新時期推進兵團農業適度規模經營：模式、難點與建議

胡宜挺

（石河子大學經濟與管理學院，新疆 石河子 832003）

在我國農業面臨資源與環境雙重約束、經營規模普遍較小、經營者老齡化現象日趨突出、農產品安全形勢嚴峻等背景下，如何通過土地流轉，構建新型農業經營體系等方式，推進農地適度規模經營，越來越受到各界重視。適度規模經營來源于規模經濟，指的是在既有條件下，適度擴大生產經營單位的規模，使土地、資本、勞動力等生產要素配置趨向合理，以達到最佳經營效益的活動［1］。2014年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（以下簡稱《意見》）指出，“土地流轉和適度規模經營是發展現代農業的必由之路，有利于優化土地資源配置和提高勞動生產率，有利于保障糧食安全和主要農產品供給，有利于促進農業技術推廣應用和農業增效、農民增收，應從我國人多地少、農村情況千差萬別的實際出發，積極穩妥地推進。”［2］

習近平總書記在考察新疆和新疆生產建設兵團時指出：“新形勢下，兵團工作只能加強，不能削弱。使兵團真正成為安邊固疆的穩定器、凝聚各族群眾的大熔爐、先進生產力和先進文化的示范區。”目前，盡管兵團現代農業發展走在全國前列，但仍然面臨規模化水平不高、勞動生產率較低、團場職工私下流轉土地現象突出等問題，制約了兵團農業現代化進程。根據《意見》，兵團近期正組織開展土地流轉與適度規模經營方面的專題調研。同時一些學者提出兵團應建立健全農業土地承包經營權退出機制［3］，以推進兵團農業適度規模經營。在此背景下，本文主要嘗試回答以下問題：在兵團積極推進農業適度規模經營具有哪些重要意義？有哪些可供選擇的模式？農業土地承包經營權退出是否為兵團農業適度規模經營理想模式？又存在哪些難點？如何穩步推進兵團農業適度規模經營？

一、兵團農業適度規模經營的必要性

當前，堅持和完善團場基本經營制度、提高農業規模效益、保障職工持續增收、加快發展現代農業及促進城鎮和團場協調發展等，都對兵團推進農業適度規模經營提出了迫切要求。

（一）堅持和完善團場基本經營制度

兵團通過長期探索形成的團場基本經營制度，適應了團場現實生產力水平和產業結構實際，又發揮了兵團組織化程度高的集團優勢，體現了農業現代化和農業產業化經營發展要求。該制度明確了承包職工家庭和團場兩個經營主體的關系，充分調動了兩個經營主體的積極性和創造性，且較農村基本經營制度內容更為豐富。但面臨國外棉花的沖擊及國家收儲政策的調整，以及資源價格和勞動力成本的不斷提高，職工以現有規模進行植棉的利潤空間將進一步壓縮，推進棉花的規模化生產、提高其勞動生產率和市場競爭力顯得更加重要和緊迫。另外，現有土地制度造成土地資源不能得到最優化配置和利用。一些職工因自身原因退出土地承包經營，但因要保留職工身份，只能自己兼業經營或私下流轉他人。需要在堅持和完善團場基本經營制度基礎上，通過規范流轉過程等多種形式發展適度規模經營，實現農業的“第二次飛躍”。

（二）提高農業規模效益和保障職工持續增收

推進兵團農業的適度規模經營，有助于促進農業科技的推廣運用，提高農業綜合生產能力；加快實現生產與市場對接，提高農產品質量安全水平和市場競爭力；進一步提高土地產出率、資源利用率、勞動生產率，增加規模經營效益。進而實現兵團黨委六屆十一次全委（擴大）會議要求的“到2020年農牧工家庭人均純收入年均增收達到14%以上”的目標。

（三）加快發展現代農業，推進農業現代化

現代農業的兩個基本特點是以資金、技術投入為主和實行企業化管理。而這二者的實現都是建立在農業規模化生產的基礎上。只有在土地經營達到一定規模，才便于先進農業科技和機械設備的運用，才能提高勞動生產率，增加農業生產效益，提高農業綜合競爭力。

（四）促進城鎮和團場協調發展

大力推進“三化”同步，發展二三產業，推動農業人口向城鎮的有序轉移，進而實現農耕文明向城市文明和工商文明轉變，屯墾戍邊向屯城戍邊轉變，這是兵團當前和今后的重要方向。兵團推進農業適度規模經營，可以推動資金、技術、勞動力等要素的自由流動，促進一二三產業間及城市和團場間的有機融合與協調發展，優化各師產業結構和就業結構，進而為聚集人口和屯城戍邊奠定基礎。

二、兵團農業適度規模經營主要模式

黃祖輝（2014）認為，實現規模經營，既可以通過土地經營規模的擴大而實現，也可以通過土地利用方式的改變及專業化分工來實現。前者主要適用于土地密集型產品，如糧食、棉花生產；后者主要適用于勞動密集型和技術密集型，如設施農業、種養結合、糧經結合等農作制度創新，或者通過建立專業化的服務體系或合作組織，形成農戶（成員）生產小規模，專業服務規模化的農業規模經營格局［4］。因此，兵團推進農業適度規模經營可以有三種模式：土地集中經營、農業結構調整與農業組織化。

（一）土地集中經營

學習美國、加拿大、澳大利亞等國的大農場經營，以農地集中方式實現農業適度規模經營。在兵團要實現土地集中經營，理論上有兩種選擇：一是建立健全土地承包經營權退出機制，將農工承包土地逐漸收歸團場進行統一經營（國有農場）或大規模再承包經營。伴隨團場職工陸續退休，將逐步喪失土地承包經營權。2013年0.58萬人因政策性原因退出土地承包經營，涉及土地面積大約20 萬畝，占兵團退出土地承包經營權總面積的一半左右［3］。二是職工之間根據各自意愿進行土地流轉，使土地轉移到有種地能力的職工手里，通過系統專業的農業教育，將這些職工培養成能獨立進行大規模經營的專業農戶，并從政策上予以支持。據調查，目前兵團私下土地流轉（隱形退出）涉及職工5000 人左右，約占兵團農業職工的1%；涉及土地面積大約20 萬畝，占兵團退出土地承包經營權總面積的一半左右［3］。

（二）農業結構調整

立足兵團各師實際，以國內外市場為導向，積極調整農業生產結構，在穩糧、強棉的同時，大力發展畜牧業、林果業及農產品加工業，將單一的土地依賴型的糧食、棉花生產占主導的生產結構，轉變為以集約化、專業化等為特征的糧、棉、畜、果、蔬等多種產品均衡發展的生產結構，并推進農業生產的迂回化和產業深化。同時，積極挖掘農業的多功能性，通過加大人才、技術及資金投入，進一步提升農產品功能，將傳統的食用功能、原材料功能等提升為保健、休閑、教育和文化等功能，提高其需求價格彈性和附加價值。如可以將城市周邊蔬菜、水果種植園改造升級為市民休閑采摘園、學生農業教育基地。

（三）農業組織化

在兵團團場基本經營制度下，以某一農產品生產的各個環節為紐帶，通過有效分工與專業化經營，將團場、農工、合作社、農業龍頭企業及市場等聯結起來，實現小規模生產與大市場之間的對接問題，降低農戶進入市場的交易費用。其主要實現途徑也有兩個：一是以龍頭企業基地建設帶動農作物的規模化經營，即通過“龍頭企業＋（團場）＋農工”、“團場＋農工”這一縱向聯合方式來實現，其中，龍頭企業或團場負責市場開拓、新產品研發及為農工提供必要的服務等經營職能，農工主要負責農產品生產職能，；二是以行業協會的形式推動農產品規模生產，即通過“農工合作社（專業協會）＋農工”這一橫向聯合方式來實現，但主要限于團場不進行統一經營的農產品。

三、兵團推進農業適度規模經營的難點

（一）團場職工種地收益可觀，缺乏有效激勵，主動退出土地承包經營權意愿不強

近幾年隨著兵團減負政策的執行、國家對農業補助的增加以及農產品價格的上揚，農場職工種地收益相對可觀，農業生產積極性普遍較高。如果放棄土地承包經營權所得到的收益不足以彌補相應的損失，農業職工不會選擇放棄農地承包經營權。在現行體制下，農業職工主動放棄土地承包經營權不能從團場或新從業崗位得到相應補償，即使有退出土地承包經營權意愿，也不愿意無償退出。因此，實現土地集中經營只能是未來的發展方向。

（二）城鎮化發展滯后，二三產業吸納人口能力不足，且比較效益偏低

要通過土地集中方式進行規模化經營，前提是必須將大量團場農業職工轉移安置好且要有更可觀的收入。即要解決將農業人口引導到哪兒去及從事職業的比較效益問題。然而，當前兵團大多數城鎮發展緩慢，普遍缺乏產業支撐，能提供的就業崗位數量不多，吸納團場農業人口轉移就業、創業的能力不足。目前部分企業用工短缺多數為表象，但現有團場農業職工知識結構等很難滿足企業用工要求，多數外來企業選擇從內地招聘有一定技術和經驗的熟練工人，而不愿使用團場農業職工。近些年由于從事農業生產經營收益普遍高于城鎮二三產業就業收入水平，且花費勞動時間相對較少。加上城鎮住房、教育、醫療等方面帶來的壓力，農場職工向城鎮二三產業轉移意愿不足。

（三）農業職工擴大經營規模能力有限

土地流轉和承包規模的擴大，需要職工籌集和投入更多資金，對其經營管理和風險應對能力等提出了更高要求，但受到職工原有經營規模有限，自我資金積累不足，而銀行貸款利率隨貸款額增加而上浮等影響，職工籌資能力有限，經營風險較大，大規模流轉或承包更多土地比較困難。農場職工爭著承包土地，擴大生產經營規模，并不是普遍現象。

（四）維穩戍邊使命的履行要求必須穩定現有職工隊伍

根據習近平總書記的指示，在當前形勢下，維穩戍邊這一兵團使命和立身之本必須加以強調。要履行好維穩戍邊的特殊使命，需要一支具有兵團精神、結構合理、穩定的職工隊伍和組織作為保障。目前，一方面兵團團場職工老齡化步伐加快，很大一部分職工即將陸續退休，而新加入的職工卻相對較少，職工隊伍現狀不容樂觀；另一方面新疆不斷發生的暴恐事件也極易造成人心不穩，從內地引人來兵團工作難度更大，即使引來其素質也很難與兵團使命要求相一致。現有團場職工尤其是兵團第二、三代職工，長期受到“熱愛祖國、無私奉獻、艱苦創業、開拓進取”這一兵團精神影響，能夠長期在新疆執行生產隊、工作隊、戰斗隊任務，這與兵團的現有緊密型的組織管理體系是分不開的。如果將大量農業人口轉移到城市二三產業，維穩戍邊隊伍勢必變得松散化，其功能發揮將大打折扣。盡管近些年各師團引來不少企業，吸納大量外來人員就業，但受市場經濟條件下人的逐利性及未接受過兵團文化熏陶等影響，動員這部分人參與維穩戍邊非常困難。因此，如何穩定好現有職工隊伍是當前亟待解決的問題，至少從師層面來說，人口只能增加不能減少，且要不斷提高素質，否則有動搖兵團根基的危險。但目前在城鎮聚集人口能力不足、農業比較效益明顯的背景下，在未來很長一段時間內，農業仍是穩人、留人的重要部門，農工仍是維穩戍邊的關鍵力量。

（五）新型農業經營主體培育滯后

目前團場基本經營制度穩定，職工與團場雙方利益都能得到充分保證，總體有利于壯大團場經濟，促進職工增收，職工安居樂業。即團場與農工通過分工與專業化基礎上的一體化經營，實現了各負其責、各取其利，但農業龍頭企業、農工合作社等新型農業經營主體培育滯后，發展相對較慢，帶動能力不強，經濟主體間缺乏穩定的合作與利益分享機制，農工的弱勢地位并未徹底改變，想在短時間內通過縱向聯合與橫向聯合實現規模經營還存在不少制約。

四、兵團推進農業適度規模經營的原則與建議

（一）基本原則

1.與兵團維穩戍邊使命相適應。必須從師一級確保職工人數不減少，而且要使其隊伍不斷壯大，素質不斷提高，組織緊密型進一步提高。

2.有利于促進團場職工增收。通過調整農業內部結構，加快農業產業化進程，延長農業產業鏈條等，優化農業就業結構。鼓勵部分職工通過土地經營權流轉，擴大經營規模，取得規模效益。引導流出土地的農工獲得承包土地合理收益的同時，實現充分就業和持續增收。

3.有利于“三化”同步，推動二三產業發展。加強土地整理和農業綜合開發，大力改善農業基礎設施，建設高標準農田，提高農業綜合生產能力，加快農業現代化進程。同時，積極推進工業化與城鎮化發展，大力發展二三產業，充分認識到兵團產業的特殊功能——人口聚集，推動農業人口向城鎮的有序轉移，進而實現農耕文明向城市文明和工商文明轉變，屯墾戍邊向屯城戍邊轉變。

4.堅持團場基本經營制度。兵團長期探索形成的團場基本經營制度，適應了當前兵團發展要求，承包關系近幾年趨于穩定，保證了團場與職工各自利益，且有助于維穩戍邊功能的發揮，如果此時選擇讓農戶退出土地承包經營權比較困難，會使廣大職工對團場基本經營制度產生困惑，因此，需要保持團場基本經營制度的穩定性，并做到長期堅持。

（二）主要建議

1.堅持團場基本經營制度，努力加強團場經營功能。團場基本經營制度決定了兵團農業經營方式較地方農村具有一定的規模化、組織化、專業化等優勢，但要進一步提高其規模效益，團場就需要在穩定現有職工隊伍和提高維穩戍邊能力的同時，加強農業經營功能，立足比較優勢確定主導農產品，積極加快農業產業化進程，延伸產業鏈，推進農業分工與產業深化，重點發展農產品加工、儲運、流通、農業服務業及商貿流通業，這些產業在提高農業規模效益的同時，解決大量轉移人口就業，促進城鎮化發展。

2.鼓勵土地依法有序流轉。土地承包經營權對職工來說是最后的保障線，只能通過比較效益實現自由流轉，而不能強制推行。為將土地資源配置到愿意從事農業生產經營且具備相應能力的人的手中，提高土地資源利用效率，需要規范現有的“隱形退出”（私下流轉）方式，在農場土地所有權歸屬和農業用地性質不變的情況下，將土地經營權從承包權中分離出來，轉移給其他農工，即農場承包土地經營權的流轉。一是具體流轉可以通過轉包、租賃、土地入股等多種形式。如“土地入股”由于既保障了農工的土地承包經營權，又使農工通過租金、薪金、股金等多種形式增加了收入。二是在確保維穩戍邊功能發揮條件下，經營主體可以在師范圍內實現多元化，吸引越來越多的農業科技人員和擁有資金、管理優勢的現代企業通過多種形式參與到農場土地經營之中。三是加強土地流轉規范化管理，逐步建立土地承包經營權流轉市場機制，啟動土地承包經營權抵押機制，為農業土地的有效流轉和規模化經營創造便利。

3.積極扶持和培育新型農業經營主體。一是積極引進、培育和扶持農業龍頭企業發展，完善利益聯結機制，推動龍頭企業與團場和農工的縱向聯合。二是積極鼓勵農工在團場主要農產品經營之外組建發展各種類型的合作組織，促進農工的橫向聯合，形成利益共同體，組團進入市場，參與市場競爭，獲得規模效益。三是積極推進團場體制改革，推進農業公司化經營。伴隨市場規模的不斷擴大，農業縱向分工與專業化趨勢加快，團場可以通過細分農業生產環節，組建各類農業生產經營公司，對團場內外統一開展各類經營服務，在轉移部分農業人口就業的同時，一定程度上促進了農業規模化經營。

4.建立規范的土地承包經營權退出程序、補償機制和配套制度。團場退休職工的日趨增加，而新進職工相對較少，必然有大量土地承包經營權將陸續退出。同時，農產品市場競爭加劇，尤其是國外農產品的沖擊，部分農產品尤其是棉花生產收益面臨進一步減少的可能。從長遠看，選擇完全退出或部分退出農業經營的農工將陸續增多。因此，首先，一定要在堅持尊重職工自愿的原則下，建立一套規范的土地承包經營權退出程序，既不能強制職工退出，還要為新進職工提供一定規模的土地。其次，根據職工退出土地承包經營權的類型，分類設計不同的補償機制［4］。如對主動退出土地承包經營權的的職工，應給予一定的政策性補償；對因國家和團場被動退出土地承包經營權的職工應給予居住安置、經濟補償、就業扶持和社會保障等政策；對因政策性原因退出土地承包經營權的職工，應對職工的承包地進行等級鑒定，依據土地等級提高的程度，給予職工一定補償。最后，要做好農業轉移人口安置的相關配套工作，需要完善農業職工養老、醫療、工傷等社會保險的轉移制度、住房補貼制度、就業培訓制度、創業扶持政策等。

［1］許慶，尹榮梁，章輝.規模經濟、規模報酬與農業適度規模經營——基于我國糧食生產的實證研究［J］.經濟研究，2011，（3）：59－71.

［2］中共中央辦公廳、國務院辦公廳.關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見［EB／OL］.中國農業新聞網（http：／／www.farmer.com.cn），2014－11－21.

［3］韋鳳琴.兵團建立農業土地承包經營權退出機制的探討［J］.中國農墾，2014，（12）：27－29.

［4］黃祖輝.科學辨析家庭農業、家庭農場與農業規模經營［J］.中國農民合作社，2014，（4）：47－48.