福建省扶持企業專項資金廉政風險防控研究

周雄勇，郗永勤

（福州大學經濟與管理學院，福建福州，350108）

為了深入貫徹落實中紀委十八屆二次全會、省紀委九屆四次全會精神，圍繞“堅決反對腐敗，建設廉潔政治”主題，把扶持企業專項資金廉政風險防控作為重點之一。加強扶持企業專項資金廉政風險防控，是把現代管理科學的風險管理理論和全面質量管理方法引入反腐倡廉建設實踐的創新性工作，是一項長期而艱巨的工作任務。必須立足于風險排查，著眼于風險防控，致力于肅本清源，做好抓住梳理權力、抓牢風險查找、抓好動態監督、抓實建立機制等方面的工作，從而推進廉政風險防控機制建設的有效開展。

一、關于扶持企業專項資金廉政風險防控的現狀分析

中小企業發展專項資金是根據《中華人民共和國中小企業促進法》，由國家發改委、國家工信部和財政部發布，中央財政預算安排主要用于支持中小企業專業化發展、與大企業協作配套、技術進步和改善中小企業發展環境等方面的專項資金（不含科技型中小企業技術創新基金）。2012年度福建省重點支持項目包含了促進中小企業結構調整和優化類項目、改善中小企業服務環境類項目兩大類。福建省財政扶持企業專項資金規模逐年增長，2011年和2012年省級財政扶持企業專項資金分別約為10.17億元和19.27億元，2013年將會達到30億元左右。福建省各級財政支持企業發展的專項資金逐年增加，資金規模不斷擴大，對中小企業和民營經濟發展起到積極的促進作用。

近年來，我國各地各部門紛紛將風險管理引入反腐倡廉實踐，掀起了開展廉政風險管理的熱潮，由此探索出一條預防腐敗的新路。2013年以來，福建省深入推進機關廉政風險防控工作，不僅把廉政風險防控重點檢查項目的各單位領導班子列入監督范圍，而且將處、科級干部和管人、管錢、管項目等崗位的人員也列入廉政風險防控重點范圍，明確凡是有舉報都要及時受理，凡是有具體線索都要認真核查，凡是違反黨紀國法都要嚴肅處理。

省直機關工委深入推進機關廉政風險防控工作，以領導班子和領導干部為重點，扎實推進機關廉政風險防控工作，做到區分層次、區分類別，全員參與、全面覆蓋。在重要業務、重點崗位用工作流程圖予以固化。同時，把各單位領導班子及其成員開展廉政風險防控工作情況，列入領導班子思想政治建設的重點檢查內容。

此外，在查處違紀違法案件方面，今年省直機關工委堅持有案必查、有腐必懲，嚴肅查辦貪污賄賂、失職瀆職案件，重點查辦影響經濟發展軟環境的吃拿卡要以及有令不行、有禁不止的案件。具體在實行專項資金廉政風險防控上做好以下三點：

（一）梳理行政職權，夯實防控廉政風險基礎

在項目申報階段，福建省相關單位切實把好“審查”關，抽派專人深入現場對企業進行資質考察，不符合條件的單位一律不予上報，承辦科室必須確保企業的申報資料真實有效。同時，建立項目材料申報的層級報告制度，對重大項目或有名額限制的項目，由承辦科室初審后提交局長辦公會或局黨組討論決定，實行否定報備制度，承辦科室在初審中否決的項目，要將書面意見報分管領導同意，分管領導需向局黨組說明。通過把好“對外審查關”和“對內審批關”，進一步夯實廉政風險點的防控基礎，為規范使用專項資金打下良好基礎，杜絕了虛報、冒領專項資金的行為以及局機關的不廉潔行為。

（二）加強資金監管，發揮監督作用

福建省紀檢監察部門參與機關重要會議、重大活動、重大項目初審等工作，跟蹤了解掌握全省市局具體業務活動和重點項目資金的申報使用情況，確保省市局機關嚴格遵守各項規章制度，嚴格執行國家政策，不擠占挪用專項資金，對驗收合格項目及時撥付到位。

（三）完善信息公開，主動接受社會各界監督

福建省及時將內外貿項目促進資金的申報審批情況通過省市局網站、政府信息公開網站以及社會網站進行公布，引導廣大符合條件的企業積極組織申報扶持資金，同時將通過初期審查的項目企業公布，接受社會各界的監督。

二、福建省扶持企業專項資金廉政風險防控存在的問題

從目前來看，雖然福建省在專項資金廉政防控上施行了相關法規，并提出了具體的應對專項資金不廉政問題的措施，但是福建省在專項資金管理的申報、審核和劃撥上仍然存在一些問題。

（一）從申報程序上看

第一，項目條件與實際要求不匹配。部分項目與政府公布的扶持條件不符合，有些企業只是做好書面工作，玩擦邊球，使得專項資金沒有真正發揮實效。第二，多頭申報問題較為嚴重。有些企業為了獲取更多扶持資金而多頭申報，重復申報項目，造成本來可以申請到資金的小企業未能及時獲得審批，而那些已經獲得審批的企業重復獲得資金補助，不利于資源的合理配置。

（二）從審核程序上看

第一，資格審核環節存在較大彈性。部分財政管理者可能對部分申報資格不明確或者不具備申報條件的企業放寬要求，在審核環節上給予讓步，造成了不公平的資源配置，容易誘導犯罪。由于專項資金的設立、管理和使用的不夠透明，同時在操作上缺少剛性約束機制，資格審核存在很大的主觀隨意性，讓部分走“關系”的企業獲得優先的條件，從長遠看，阻礙了企業項目價值的真正實現。第二，審批環節多，管理鏈條長。在資格審核中仍然存在審批一個項目周期很長、行政審批環節過多、辦事效率低等問題。

（三）從劃撥程序上看

第一，專項資金的劃撥支出存在隨意性。在具體項目實施過程中對資金使用的管理和監督很不到位，且對專項資金支出的監管方式還是老一套：突擊性、專項性檢查多，事前、事中監督少；有針對性重點檢查多，制度性檢查和全方位跟蹤監督少。［1］另外，對一些不按預算執行或隨意改變支出用途的問題，特別是對以前年度發生的違規事項，目前僅以警告為戒，而沒有相應的解決措施，缺乏應有的處置力度，直接影響了財政監督的權威性和有效性。第二，部分資金劃撥不到位，導致項目進程滯后。部分資金到位不及時，使企業的項目工程在進入收尾階段時不得不放慢速度，由此給企業帶來了很大壓力。

（四）從效率和效益上看

第一，效率浪費嚴重。目前，福建省服務管理中小微企業職能分散在財政、經貿、外經、科技、統計等多個政府部門，各部門的職責不同，對相關政策的認定標準也不盡相同。沒有一個政府部門或組織能完整提供小微企業的運行基礎數據，中小微企業的認定標準不一。同時，中小微企業有各自不同的主管部門，存在管理職能交叉、重疊甚至多頭管理的混亂情況，造成審批時間過長，程序過雜，嚴重影響效率，由此造成財政資金的浪費。第二，資金效益不高。存在資金用途分散和專項資金滯留或被挪用等問題，致使資金難以統籌安排、合理配置，嚴重地降低了財政專項資金的使用效益。

三、福建省扶持企業專項資金廉政風險防控存在問題的原因分析

扶持企業專項資金涉及政府、企業等多方主體，對專項資金廉政風險的探索勢必要從政府和企業兩個層面展開，分析資金管理問題存在原因。

（一）政府層面

1.職能部門監管問題

項目獲得財政專項資金支持的資格，資金支持的額度大小，以及資金支持獲得的渠道，如何評價專項資金的績效，大多由政府行政部門說了算，資金通常在職能部門的掌控之中。職能部門未必能夠按照一套既定的比較完善的審批規則和機制辦事。同時，一些技術性很強的項目完全依靠職能部門的判斷來進行劃撥，而各職能部門又有各自的認定標準和私自利益，由此容易產生監管的腐敗問題。

2.財政管理體制問題

財政部門對財政專項資金的績效評價以合規性評價為主，即主要考察其財務支出是否有相關的會計憑證和發票予以支撐，而對資金的實質支出的經濟和社會效益缺乏足夠的關注力度。由于單項資金的數額較小，同時分散在不同的職能部門的職能處室，財政部門名義上擁有監督的責任，但是相對于數以億元的財政支出項目來說，這些分布較為不集中的財政專項資金往往難以兼顧，只能委托職能部門自己通過強化內部控制來掌握，往往造成各職能部門對資金管理的各自為政現象。財政專項資金的“唐僧肉”現象并不是孤立存在的，是在現行的財政管理和預算體制下長年累月演變而成。財政部門可通過事后的績效評價遏止大項目的“唐僧肉”現象，但是職能部門和財政部門長期存在的各自為政現象給管理帶來了障礙。財政部門大可不必給職能部門撥付專項資金，而政府宏觀的產業政策、民生政策使得資金撥付行為勢在必行。

3.專項資金管理問題

（1）專項資金的配置和運行缺乏有效監督

專項資金的使用管理切塊下達到省廳后，也就相應下放了專項資金的使用、分配權，省廳的自由裁量權比較大，專家評審往往跟著省廳的意見走，使得專項資金在審批、流程中的風險增加，缺乏有效監督。［2］

（2）專項資金運行缺乏有效績效標準

財政專項資金的使用效益高與低，管理的好與壞目前尚無明確的考核指標。比如，由于現行財政法規對財政專項資金支出范圍沒有科學的界定，專項資金的支出標準、范圍尚不明確，使得項目單位支出隨意性大。專項資金缺少相應的考核硬指標，無判斷是非的統一標準，使得不同單位使用同類專項資金時標準不統一，給考評和監管帶來了困難，也使得項目單位支出隨意性變大。

（3）專項資金配置缺乏統籌分配

一方面，各政府部門根據自身職責制定各自的補助資金管理辦法，投入方向主要是圍繞個體企業，受各部門職責限制，與促進中小微企業發展的宏觀政策難以統籌配合；另一方面，專項資金項目不能統籌安排，分割得太嚴重，各職能部門均有各自要補助的企業，資金分配也由各部門獨自進行，容易造成分配上的腐敗以及各部門的短視而不能考慮資金的真正用意。總之，缺乏統籌規劃中小微企業專項資金的職能部門來對專項資金進行有效配置。

（4）專項資金管理缺乏問責機制

目前，在財政專項資金管理上沒有遵從“權責”相統一的原則［3］，明確財政資金管理者和使用者的責任。各部門或單位領導對專項資金的重要性認識不到位，加之專項資金管理辦法缺乏相應的問責機制，造成人們對擠占挪用、損失浪費專項資金的行為不在意。這種思想觀念導致財政專項資金的違規使用司空見慣。

（二）企業層面

1.企業的申報動機

一些企業申報項目資金的動機不良，容易造成企業與評定專家之間的腐敗現象。還有一些企業為了獲得資金，與政府一些部門負責人達成協議，靠回扣和走關系來獲得補助資金。直接的后果是資金發揮不出效益，沒有真正用在實處，導致資源浪費和效益低下。

2.資金管理利用水平

項目驗收的效益低于預期的一部分原因是企業資金跟不上，而企業資金跟不上也很大程度上與企業對專項資金的管理水平不足有關系。有些企業獲批了資金后或者把資金拿去填補財務上的漏洞，或者沒有對資金使用進行全程的規劃，導致后期資金不足，項目停滯，這些都會影響項目的績效考核。企業必須要合理地利用資金，畢竟資金是有限的，要提高管理水平，科學規劃，盡量避免因為負債嚴重而拖累項目。

3.制度法律意識

很多企業法律意識薄弱，目光短淺，投機取巧，勾結政府職能部門專項資金負責人，用劃撥資金的回扣行賄主管官員，造成很多專項資金沒有用到實處，失去效益，企業負責人難免要為此付出法律代價，這都是企業漠視法律制度所造成的后果。

四、關于扶持企業專項資金廉政風險防控的政策建議

由于扶持企業專項資金產生的問題涉及政府、企業等多方主體，必須通過這些主體來找出問題的產生原因，筆者在最后也根據專項資金廉政風險理論知識以及福建省專項資金防控現狀，從政府、企業以及專項資金本身提出政策建議，以期能夠為政府有關部門和企業的工作提供參考。

（一）政府層面

控制是管理過程不可分割的一部分，是企業各級管理人員的一項重要工作內容。政府有關部門作為專項資金的主管者，對于專項資金的管理也要做好各方面的控制工作，這有利于有效防范廉政風險，保證專項資金程序公正公平。根據時機、對象和目的的不同，從政府層面考慮可以從前饋控制、過程控制和反饋控制三方面入手。前饋控制是指主管部門在申報開始之前進行的控制，過程控制是指在過程中對人和事進行指導和監督，反饋控制是指一個時期的項目已經結束以后，對本期的資源利用狀況及其結果進行總結性控制。

1.前饋控制

（1）加強專項資金的預算管理

在資金還未劃撥出去之前，要加強專項資金的預算管理，全靠指標說話，預算編制公開透明實打實，預算指標的來龍去脈實行網上共享，預算、國庫、主辦處室、用款單位隨時可以查詢指標產生過程。這樣，資金分配的過程公開透明，資金分配上的個人裁量權得到最大程度限制，廉政風險隨之受到控制，實現真正的公開透明。

（2）完善專項資金的評審工作

完善專項資金的評審工作，要實行專項資金評審小組集體評審制度。［4］組建專項資金評審人員庫，每次進行資金評審時，隨機抽取評審人員組成評審小組進行集體評審，促進專項資金分配決策的民主。有關部門要在資金劃撥之前，做好項目評審這一前饋工作，只有把評審程序做好，整個專項資金才不會出現大的問題。

（3）提高專項資金管理服務水平

目前，由于福建省服務管理中對小微企業的管理職能分散在多個政府部門，而各部門的職責不同，對相關政策的認定標準也不盡相同，各部門或組織必須努力提供小微企業的統計數據，以期做好小微企業的運行基礎數據。同時，要統一規定中小微企業的認定標準，努力提高專項資金管理服務水平，加強公共服務平臺建設，減少審批環節，避免廉政風險，提高專項資金的效率和效益。

（4）重新訂立相關資金審批法規，規范主管官員行為

企業能否獲得專項資金，與審批部門的“關系”成為重要因素，有關部門必須要重新考慮專項資金裁量權的問題，要頒布施行法規，建立統一的專項資金管理制度。讓資金申報與獲得能夠有據可依，必須在資金申報之前做好教育工作，規范主管官員的行為。［5］對每項專項資金的來源和使用都要制定相應的管理制度和規章，切實規范資金的運作和管理。

2.過程控制

（1）政務公開、信息公示

及時將項目促進資金的申報審批情況通過政府信息公開網站以及社會網站進行公布，引導廣大符合條件的企業積極組織申報扶持資金，同時將通過初期審查的項目企業公布，接受社會各界的監督。當前，關于專項資金如何管理的公開資料還很少，各級財政部門究竟管理著多少專項資金，具體歸哪些業務部門管理，審批程序有哪些，如何監督檢查，支持哪些企業和項目，這些信息應該充分公開，保證企業和社會充分掌握項目信息。一方面，方便企業申請專項資金，避免通過私下手段獲取專項資金；另一方面，公開相關信息也便于社會監督。

（2）第三方監督

在過程控制中還要注意第三方監督。［6］健全第三方檢查監督機制，積極引入專業的社會中介機構對專項資金進行檢查，跟蹤資金流向和項目進程，如通過借助會計師事務所等第三方的力量檢查，擴大專項資金檢查的覆蓋面，既減輕財政部門工作壓力，又避免各種不必要干擾，全面提高監督檢查的質量。

（3）加強資金監控

在資金劃撥出去后，要繼續加強資金的監控工作，由相關部門跟蹤了解掌握具體業務活動和重點項目資金的申報使用情況，同時也要發揮紀檢部門的作用，健全使用管理追責機制，進行有針對性重點檢查，制度性檢查和全方位跟蹤監督，對檢查中發現的問題進行分類追責處理。

3.反饋控制

（1）建立財政專項資金績效考核機制

為規范地方政府財政專項資金管理，加強財政專項資金績效考核和政策整合，需要考慮以下方面工作：一是建立財政專項資金績效考評體系，針對不同項目內容（經濟性、公益性和社會性等）實施不同評價方法，合理評價財政專項資金使用效益；二是建立績效考評成果運用機制，根據財政專項資金運行優劣進行獎懲，提高現有資金使用效益。

（2）用質量控制監督項目進程

一方面，做好財政監督廉政風險防控制度的質量控制。根據可能發生的風險點制定明確的官員廉政考核標準，剔除考核中偶然性因素的影響，設計相應的考核指標，實現獎懲分明，時時監督官員的行為；另一方面，加強對科研資金的后續監管及考評工作。強化對項目承擔單位資金使用的后續監管，完善科研項目的驗收程序，加強科技成果的評估。

（二）企業層面

1.建立針對企業的誠信體系部門共享制度

建立企業的誠信體系部門共享制度，對于支持的項目進行社會公示，對確實存在惡意欺騙行為的企業要進入黑名單。［7］同時，建立項目庫，對企業已經獲準支持項目的審計、績效評價等監督檢查情況進行重點審核，此外把一些已經申請資金支持的項目發送到有可能重復的部門進行把關，避免多頭申報現象的發生。

2.加強對專項資金制度法律的教育普及工作

企業申報專項資金必須按照法律的要求，依照專項資金管理制度的原則辦事［8］，企業必須做好：（1）要端正申報動機，按程序取得項目資金；（2）有效利用資金，真正把資金用到項目中去，而不是用來填補債務；（3）加強內審工作，減少項目建設中的腐敗問題，完善企業專項資金的有效管理。

（三）專項資金制度層面

1.改變補助形式，避免現金直接補給

一方面可以采取以獎代補的方式，不再以直接現金劃撥的形式支持企業項目建設，避免有些企業騙取專項資金不干實事的行為；另一方面也可以通過減稅等其他方法進行補貼，讓違規資金使用無所遁形，對相關違規人員從重處罰，起到威懾作用。

2.改變補助規則，采用后補助的方式

堅持先做事、后驗收、再撥付的原則，督促項目建設到位。加強對項目資金使用情況的監管，確保做到專款專用，不定期安排財會人員或聯合財政、審計等職能部門，及時到各項目承擔單位進行監督檢查，對各項目的建設情況和資金使用情況進行跟蹤督查，以便形成事前審查、事中督查、事后檢查相結合的監管機制。

3.統籌安排，統一管理專項資金

由于存在專項資金多方管理，職能交叉等情況，以及考慮到某些職能部門獨自控制專項資金可能造成腐敗問題，建議對專項資金的管理能夠由一個部門統籌安排，再具體分布到具體部門中去，從全局角度監督資金的配額問題以及資金是否用在項目中。一方面統一管理可以避免某些職能部門考慮私利和既得利益，另一方面也能夠從全局角度監督資金的配額問題以及資金是否用在項目中，項目是否真正取得效果。

4.放低門檻、應補盡補

由于近年來專項資金的審批上存在不公正和不公平等問題，很多同等條件的企業沒能獲得扶持資金。因此，專項資金應該努力做到應補盡補。同時，由于專項資金的名目眾多，門檻過高，很多企業為了獲得資金不得不包裝資金，或者采取違法渠道。我們在懲治這些不法行為的同時，也必須考慮是否能夠把專項資金的名目從簡，門檻放低，不要把資格放置太高，實現專項資金的應補盡補，減少企業采取違法渠道，真正公正公平地讓有條件的企業去競爭，實現專項資金的管理真正在陽光下進行。

［1］彭成洪.試析加強財政專項資金管理的思路［J］.財會月刊，2010（5）.

［2］海南省商務廳黨組紀檢組.重點防控專項資金的廉政風險［EB/OL］.（2012-06-25）.http：//jcj.mofcom.gov.cn/aarticle/ab/201206/20120608195384.html.

［3］劉俊，毛峰.淺議財政專項資金管理使用中存在的問題及對策［EB/OL］.（2013-07-02）.http：//www.hbaudit.gov.cn/html/2013/0702/26574.html.

［4］廣州外經貿局.管理監督并重防范專項資金廉政風險［EB/OL］.（2013-04-28）.http：//gd.people.com.cn/n/2013/0428/c123932-18566391.html.

［5］衛國.芻議財政廉政風險防控機制建設［J］.福建商業高等專科學校學報，2011（3）.

［6］李宗泰.廉政風險防控管理探究［D］.呼和浩特：內蒙古大學，2011.

［7］中小企業多頭申請扶持資金將被“拉黑”［EB/OL］.（2012-09-28）.http：//news.hexun.com/2012-09-28/146340066.html.

［8］劉盈君.當前我國廉政風險防范機制建設問題研究［D］.鄭州大學，2012.