加快法制建設(shè) 提升行政事業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管水平

孫衛(wèi)國

（安徽省財(cái)政廳 安徽 合肥）

一、兩令 的現(xiàn)實(shí)局限性

隨著公共財(cái)政改革的不斷深化，當(dāng)前行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作面臨著許多新情況、新問題，而兩令 發(fā)布已近10 年，其出臺時(shí)的背景和依據(jù)現(xiàn)在已經(jīng)發(fā)生重大變化，其管理的內(nèi)容及方式方法等方面已能不適應(yīng)新常態(tài)下財(cái)政管理工作的要求，逐漸暴露出弊端和不足之處，已影響到行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作的全面推進(jìn)，具體體現(xiàn)在以下方面：

1.規(guī)定級次較低，權(quán)威性不夠

從法律級次來看，兩令 屬于財(cái)政部的部門規(guī)章，與法律法規(guī)相比地位偏低，以部門規(guī)章的形式來管理和規(guī)范龐大的全國范圍的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作，顯然權(quán)威性不夠，嚴(yán)肅性不強(qiáng)。特別是與企業(yè)國有資產(chǎn)管理依據(jù)的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》比較，無論在管理方式、方法還是在管理手段、要求以及管理約束、處罰等方面，明顯處于劣勢，這就在一定程度上造成行政事業(yè)國有資產(chǎn)管理制度不夠健全、監(jiān)督制約機(jī)制不太完善，行政事業(yè)單位在占有、使用國有資產(chǎn)過程中存在安全隱患、資產(chǎn)配置不公平、資產(chǎn)使用不太高效和資產(chǎn)管理比較薄弱等問題。

2.機(jī)構(gòu)職責(zé)交叉，職能不明晰

雖然 兩令 明確了各級財(cái)政部門是政府負(fù)責(zé)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的職能部門，對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)實(shí)行綜合管理職能，但實(shí)際工作中，政府機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門也承擔(dān)了機(jī)關(guān)資產(chǎn)管理職能，特別是國務(wù)院《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》發(fā)布后，具體明確了政府機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門在機(jī)關(guān)房產(chǎn)、土地及公務(wù)車等資產(chǎn)管理方面的職責(zé)，這就導(dǎo)致各級財(cái)政部門與政府機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門之間在資產(chǎn)管理中存在職責(zé)交叉、職能界定模糊等問題，出現(xiàn)相互扯皮、相互推諉等現(xiàn)象，不利于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的開展。

3.管理要求不高，適應(yīng)性不強(qiáng)

十八大以后，中央在全國范圍內(nèi)開展了群眾教育實(shí)踐活動，堅(jiān)決反對 四風(fēng)，出臺了八項(xiàng)規(guī)定及六項(xiàng)禁令等一系列規(guī)章制度，特別是中共中央、國務(wù)院《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》更是對黨政機(jī)關(guān)的國有資產(chǎn)管理提出了更嚴(yán)格的管理規(guī)定，但 兩令 在管理要求方面，比較溫和，管理規(guī)定也不太嚴(yán)厲，已明顯不適應(yīng)中央的要求，與中央的規(guī)定存在一定的差距，適應(yīng)性不足，亟需修改完善。

4.管理內(nèi)容較泛，重點(diǎn)不突出

盡管 兩令 涵蓋了資產(chǎn)配置、資產(chǎn)使用、資產(chǎn)處置、資產(chǎn)監(jiān)督檢查等國有資產(chǎn)管理的全過程，面面俱到，但是其管理的重點(diǎn)并不突出，尤其是隨著行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作的不斷推進(jìn)，房產(chǎn)出租出借、資產(chǎn)出售及資產(chǎn)收入管理等事項(xiàng)，屬資產(chǎn)管理的重點(diǎn)，也是難點(diǎn)，存在的問題相對較多，不太規(guī)范，而 兩令 對此并沒有特別強(qiáng)調(diào)，在申報(bào)條件上也不太嚴(yán)謹(jǐn)，審批環(huán)節(jié)上也不夠從緊等。

5.管理規(guī)定滯后，銜接性不足

近年來，隨著各項(xiàng)改革的全面深化和新《預(yù)算法》的頒布實(shí)施，公共財(cái)政框架體系不斷豐富，從財(cái)政資金的管理層面基本取得了公共財(cái)政改革的重大突破，但由于 兩令 發(fā)布較早，與現(xiàn)行的部門預(yù)算、政府采購、非稅征管、財(cái)務(wù)與會計(jì)和小金庫專項(xiàng)治理等管理制度銜接不上，導(dǎo)致在行政事業(yè)國有資產(chǎn)管理方面還缺乏有力的政策支撐和措施手段，制約了公共財(cái)政功能的進(jìn)一步發(fā)揮。

二、推進(jìn)行政事業(yè)資產(chǎn)管理的有效手段

1.加快行政事業(yè)資產(chǎn)管理立法工作

結(jié)合當(dāng)前行政事業(yè)國有資產(chǎn)管理實(shí)踐，按照 依法治資 的思路，認(rèn)真做好資產(chǎn)管理頂層設(shè)計(jì)，緊緊抓住制度 立 和 行 兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，盡快將行政事業(yè)資產(chǎn)管理立法工作納入 十三五 計(jì)劃中，以 兩令 為基礎(chǔ)，著力提升資產(chǎn)管理的法律級次和地位，全面提高其權(quán)威性，全力加大其威懾性，全面落實(shí)執(zhí)行力，以行政法規(guī)《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》或者法律《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理法》等形式進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作，進(jìn)一步擴(kuò)大政策的輻射面和影響力，充分營造資產(chǎn)管理的良好氛圍，讓全社會更多地了解、理解和支持資產(chǎn)管理工作。

2.明晰資產(chǎn)管理部門的職能定位問題

盡快厘清財(cái)政部門與政府機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門之間的職責(zé)分工，建議從中央層面迅速明確財(cái)政部門為行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的主管部門，政府機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門在同級財(cái)政部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)下，具體承辦本級黨政機(jī)關(guān)辦公用房、車輛等資產(chǎn)的日常管理工作，定期向財(cái)政部門報(bào)告所管理資產(chǎn)的基本情況，接受財(cái)政部門的監(jiān)督。財(cái)政部門定期對政府機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門所管理資產(chǎn)情況進(jìn)行檢查，同時(shí)負(fù)責(zé)向同級政府和上一級財(cái)政部門報(bào)告資產(chǎn)管理工作情況。進(jìn)一步明晰資產(chǎn)管理部門的職能定位，就可以有效避免日常資產(chǎn)管理中相互推諉、相互扯皮現(xiàn)象，形成合力，齊抓共管，共同促進(jìn)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作。

3.充分壓實(shí)單位資產(chǎn)管理的主體責(zé)任

行政事業(yè)單位是國有資產(chǎn)具體的占有者、使用者，對本單位國有資產(chǎn)實(shí)施具體管理，如國有資產(chǎn)的采購、驗(yàn)收、維修和保養(yǎng)，國有資產(chǎn)的賬卡管理、資產(chǎn)清查登記、出租出借及對外投資、資產(chǎn)處置、資產(chǎn)收入上繳等事項(xiàng)。因此，在資產(chǎn)管理中，行政事業(yè)單位責(zé)任重大，其管理水平的高低，關(guān)系到資產(chǎn)管理的質(zhì)量和績效，關(guān)系到國有資產(chǎn)的安全與完整，是資產(chǎn)管理不可或缺的重要環(huán)節(jié)，所以，必須進(jìn)一步強(qiáng)化行政事業(yè)單位的主體責(zé)任，積極推行單位 一把手負(fù)責(zé)制 ，層層壓實(shí)工作目標(biāo)和要求，切實(shí)將國有資產(chǎn)管理工作落實(shí)到位，真正做到日常國有資產(chǎn)管理事務(wù)有人過問、有人管理、有人督促、有人檢查，各司其職，各負(fù)其責(zé)。

4.進(jìn)一步突出資產(chǎn)管理工作的重點(diǎn)工作

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理涉及到資產(chǎn)的各方面，如果管理中面面俱到，重點(diǎn)不突出不僅顧此失彼、難以監(jiān)管到位，而且效果不佳、難以執(zhí)行到位。結(jié)合當(dāng)前資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀，建議進(jìn)一步突出資產(chǎn)管理工作的重點(diǎn)，對行政事業(yè)單位房產(chǎn)出租出借、資產(chǎn)出售、資產(chǎn)收入及事業(yè)單位對外投資等管理事項(xiàng)進(jìn)行全面、統(tǒng)一規(guī)范，嚴(yán)格審批管理，優(yōu)化審批流程，完善審批程序，明確哪類房產(chǎn)不得出租出借，符合條件可以出租出借的房產(chǎn)必須實(shí)行公開招租，資產(chǎn)出售必須進(jìn)行集中處置，遵循市場化的要求，按照公開、公正和公平原則，杜絕資產(chǎn)使用和處置中的 暗箱 操作，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)價(jià)值的最大化，同時(shí)嚴(yán)格 收支兩條線 管理，結(jié)合小金庫專項(xiàng)治理，采取有力措施，加大查處單位隱匿、截留資產(chǎn)收入等違法違紀(jì)行為。

5.積極強(qiáng)化與財(cái)政其他管理工作的銜接

行政事業(yè)國有資產(chǎn)管理作為公共財(cái)政的重要組成部分，與部門預(yù)決算、政府采購、非稅收入征管、國庫集中支付、財(cái)務(wù)規(guī)則與會計(jì)制度等財(cái)政其他管理事項(xiàng)密切相關(guān)。因此，要按照 逐步推進(jìn)、分步實(shí)施 的工作思路，強(qiáng)化資產(chǎn)管理與上述財(cái)政其他管理事項(xiàng)之間的銜接對接，特別要加強(qiáng)與預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理、績效考核等緊密結(jié)合，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理信息數(shù)據(jù)的共建共享共用，積極借助信息化手段，充分發(fā)揮資產(chǎn)管理在服務(wù)公共財(cái)政改革中的作用，不斷提高資產(chǎn)管理在公共財(cái)政中的地位和影響力。

6.全面提升國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理水平

當(dāng)前行政事業(yè)國有資產(chǎn)管理工作面臨許多新情況、新問題，情況較復(fù)雜，管理的責(zé)任重大，所管理的對象和面對的情形，與以前相比，已經(jīng)發(fā)生重大變化，如果仍固守和沿襲以前的管理模式和管理方法，就資產(chǎn)論資產(chǎn)，片面地、分割地管理資產(chǎn)，既不符合深化行政事業(yè)資產(chǎn)管理的需要，也不適應(yīng)新常態(tài)下財(cái)政工作的要求，所以要按照黨的十八大提出的 完善各類國有資產(chǎn)管理體制 的要求，以改革創(chuàng)新為統(tǒng)領(lǐng)，從理順管理體制機(jī)制、健全制度體系著手，不斷進(jìn)行管理方式、管理方法創(chuàng)新，進(jìn)一步開闊思路，以 大資產(chǎn) 的視角，全面融入到公共財(cái)政中去，進(jìn)一步建立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的長效機(jī)制，全面提升國有資產(chǎn)的監(jiān)管水平。

總體上來看，兩令 存在的上述弊端和不足之處，已造成制度貫徹執(zhí)行力不夠，使當(dāng)前行政事業(yè)國有資產(chǎn)管理多項(xiàng)工作處于較尷尬和兩難境地，如不及時(shí)加以解決和完善，維護(hù)國有資產(chǎn)安全和完整就會難以落實(shí)到位。因此，為積極做好新形勢下的行政事業(yè)國有資產(chǎn)管理工作，必須與落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和厲行節(jié)約、反對浪費(fèi)統(tǒng)籌考慮，在管理理念、管理思路上，在管理方式、管理手段上，要有超前性的意識，著力在模式的確定和體制的設(shè)置上把握方向，積極加快行政事業(yè)國有資產(chǎn)管理立法進(jìn)程，全面推進(jìn)行政事業(yè)國有資產(chǎn)管理科學(xué)化、規(guī)范化和信息化，使資產(chǎn)管理在服務(wù)公共財(cái)政改革與發(fā)展方面顯現(xiàn)出更大的作用。