地方政府生態(tài)責任的缺失與重構

葉彩虹

（閩南師范大學馬克思主義學院，福建漳州，363000）

近年來，地方政府秉承“先污染、后治理”的理念造成生態(tài)問題愈演愈烈，生態(tài)問題爆發(fā)的滯后性帶來了不可估量的影響，不僅需時間跨越度長的治理期，而且傾盡全力也無法恢復污染前的原貌。國家環(huán)保總局副局長潘岳說：“分析兩起重大環(huán)境事件的原因，看似責任在企業(yè)，實則根源在當?shù)卣诘胤奖Ｗo主義，政府不作為是導致污染事件的根本原因。”［1］因而，在地方保護主義思想下探究地方政府生態(tài)責任缺失的表現(xiàn)及原因成為迫切解決地方政府生態(tài)責任的必要前提。

一、地方政府生態(tài)責任缺失的表現(xiàn)

責任的含義一般包含兩個層次：一方面是指必須承擔的職能和義務；另外一方面是指沒有正確履行其職責或違反義務時所必須承擔的后果。［2］地方政府生態(tài)責任是十八大新時期五位一體思想下生態(tài)文明建設的重要體現(xiàn)，與政治、經濟、文化、社會具有同步性發(fā)展特點，但當前地方政府受地方保護主義思想影響，使其生態(tài)責任在諸多方面存在缺失。

（一）生態(tài)責任意識的缺失

傳統(tǒng)的科層官僚體制下，地方政府占據(jù)主體地位，形成以地方政府為中心的管理體制。雖然以“人民的公仆”來定位地方政府的角色，但在實際運作中地方政府的無限職權只能投入到有限的責任中，因而淡化了地方政府及其工作人員的責任意識。一方面，地方政府間存在多種競爭，在經濟上為達到上級的指標，在發(fā)展上為在同級間占優(yōu)勢地位，因而地方政府在與生態(tài)問題博弈間傾向于保護地方的利益。另一方面，地方政府在生態(tài)問題上主要承擔管理者的角色，地方政府工作人員也主要將地方政府生態(tài)責任定位于監(jiān)管，不是責任的承擔者，地方政府對自身職能定位的錯位使其生態(tài)責任意識缺失，當生態(tài)問題爆發(fā)時也只是被動的對引發(fā)該生態(tài)問題的當事人做事后處置。

（二）忽視民眾的參與

地方政府服務民眾的方式和內容主要是通過自上而下計劃實施的，它重視上級對當?shù)氐呐渲梅桨?，在生態(tài)問題上則傾向于以事后導向型為主，忽視民眾的參與。不僅民眾沒有對生態(tài)問題提出符合自身合法利益的途徑，同時民眾在此過程中的監(jiān)督力度亦是微乎甚微。在問題爆發(fā)時，地方政府為保護當?shù)仄髽I(yè)發(fā)展和繼續(xù)運營，通常采取視而不見的態(tài)度，使民眾意見成為真空。此外，由于地方政府各部門有“職責同構”的現(xiàn)象，職能交叉多樣、生態(tài)責任模糊，各部門間以推諉的態(tài)度處理生態(tài)問題，使得不具備充分法律知識的民眾陷入有地方政府有環(huán)保部門但無處參與的困境，大大降低了民眾的參與力度。

（三）生態(tài)問責追究不到位

對生態(tài)問題爆發(fā)的后期處理，即沒有正確履行其職責或違反義務時所必須承擔的后果，可以歸為問責。但當前地方政府處于生態(tài)問責追究不到位的困境。一方面，雖然中央于2009年下達了第一部問責法律——《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》，但地方政府在生態(tài)問責追究上處于被動狀態(tài)，在生態(tài)問題嚴重性凸顯之前盡量將其掩蓋，只有當它造成實際傷亡時才會引起重視，并且我國相關的問責追究法律也只是限定在行政處分上，相對于貪污腐敗而言它的問責追究力度大打折扣。另一方面，各個地方雖然也有頒布適應當?shù)卣膯栘煑l文，但它主要停留在規(guī)范性條文范圍，并無針對性的問責處罰條款。同時，在地方政府不得已進行問責追究時，只是簡單的對相關企業(yè)罰款，無警示力度。

二、地方政府生態(tài)責任缺失的原因

在制度層面，我國現(xiàn)行的行政管理體制以及財政體制對地方政府生態(tài)責任的發(fā)展有所限制，同時法律運作規(guī)定上的不完善、法律規(guī)定向地方政府權力過于傾斜以及問責力度弱都是阻礙地方政府生態(tài)責任發(fā)展的重要原因。

（一）制度層面的缺陷

制度層面涉及到國家現(xiàn)行的體制，即當前國家的行政管理體制和財政體制中部門不合理因素對中央和地方的關系有一定的影響，特別是對地方政府生態(tài)責任的承擔有負面影響。

1.行政管理體制的制約

根據(jù)我國《憲法》規(guī)定，我國屬于單一制國家，權力結構上表現(xiàn)為以權力分配為主導的政府間縱向關系，地方為隸屬地位，接受和服從中央和上級政府的領導，地方行政區(qū)域內權力行使無法脫離中央獨立存在。實行單一制導致的直接結果是地方政府的舉措需以中央的利益為前提，但自20世紀80年代政府權力下放以來，地方政府具有維護中央利益和當?shù)乩娴碾p重角色，使其陷入兩難境地，因為在嚴格執(zhí)行中央的法律政策的同時亦可能損害當?shù)氐慕洕妫瑸榱耸箖煞N利益得到協(xié)調，作為當?shù)乩娴木S護者，地方政府選擇性地保護當?shù)仄髽I(yè)，甚至為此掛上保護牌。同時，在職責結構上，我國的政府間縱向和橫向關系模式分別呈“條條關系”、“塊塊關系”，由“條塊關系”模式發(fā)展成的我國各政府上下對口，左右對齊的職能部門，職責同構的現(xiàn)象不僅無法制約權力的使用，反而使得政府在職務鏈上呈“條條集權”、“塊塊專政”。［3］這種垂直性發(fā)展模式降低地方政府的積極性和自主性，在生態(tài)問題上表現(xiàn)為被動，因而它的問責模式亦為自上而下的問責，而橫向的多部門共同管理模式造成在生態(tài)問題上各部門互相推諉，工作人員責任意識淡薄。

2.現(xiàn)行財政體制的不合理

我國實行的是市領導縣體制，在改革開放以后中央權力和管理重心不斷下放，形成了中央到地方的金字塔體制的層級結構，呈事權下移，財政上移的局面，特別是在1994年實行分稅財政體制和2012年的“營改增”改革以后，財政壓力以遞增式自上級傳遞到下級。同時，發(fā)展相對薄弱的地級市可能利用行政權力相對大于下級的優(yōu)勢將上級的財政轉移支付進行截留，下級地方政府的財政壓力明顯加劇。地方政府財政緊縮，需以“經濟人”理性維護當?shù)乩?，一方面通過盲目放任高污染的重點企業(yè)發(fā)展以從中獲取部分財政來源，另一方面在生態(tài)和利益博弈中最終選擇強力開采自然資源，使公共環(huán)保服務品質下降。在財政利益上中央與地方是以75：25分進行分配，實行“營改增”后，地方稅收收入相對之前會有所減少，所以地方政府有限的財政收入更愿意將其投入教育等公共服務項目，而不傾向于投入時間跨度長、效益低、投資大的生態(tài)環(huán)保類瓶頸行業(yè)。

（二）生態(tài)法律層面的失靈

中國生態(tài)方面法律的失靈是地方政府生態(tài)責任缺失的另外一個原因，具體表現(xiàn)為相關法律體系的不完善以及對政府、企業(yè)和公民進行調整的法律不到位。

1.生態(tài)法律體系不完善

我國除了《環(huán)境保護法》，還有《大氣污染防治法》等在內的七部環(huán)境保護單行法以及各個地方政府的相關環(huán)境法規(guī)，2006年監(jiān)察部頒布了第一部環(huán)境問責法規(guī)——《環(huán)境保護違法違紀行為處分暫行規(guī)定》。雖然相關法律涉及環(huán)境各個方面，但總體上條文太過零亂，內容過于寬泛，可操作性不強，如《暫行規(guī)定》多次出現(xiàn)此條文：國家行政機關及其工作人員有下列行為之一的，對直接責任人員，給予警告、記過或者記大過處分；情節(jié)較重的，給予降級處分；情節(jié)嚴重的，給予撤職處分。但對于情節(jié)的輕重問題并無具體的標準，相關部門在處分時主觀隨意性較大。同時由于法律條文過多，沒有統(tǒng)一規(guī)劃，在條文內容上可能出現(xiàn)重復和沖突，造成在實際運作中的法律依據(jù)不明確，加大執(zhí)法難度。

2.地方政府權力傾斜

第一性環(huán)境責任為地方政府在生態(tài)問題上所擁有的權力和必須承擔的責任，第二性環(huán)境責任為地方政府因沒有履行生態(tài)責任所必須承擔的后果?！董h(huán)境保護法》作為中國基本環(huán)境法，它所呈現(xiàn)的特點是政府在生態(tài)問題上處于監(jiān)管地位，將生態(tài)問題爆發(fā)的責任直接歸結為企業(yè)，重視對企業(yè)的處置，導致地方政府在責任和權力中向權力傾斜。同時《環(huán)境保護法》第二章第二十六條指出國家實行環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度，將環(huán)境保護目標和環(huán)境監(jiān)管作為縣級以上人民政府考核內容。但是對于考核評價的標準并無具體界定，在處理生態(tài)問題上地方政府有很大的彈性空間，地方政府權力的過于傾斜導致它在開發(fā)本地資源和獲取利益上占有絕對優(yōu)勢，第二性環(huán)境責任則由企業(yè)承擔。

3.問責力度弱

地方生態(tài)問題引起社會關注往往是在發(fā)生重大事故之后，在發(fā)生生態(tài)事故前，已造成的嚴重生態(tài)污染則多數(shù)無人問津，這源于相關法律中問責監(jiān)督規(guī)定的不到位。一方面，地方生態(tài)監(jiān)督主要由地方環(huán)保局執(zhí)行，但地方環(huán)保局官員的任命以及財務支出都受限于當?shù)卣?，而上級環(huán)保部門傾向于對下級地方政府進行業(yè)務指導而無實質作用，同體監(jiān)督必然使生態(tài)監(jiān)督過程出現(xiàn)多處漏洞，進而降低問責力度。另一方面，就外部監(jiān)督而言，《環(huán)境保護法》第五章明確提出信息公開和公眾參與，但實際運作中地方政府的信息透明度還有待提高，而法律中公民參與生態(tài)監(jiān)管的過程和途徑并無實際可操作的具體規(guī)定，同時在相關法律中公民的環(huán)境權沒有被承認和確立起來，因而公民的生態(tài)監(jiān)管能力是相當薄弱的，對地方政府問責沒有起到重要作用。

三、重構地方政府生態(tài)責任的建議

重構地方政府生態(tài)責任需從內部完善生態(tài)法律體系入手，執(zhí)行過程中以構建綠色GDP政績考核模式為指標，外部以搭建地方高校社會問責機制來監(jiān)督。

（一）完善生態(tài)法律體系

相關生態(tài)法律的不完善是造成政府生態(tài)責任缺失的最直接原因。完善生態(tài)法律首先要使《環(huán)境保護法》明確政府生態(tài)責任，對地方政府行政區(qū)域內的環(huán)境質量如何負責以及負責不到位應如何處置做出具體說明，特別是在該法律第六章的法律責任中加大對政府方面的法律責任的說明比重。其次，《環(huán)境保護違法違紀處分暫行規(guī)定》對國家行政機關及其工作人員對于生態(tài)問題違法行為處置情節(jié)輕重標準要有具體可量性，將標準細化，避免當?shù)卣捌洵h(huán)境主管部門的包庇行為。再次，《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》中的問責流程應作進一步的具體規(guī)定，特別是應打破其同體問責方式，確立公民環(huán)境權，使公民參與問責流程。最后，由于相關生態(tài)法律過于零散，細化到各個方面，為避免生態(tài)法律條文之間的沖突或重疊，政府部門有必要對模凌兩可的法律條文進行調整，保證法律的統(tǒng)一性，使得有法可依。

（二）構建綠色GDP政績考核模式

綠色GDP政績考核模式即將生態(tài)環(huán)境質量和影響評價納入地方政府考核系統(tǒng)，改變以往以經濟GDP為主導的政績考核觀，確立地方政府正確的生態(tài)責任意識。在綠色GDP政績考核模式下，可以分前、中、后期三方面執(zhí)行。前期，建立生態(tài)補償機制，將企業(yè)為追求利潤造成的污染列為內部成本，即對相關污染企業(yè)征收環(huán)境稅，并使用超額累積計算，當企業(yè)所支付的稅收大大降低企業(yè)利潤生產，企業(yè)會改變其運作模式，盡以低能環(huán)保方向發(fā)展以降低環(huán)境稅，而當?shù)卣嗫赏ㄟ^征收環(huán)境稅緩解其財政困境。中期，建立專家——地方高校陪同實施和檢測的環(huán)境測評小組，地方高校起督導作用，陪同專家定期下訪各地方政府做環(huán)境質量檢測，與以往的專家評測組不同的是現(xiàn)質量評定采取地方政府激勵機制，環(huán)境質量評定等級越高，當?shù)卣玫降难a償金額越多。后期，將生態(tài)指標作為地方政府最主要的考核參數(shù)之一，考核過程和結果由地方高校共同參與并分享，將其作為地方政府工作人員獎懲、任用、辭退等人才篩選環(huán)節(jié)的重要依據(jù)。

（三）搭建地方高校社會問責機制

搭建地方高校社會問責機制，即啟動以地方高校為主體的生態(tài)問責監(jiān)督模式。首先，作為知識群體的地方高校成員應熟知當?shù)卣h(huán)保部門以及相關媒體的生態(tài)問題投訴中心和舉報電話，并分享給廣大不熟悉投訴渠道的民眾群體，鼓勵民眾揭發(fā)違規(guī)破壞生態(tài)的企業(yè)及對其包庇的地方政府，主動維護自身的環(huán)境權益。其次，作為網絡媒體最主要的使用者之一——地方高校的青少年學生，可充分發(fā)揮微博、微信、論壇等網絡平臺，公開揭露和批評當?shù)卣蚱髽I(yè)的真實違法環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為，利用網絡新聞媒體等給予當?shù)卣约碍h(huán)保部門外部輿論壓力，使地方政府重視生態(tài)破壞問題，利用外部壓力啟動內部生態(tài)問責。再次，確立公民的環(huán)境權，地方政府應對環(huán)境信息公開，將重要環(huán)境信息數(shù)據(jù)的測量對地方高校開放，讓地方高校作為環(huán)境信息的主要傳達和分享中介，以保證信息的真實性。同時要規(guī)定地方高校生態(tài)參與制度，主要表現(xiàn)在生態(tài)問責的程序上，應打破同體內部問責體系，建立以地方高校為主體的生態(tài)問責聽證會。

［1］黃愛寶.責任政府構建和政府生態(tài)責任［J］.理論探討，2007（6）.

［2］郭小聰.行政管理學［M］.北京：中國人民大學出版社，2008：268.

［3］方雷.地方政府學概論［M］.北京：中國人民大學出版社，2010：117.