所得稅暫行辦法》的通知（財稅字〔1999〕290 號）“在我國境內投資符合國家產業政策的技術改造項目，其項目所需國產設備投資40%的，可以從企業技術改造項目設備購置當年比前一年新增的企業所得稅中減免”的規定外，較少采用國際通行的加速折舊、投資抵免、延期納稅等引導、鼓勵性做法。

（五）民營企業納稅行為不規范和逃稅行為需治理

以廣東省為例，據報道廣東省地稅局在一次清理漏征漏管戶專項活動中，共清查出漏征漏管戶25335 戶，查補稅款900.11 萬元。其中私營企業2008 戶，個體經營戶20288 戶，兩者占清查出的漏征漏管戶的88%。清查同時發現，稅務登記戶數與工商登記戶數仍存在較大的差距，有近30%的工商戶沒有登記納稅。據澳大利亞國家大學亞太經管學院、北大經濟中心課題組進行的“中國民營企業研究”的調查反映，典型的私營企業通常都有三本帳：一本是提供給業主本人的，一本是向稅務局提供的，還有一本是提供給客戶、投資者和銀行的。總而言之，部分民營企業納稅行為不規范急需治理與整頓。

改革地方稅制促進民營經濟發展的對策

稅收是政府財政收入的重要來源，也是政府經濟調控的重要手段之一，然而如上所述，民營經濟的稅收環境卻相當不成熟、有不少缺陷之外，地方稅制需要改革，稅收環境需要改善，以促進民營經濟的進一步發展，反過來民營經濟的發展也要求地方稅制作出改革與之相符，兩者相互促進。

民營企業起步晚，沒有國家財力作基礎，也沒有國家政策予以傾向支持，所處的稅收環境不佳，故其規模一般較小，經濟實力相對較弱，相對于外商投資企業、國有企業來講，一般屬于弱勢群體。要促進民營企業的快速發展，在不違背市場經濟基本原則的前提下，從稅收角度講，不但要努力實現民營企業在整個企業群體中的稅負同等待遇，還應給予民營企業一些適當的優惠照顧，完善包括稅收優惠、稅收服務、稅收征管內容在內的良好稅收環境，加強稅收支持民營企業的發展力度。

（一）實現稅負平等的基礎上賦予地方適度自主權

鑒于各地經濟發展不平衡、各地民營經濟情況更是千差萬別，同時，各地的產業結構不同、擁有的資源不同，各地政府意欲引導民營經濟發展的方向不同，并非針對所有的民營經濟都應給予同樣的政策，故由中央層面難以統一規范，難以制定符合實際情況的稅收政策。因此，要促進民營企業的進一步發展，國家需要考慮在實現稅負平等的基礎上給予地方適度自主權，由其根據當地經濟發展的情況、民營企業發展的特點、當地經濟產業引導方向等，在中央賦權的范圍內決定民營企業征稅的優惠措施，以促進及引導當地民營經濟的發展。

首先，對于民營企業的征收管理由地方稅務局全面負責，地方稅務局方能全面、準確評價民營企業的情況，才能在中央賦權的范圍內制定出更符合實際情況及促進民營經濟發展的的稅收優惠及征管政策。

其次，需要劃分地方稅務局對于民營企業征稅可以自主決定優惠的范圍。對于營業稅、增值稅等流轉稅稅種，由于其所占稅收總額的比重大，對稅收收入影響巨大，涉及區域間的公平競爭的問題，則由中央統一掌握有關稅收政策。對于一些對總體稅收收入影響不大，不涉及影響區域間公平競爭的稅種，則可考慮由地方稅務局自主決定征管及優惠政策，例如：為了鼓勵民營企業擴大生產規模、對于民營企業擴大生產規模而需增加繳納的財產稅類（如房產稅、車船使用稅、契稅等）的減免權限由中央賦權地方稅務局掌握。

進一步，考慮地區差異原因，可由中央適度放權地方稅務局自主決定或設定一些調節民營企業投資、經營行為之稅種的開征或減免的權力，由地方及時根據本地區的實際情況制定合理的稅收政策，利用稅收的宏觀經濟調控作用，引導當地的民營企業的發展。若由中央統一掌握，則決策環節增加，反應時間遲緩，難以最佳利用稅收的經濟調控職能。例如，某地區的重點發展產業是旅游行業，地方可有權自主決定對于從事旅游相關行業的民營企業給予某些稅收優惠政策，以鼓勵民營資金流向旅游產業及鼓勵民營的旅游企業擴大再投資，促進地方產業規劃的實現。

（二）改革地方稅收支付制度以減輕民營企業不合理支出

若如上述，地方稅收自主權擴大，合理劃分地方稅收管理權，地方稅收收入基本滿足地方財政支出的情況下，才存在考慮杜絕亂收費行為的前提與基礎，在此基礎上，進一步改革地方稅收支付制度，使得地方稅收財政收入與其支出相匹配，在根源上消除地方大開“收費之門”之需，才能最終達到減輕民營企業負擔的效果。

在整頓收費項目時可考慮將部分合理收費項目歸納為地方稅收項目，通過稅收征管的法律程序及體系對原收費項目實行有效征收管理，可以減少亂收費、降低征收的成本、實施有效的監控。如可以考慮將環境保護費用、超標排污費等與環境保護有關的費用改為環境保護稅；將教育費附加改為教育稅，將土地使用費等并入土地使用稅。

同時，考慮改革地方稅收支付制度，在地方獲授權的前提下，對民營企業的稅收及部分稅類（如財產類）的稅收可考慮由地方“自征、自收、自管、自用”，減少稅收收入由地方到中央再到地方的流轉環節，提高財政資金的使用效率。

（三）設計合理的民營經濟稅收優惠政策

如上所述，中央應賦予地方在民營經濟征稅權方面的適度自主權，由各地根據本地民營經濟發展的情況，結合當地的產業結構決定對民營經濟的稅收優惠措施。

產業政策傾斜。在鼓勵投資的基礎上，各地根據本地產業結構的規劃，制定支持民營經濟發展的方向，引導民營經濟按規劃發展。稅收政策需與產業政策相配合，發揮稅收經濟杠桿調節作用，利用稅收促進地方經濟的運行。例如，某地自然風景優美，當地政府規劃發展旅游資源，與此相配合，當地制定對旅游及相關服務行業的優惠稅收政策，同時對民營經濟給予更多優惠，以吸引民營資本對旅游服務業的投入，促進民營經濟的進一步發展。

技術開發。民營企業由于資金不足、缺乏國家政策有力支持等問題，一直以來在擴大規模發展、增加技術含量方面都顯得不夠進取。要鼓勵民營經濟的發展，除了要鼓勵其投入資本外，還要鼓勵其對技術研究和開發的投入，才能真正增加民營企業的競爭力。

例如可考慮允許民營企業對當年研究與開發費用支出超過上年實際支出的部分，給予其技術研發投入額一定比例的企業所得稅抵免。對民營企業技術研發購入的實驗用機械設備，可以考慮允許縮短折舊年限，并在稅前列支。對民營企業與科研單位聯合進行技術研發的，更應考慮給予更多的優惠。在稅收激勵方式的選擇上，可采取稅基式減免與稅額式減免相互結合的方式，例如對于存在較大風險的科技開發型民營企業，給予稅基式減免會有利于事前的鼓勵和引導；而對于技術上已較為成熟或應用性開發的技術或產品，用稅額優惠的方式更有利于對科技進步的投入，也較容易取得實際效果。

吸引人才。國家可考慮對到民營企業就業的人員提高個人所得稅的免征額，鼓勵人才愿意到民營企業就業。此外，可考慮允許民營企業以高于一般企業的比例提取職工教育經費，在稅前列支。

融資。現時制約民營企業發展一個很重要因素是資金問題，民營企業因基礎薄，資金少，規模小，在與大企業的競爭中處于不利地位是顯而易見的。企業融資困難嚴重妨礙了企業的發展，除了國家制定金融政策支持民營企業融資外，稅收政策也可考慮予以支持，例如可考慮對向民營企業提供貸款的貸款利息免收營業稅，還可以考慮允許民營企業采用加速折舊法對固定資產計提折舊，并在稅前扣除，盡可能推遲企業的納稅時間，相當于政府間接給企業提供了一筆無息貸款。

投資者優惠。民營企業的投資者一般有抗拒納稅的情緒在于他們感覺稅收純粹財政支出所需，而沒有考慮稅收除了用于財政支出外，還是“取之于民用之于民”，例如：政府財政收入充足則市政建設才有資金基礎。建議應讓民營企業投資者及一般納稅人都能感受到納稅與其所享受的社會福利是息息相關的，只有如此，才會消除納稅人抗拒納稅的情緒。

現時民營企業的投資者在創業或發展時是有顧慮的，擔心生意失敗和個人生病后生活沒保障，如果能考慮將其個人納稅多少與其享受的社會福利在某種程度予以掛鉤，則相信民營企業的投資者對待納稅的態度會有很大的改變。建議首先將社保費改為社會保障稅，將納稅人“納稅無益于已”的觀念予以改變，待時機成熟時，考慮將個人享受的社會福利與其繳納的個人所得稅與社會保障稅相掛鉤，體現多繳稅多享利的一種機制，在其基礎上針對民營企業投資者創業或發展時的顧慮，鼓勵民營企業投資者將其獲利的資金投入再生產或對外投資，可考慮對其再投資部分資金的已納稅款予以部分退稅，并設計一項公式綜合評定其投資規模、投資企業為社會提供的就業機會、投資企業和/或個人的納稅多少，決定其享受社會福利的多少。

（四）提高地方稅收征管技術及手段以創造公平競爭環境

目前我國稅收信息化建設還相對落后，我國的稅收征收成本大大高于發達國家如美國、日本、加拿大等國的水平。另外，稅收信息未能與銀行、工商等信息聯網，難以形成一個有效的監控系統，稅收征管技術及手段落后，造成一部分納稅人心存僥幸，偷稅事件還難以有效杜絕。民營企業在剛起步階段，如前所述，在意識上其一般有拒絕納稅的情緒、在現實中其一般有未來生活的諸多顧慮，總認為多儲備一桶金比納稅、繳社保費強，因而在民營企業中偷稅事件是時有發生。如果在一個行業里或整個社會中，有人依法納稅、有人違法偷稅，其必然造成競爭環境的不公平，長久以往則會影響企業的健康發展。

稅務機關要提高征管水平，完善稅收服務，進一步提高信息化管理的水平和新技術的應用，進一步完善電子稅務系統。還可以考慮在省內找試點，首先試行將銀行、工商、稅務信息定期進行交流，為稅務機關提供企業的資金、工商登記信息，形成一個有效監管系統，增加偷稅的難度與成本，創建一個公平的競爭環境，為民營企業的健康發展提供一個平臺。

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