關(guān)于盤活財政存量資金促發(fā)展實踐探索與思考

柳曉東 梁遺強 梁修全

（保康縣財政局 湖北 襄陽）

一、盤活財政存量資金是保康經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的需要

?？悼h作為秦巴山片區(qū)扶貧攻堅縣、全省脫貧奔小康試點縣，以生態(tài)文化旅游為主的第三產(chǎn)業(yè)尚處建設(shè)階段，工業(yè)以磷化工濟(jì)為主，一枝獨秀處于低迷期，以煙葉、核桃、茶葉、食用菌、蔬菜為主，特色農(nóng)業(yè)稅收貢獻(xiàn)力度小，全縣規(guī)模以上企業(yè)僅89 家，財政收入塊頭小、總量少，作為山區(qū)小縣，?？悼h級財力面臨著嚴(yán)重不足，要想謀求更大作為，盤活財政存量資金、優(yōu)化資源配置、提高支出績效不失為彌補地方財力缺口的明智選擇。

（1）有助于平衡財政的收支。盡管近年來，?？悼h財政收入連續(xù)多年實現(xiàn)快速增長，但相對于全縣經(jīng)濟(jì)社會各方面對財政資金的需要，財政收支的矛盾還十分突出。努力盤活財政存量資金，避免財政資源閑置，對緩解財政收支矛盾具有重要意義。比如財政存量資金存在銀行，可以產(chǎn)生一定的利息，成為各級財政的額外收入。

（2）有助于保障財政資金的安全。財政資金的閑置，總是會引來各有關(guān)方面的關(guān)注，甚至被別有用心的人巧立名目違規(guī)使用，造成資金的挪用和浪費。通過盤活財政存量資金，盡可能壓縮資金規(guī)模，努力將存量資金控制在必要的范圍內(nèi)，可以提高資金的安全性，同時也有助于財政資金的統(tǒng)籌使用，做到 手中有糧，心中不慌 。

（3）有助于提高財政資金使用效益。提高財政資金效益是加快建設(shè)公共財政的客觀需要。目前，地方在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，一方面因缺資金短缺向金融部門借貸，同時財政支付高額利息，另一方面，大量的資金又存在財政專戶上不能用或不敢用，這些現(xiàn)象是不符合資本流動性原則的，同時也是極大的浪費，降低了財政資金的使用效益。因此，盤活財政存量資金，將閑置資金用到該用的地方去，有助于其發(fā)揮更大的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。

（4）有助于倒逼財政體制改革和完善。通過對財政存量資金激活過程中發(fā)現(xiàn)在財政資使用和管理中存在的制度上的不足和漏洞，暴露出體制上的弊端。從而促使政府加大對財政稅收體制的改革力度，財政預(yù)算執(zhí)行的制度建設(shè)。如為《新預(yù)算法實施條例》制定提供一定的可靠的現(xiàn)實依據(jù)，堅持量入為出，量財辦事。

二、盤活財政存量資金的具體實踐及思路

盤出存量是手段，把存量資金用到刀刃上，緩解當(dāng)前 資金荒，發(fā)揮財政資金的應(yīng)有效益，這才是盤活財政存量資金的真正目的。在如何用好用活存量資金上，保康縣主要采取了以下措施。

（1）預(yù)算講求績效。積極推進(jìn)建立健全 預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用 的預(yù)算績效管理機制。部門預(yù)算編制設(shè)定績效目標(biāo)，財政部門審核績效目標(biāo)，預(yù)算經(jīng)人大批準(zhǔn)后，財政部門批復(fù)績效目標(biāo)。成立財政投資評審中心，對縣直各部門30 萬元及以上項目支出全部納入績效目標(biāo)管理，定期開展績效評價，加強資金使用監(jiān)管。通過推進(jìn)全過程預(yù)算績效管理和項目投資評審工作，大幅提升了財政資金使用效益和效率。

（2）支出優(yōu)化結(jié)構(gòu)。堅持集中存量財力辦正事，勤儉節(jié)約辦大事，優(yōu)結(jié)構(gòu)，論績效。嚴(yán)格執(zhí)行中央 八項規(guī)定 和《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》，嚴(yán)格控制三公 經(jīng)費支出和一般性支出，嚴(yán)格規(guī)范津補貼，嚴(yán)格公務(wù)用車管理，制定基本經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)，集中財力保運轉(zhuǎn)、保民生、保發(fā)展，把有限的財力用在刀刃上。制定《全縣若干民生工程兩年行動綱要》，把財力向民生領(lǐng)域傾斜，著力解決農(nóng)村 八難 問題和群眾關(guān)心、關(guān)注問題，確保人民群眾共享改革發(fā)展成果。2014 年，全縣民生支出占財政總支出的比例達(dá)79.9%。存量資金優(yōu)先用在保障民生上，用在全力支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，用在全力支持項目建設(shè)上，用在落實縣委、縣政府重大決策部署上。

（3）機制著眼長效。在盤活存量的同時，我們著眼長遠(yuǎn)，建立機制規(guī)范運行，著力減少財政存量資金。一是嚴(yán)格實行資產(chǎn)配置預(yù)算管理、項目支出 零基預(yù)算，對以前結(jié)轉(zhuǎn)不需按原用途使用的預(yù)算資金，按規(guī)定調(diào)劑用于本部門、本單位其他項目，確保預(yù)算不虛；二是嚴(yán)格執(zhí)行 二上二下 程序要求，統(tǒng)納各方意見，確保預(yù)算編制不偏；三是打足打滿部門政策內(nèi)的人員經(jīng)費和基本運轉(zhuǎn)經(jīng)費，打消部門對預(yù)算不足的顧慮；四是縣領(lǐng)導(dǎo)嚴(yán)格法規(guī)意識，模范遵守《預(yù)算法》，不搞一事一議、臨時審批；五是嵌入國庫資金支付監(jiān)控軟件，問責(zé)資金遲滯，杜絕資金隨意劃轉(zhuǎn)，從源頭上壓減財政存量資金形成的制度空間積極盤活，讓錢動起來、用起來，加快資金運轉(zhuǎn)速度，提高資金使用效率，確保資金效益不空。

三、活財政存量資金存在問題及原因癥結(jié)

總體來看，?？悼h對于財政存量資金的盤活雖然采取了一些措施，制定了一些辦法，取得了一定的成效，積極發(fā)揮了財政存量資金的效應(yīng)，但還是存在一些問題，主要表現(xiàn)在：一是財政資金閑置與政府債務(wù)規(guī)模增加并存的矛盾。前幾年，一方面政府財政收入大量進(jìn)賬，另一方面大把錢花不出去；一方面政府不斷舉債，另一方面卻有許多錢在 睡大覺 。二是財政資金閑置與經(jīng)濟(jì)發(fā)展 失血 并存的矛盾。資金不足一直是制約?？蛋l(fā)展的最大瓶頸，大量生態(tài)旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生項目因為資金不足而進(jìn)展緩慢，企業(yè)融資難，但大量流動性資金卻滯留在金融體系內(nèi)空轉(zhuǎn)，寶貴的財政資金因為管理不嚴(yán)趴在賬上閑置沉淀，并未有效用于支持實體經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及經(jīng)濟(jì)增長。

財政存量資金的形成，雖然直接反映的是預(yù)算執(zhí)行不到位、預(yù)算編制不合理、資金監(jiān)管不到位、轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范等問題，但綜合起來既有歷史的慣性，又有現(xiàn)實的動因；既有技術(shù)操作方面的因素，又有體制機制的固性；既有客觀的一面，也有不合理的一面。

一是歷年結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)較多。近年來，隨著地方財力的不斷增長，財政專戶存款逐漸成為各商業(yè)銀行市場營銷的重點（財政存量資金相對于銀行來說就是 頭寸），受利益驅(qū)動，大量財政資金通過庫款支撥、專戶歸集、上級調(diào)撥等形式滯留在各類財政專戶上，形成了國庫資金的體外循環(huán)。

二是專項轉(zhuǎn)移支付結(jié)存。撥付地方的專項轉(zhuǎn)移支付，因為在程序上，沒有建立科學(xué)的項目評審和決策制度；在時間上，往往集中到年底下達(dá)，缺乏必要的可行性研究；在管理上，以撥代管，導(dǎo)至年末余額放大；同時因收入與支出在季度間的不平衡，也導(dǎo)致部分資金閑置形成結(jié)存。

三是缺乏預(yù)算績效審查。政府部門有強烈的預(yù)算最大化沖動，爭取了遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過自身消化能力的預(yù)算，由此導(dǎo)致專項資金的預(yù)算計劃執(zhí)行率低、資金閑置率高。加之現(xiàn)行的專戶資金疏于管理加劇了這一現(xiàn)象的惡化，在編制每年的部門預(yù)算時，有的部門沒有按規(guī)定將上年的專項結(jié)余編入下一年的預(yù)算，財政預(yù)算安排也未考慮部門上年的專項結(jié)余，這樣導(dǎo)致專項結(jié)余不僅沒有重新安排或收回，反而逐漸增大。

四是項目設(shè)置交叉分散。由于專項項目分配制度不夠合理，資金投向較為分散，重點不突出，幾乎覆蓋了所有預(yù)算支出項目，并且補助對象涉及各行業(yè)，這就使得龐大的專項轉(zhuǎn)移支付資金分散到地方后資金量會變小，真正想做項目的地方拿到資金后也難以啟動項目。此外，專項項目資金用途主要用于地方事務(wù)，但是審批決策卻集中于中央部門，信息不對稱也容易造成部分項目脫離實際，難以實施。一些財政專戶資金如移民資金、教育專項等，時常要接受上級部門的專項檢查，其資金按要求不能與其他專戶發(fā)生往來，地方政府缺乏預(yù)算自主權(quán)，客觀上使得資金使用上失去了靈活性和主動性，只能滯留在相關(guān)專戶內(nèi)，影響了財政?？畹氖褂每冃?，造成專項資金使用效率不高，形成了資金的積淀。

五是工程預(yù)算執(zhí)行不力。受宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響，部分項目單位執(zhí)行進(jìn)度較慢，達(dá)不到資金撥付標(biāo)準(zhǔn)，造成資金不能及時按要求撥付。尤其是?？悼h這樣一個全山區(qū)縣、國家重點扶貧縣，財力有限，有些項目地方配套資金不能及時到位，項目不能如期實施，影響了資金運轉(zhuǎn)速度。

四、繼續(xù)盤活財政存量資金的措施和建議

財政資金是進(jìn)行各項經(jīng)濟(jì)社會活動的財力保證，對主導(dǎo)社會資金的運作有著巨大的控制力和影響力。財政資金作為公共資金，既然來源于社會和人民，就必須精打細(xì)算、高效使用。大量的財政存量資金，目前對政府聚財、生財以支持促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而言，是機遇，是利好。但從長遠(yuǎn)看，過多的財政存量資金，本身就凸顯出政府在理財方面的不合理性和非績效性，不利于財政資金作用的正常發(fā)揮，不利于正常的財政經(jīng)濟(jì)秩序運行。形成存量，發(fā)生沉淀，是不順暢的結(jié)果，是財政資金流的 回水灣，容易積淀諸多雜質(zhì)，隱患多多。盤活存量，只是糾偏、校罔，而絕不應(yīng)成為一種常態(tài)。必須在繼續(xù)有效妥善利用現(xiàn)有財政存量資金的同時，以更大氣力改革完善體制機制、規(guī)范財政運行，努力消除或減少財政存量資金，有效防止資金沉淀，讓財政資金在陽光下順暢規(guī)范自由流動，凸顯即時效應(yīng)，促進(jìn)財政資金效益的最大化，以穩(wěn)定、科學(xué)的財政收支帶來穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)效益。

1.持續(xù)清理存量，不留盲區(qū)，把該清的清出來，做好存量 加法

按照《省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好盤活財政存量資金工作的通知》（鄂政辦發(fā)[2015]19 號），對2012 年及以前年度的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，全部收回縣級財政統(tǒng)籌用于保障和改善民生、推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、提升基礎(chǔ)設(shè)施水平等；對2013 年以后的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，要督促項目加快執(zhí)行進(jìn)度；對不需按原項目用途使用的，在不改變資金類級科目用途的基礎(chǔ)上，調(diào)整用于同一類級科目下的其他項目。同時，加強資金監(jiān)管，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，防止片面追求進(jìn)度，不講效益亂花錢的行為。全面清理財政暫付款與財政周轉(zhuǎn)金，借給預(yù)算單位的款項，通過調(diào)整預(yù)算、抵扣預(yù)算等方式收回；借給非預(yù)算單位的款項，采取包括法律手段在內(nèi)的多種措施收回。

2.統(tǒng)籌利用存量資金，合理安排財政支出，做好資金乘法

發(fā)揮財政政策杠桿效應(yīng)，注重財政資金的 乘數(shù)、放大功能，用準(zhǔn)、用活財政存量資金。繼續(xù)將存量資金優(yōu)先用于民生項目，同時，要用市場的辦法，利用財政存量資金支持實體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。重點培育市場要素和市場中介，注資壯大擔(dān)保公司，為本地企業(yè)提供融資擔(dān)保，通過擔(dān)保融資，四兩撥千金 ，形成資金杠桿放大作用。建立企業(yè)發(fā)展基金，選擇一批科技含量高、市場容量大、成長型和信用度良好的企業(yè)作為備選扶持庫，在企業(yè)出現(xiàn)還貸難時，幫助其償還到期貸款，企業(yè)獲取新貸款后再將相關(guān)款項還回財政，以此促進(jìn)縣域企業(yè)健康、持續(xù)發(fā)展。實行財政存量資金集中專存。將財政存量資金集中存放央行國庫。人民銀行充分履行經(jīng)理國庫職責(zé)，把握國庫現(xiàn)金管理操作權(quán)，將所有財政存量資金納入央行貨幣調(diào)控范疇，確保效率和安全。

3.改革規(guī)范預(yù)算管理，促進(jìn)財政資金高效流動，做好存量 減法

（1）強化預(yù)算管理。一是科學(xué)精細(xì)編制預(yù)算。牢固過 緊日子 思想，一方面壓縮不必要的支出，另一方面調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，對部門基本支出，按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)核實打足，不留缺口。對部門項目支出，加強事前論證，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。充分強化績效評價和項目投資評審結(jié)果運用，凡應(yīng)細(xì)化的預(yù)算支出，年初都要細(xì)化編制到具體使用項目、具體使用單位，設(shè)定切實可行的績效和評審責(zé)任目標(biāo)，減少預(yù)算執(zhí)行中的二次分配。在財政資金分配中更多引入競爭性機制，減少政府部門自由裁量權(quán)，同時探索引入第三方機構(gòu)對政府花錢進(jìn)行績效評價。二是加快預(yù)算執(zhí)行。對年初部門預(yù)算安排的各項資金，制訂合理的用款計劃，同時加大項目預(yù)算實施力度，努力實現(xiàn)預(yù)算資金的均衡支付；需在年度執(zhí)行中細(xì)化的項目以及中央和省追加的?？?，要及時制訂使用方案并盡快撥付，防止年終集中突擊辦理。上級政府對下級的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)提前預(yù)告，及時撥付，以避免年末匆忙劃撥資金、造成資金沉淀結(jié)存現(xiàn)象。三是建立健全預(yù)算執(zhí)行約束機制。盡快建立科學(xué)合理的支出標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算定額，增強預(yù)算分配和執(zhí)行的透明度。全面推行真正意義上的國庫集中收付，取消所有財政專戶等過渡賬戶，實現(xiàn)所有預(yù)算收入直接入庫，預(yù)算支出直接到最終用戶，集中所有財政存量資金到國庫。同時，簡化項目審批程序，加快跨年度項目施工進(jìn)度。

（2）規(guī)范資金運行。一是嚴(yán)格賬戶管理。全面清理財政專戶，對省財政廳明確清理撤銷的財政專戶，嚴(yán)格清理歸并或撤戶。嚴(yán)格專戶資金管理，禁止將財政專戶資金借出周轉(zhuǎn)使用或轉(zhuǎn)出專戶進(jìn)行保值增值。按照規(guī)定用途使用專戶資金，嚴(yán)禁擅自改變財政專戶的用途。清理撤銷的財政專戶中的資金，按規(guī)定并入其他財政專戶分賬核算或及時繳入國庫。嚴(yán)禁違規(guī)將財政資金從國庫轉(zhuǎn)入財政專戶并虛列支出，嚴(yán)禁將財政資金支付到預(yù)算單位實有資金銀行賬戶。二是管好財政存款。將財政專戶資金由活期存款調(diào)整為協(xié)定存款；在目前銀行存、貸款利率己放開的情況下，通過招標(biāo)方式，確定財政專戶資金在各銀行的份額，杜絕各因商業(yè)銀行的逐利行為形成的財政資金積淀。三是及時下達(dá)各項資金。對中央和省級一般轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付資金，縣級財政分別在本級人民代表大會批準(zhǔn)預(yù)算后30 日內(nèi)，正式下達(dá)到各部門。對有指定用途和項目的資金，按規(guī)定的項目和用途盡快予以落實，確保資金及時有效撥付。

4.整合財政專項資金，精簡資金項目設(shè)置，做小存量分母，探索分配 除法

建議省財政廳通過取消、減少、整合財政專項資金以及增加一般性轉(zhuǎn)移支付等方式，對轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行分類清理。在資金總量一定的情況下，通過優(yōu)化精簡項目，做小分配的 分母 ，增大每個項目資金規(guī)模，改變專項資金撒胡椒面的現(xiàn)象，聚集財力辦好事。一是取消支出到期、支出績效不高以及與 八項規(guī)定 不相符的項目；二是整合歸并用途相近、扶持對象相同，補助重復(fù)交叉的項目；三是調(diào)整競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ椯Y金投向，涉企補助資金的扶持重點向支持產(chǎn)業(yè)集群和公共服務(wù)平臺轉(zhuǎn)變，優(yōu)先支持股權(quán)投資、融資擔(dān)保、市場開拓和自主創(chuàng)新，資金分配上重點突出與企業(yè)財稅貢獻(xiàn)相掛鉤，提高財政資金投入產(chǎn)出效率；四是增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，將補助市縣金額相對固定、采取因素法為主分配的專項轉(zhuǎn)移支付，逐步納入一般轉(zhuǎn)移支付補助范圍，進(jìn)一步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，提高縣級財政保障能力。