兵團土地承包經營權流轉現狀、問題及建議

黃福江

（兵團經濟研究所，新疆 烏魯木齊 830000）

黨中央、國務院高度重視農村土地流轉和規模經營發展。黨的十八大和十八屆三中全會提出，要鼓勵承包經營權在公開市場上流轉，發展多種形式適度規模經營，培育新型農業生產經營主體，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系。

兵團是黨政軍企合一的特殊組織，是新疆維吾爾自治區的重要組成部分，承擔著國家賦予的屯墾戍邊職責。截至2015年初，兵團現有14 個師，176 個農牧團場，轄區總面積7.06 萬平方公里，耕地1244.77 千公頃，總人口270.14 萬，占新疆總人口的11.9%。近年來，隨著兵團工業化、信息化、城鎮化和農業現代化進程的逐步加快，引進、吸收、研發和推廣先進生產技術速度逐年提升，農業物質技術裝備水平不斷提高，團場農業勞動力出現了相對過剩，團場土地承包經營權流轉現象越來越普遍，發展適度規模經營已經成了必然趨勢。

一、兵團土地承包經營權流轉的現狀

（一）土地流轉規模

根據兵團土地承包經營權流轉調研組的初步統計，2014年，兵團團場土地承包總面積1538.6 萬畝，土地承包總人數341200 人，人均承包面積45.1 畝；承包職工267013 人，職均承包面積57.62 畝；定額地面積860.49 萬畝，職均定額地面積32.23 畝。

根據目前的調研，兵團土地流轉面積達到86.04 萬畝，占承包土地面積的5.59%；流轉土地的職工30604 人，占土地承包職工總人數的11.46%。其中，大田勞動力轉移到第二、三產業就業的12821 人，占土地承包職工總數的4.8%；土地流轉收益畝均大約500 元。兵團既有全民所有制連隊，也有集體所有制連隊。截至2015年初，兵團集體所有制連隊共有耕地881673.85 畝，人口83029 人。其中，土地流轉面積124229.32 畝，占集體所有制連隊耕地面積的14%。第六師是兵團所有師市集體所有制土地流轉最多的師，2014年土地承包經營權流轉面積達100339.12 畝，占到集體總耕地面積的30%。

（二）土地流轉方式

按照國家現行政策文件的規定，土地承包經營權流轉方式主要有轉包、出租、互換、轉讓、入股等。但兵團土地屬于國有性質，其具體的土地承包經營權流轉方式不論是提法，還是具體內涵，都與地方農村有顯著不同。目前，兵團團場土地承包經營權流轉中最普遍的方式是轉包，這種方式占到了土地承包經營權流轉的90%以上。其次是出租和互換，所占比例在10%以下。由于職工承包經營權難以資產化，再加上兵團農業公司、合作社等經濟組織本身運行不規范，團場金融服務跟不上入股方式，在兵團難以具體操作。而轉賣、轉讓這兩種流轉方式由于不符合兵團實際，是堅決禁止的，職工無權轉賣和轉讓國有土地。

（三）土地流轉對象

2014年，兵團團場土地承包經營權流轉對象主要有團場職工、非兵團職工、團場或國有經營公司、合作社及其他公司。其中，職工是土地承包經營權流轉主要對象，流轉給團場職工的面積是106064.8 畝，占土地流轉總面積的57.57%，所占比例最大；流轉給非職工的面積是170766.93 畝，占土地流轉總面積的19.5%；流轉給團場或國有經營公司的面積是106064.8 畝，占土地流轉總面積的12.33%；流轉給合作社的面積是61071.97畝，占土地流轉總面積的7%；流轉給其他公司的面積是30933.08 畝，占土地流轉總面積的3.6%。土地承包經營權流轉給自然人（職工和非職工）的比例合計是77.07%，流轉給其他經濟組織的只占22.93%。

（四）土地流轉動因

促成兵團團場土地承包經營權流轉的因素有以下幾種：一是承包土地職工因年齡接近退休，為了使自己在土地上的前期投入能較好地回收，把自己承包的土地流轉給子女經營；二是職工因疾病、災害、事故、家庭變故等造成自身無力繼續承包經營土地，不能進行農業生產管理；三是相對于從事農業種植，第二、三產業比較收益更高，加之農業受自然和市場雙重風險，職工從事二三產業獲得穩定收益后，自愿流轉土地，保留職工身份；四是一些職工農業經營能力強，在地方農村承包了幾千畝農地，常年在地方農村從事農業經營，無暇顧及自身承包地；五是遇到團場農業結構大幅調整，部分職工不能很好地掌握新作物的種植管理技術，承包連年虧損，對繼續種植失去信心，不得已流轉土地。

據兵團調研組對全兵團土地流轉情況的調研，截至2014年12月初，兵團土地流轉工作取得一定進展，總體規范有序，但從規模和規范程度看仍處于發展階段，團場土地承包經營權流轉總體規模較小，流轉土地面積占土地承包總面積5.59%左右；流轉方式單一，主要以轉包和出租為主；流轉時間較短，流轉合同基本一年一簽；流轉范圍有限，主要流向本團的職工，流向合作社、農業公司等其他經濟組織的較少。區域差異比較明顯，各師做法各有不同。

二、兵團土地承包經營權流轉存在的問題

（一）師團缺乏土地流轉管理制度和機構

2004年兵團曾出臺過團場土地流轉指導意見，但該意見過于籠統，而且當時制定指導意見的時代背景與今天有很大不同，在團場層面缺乏可操作性。當前，兵團土地流轉的政策及服務體系仍不健全，兵、師尚未出臺規范土地流轉的政策辦法，團場也沒有建立相應的土地流轉管理服務機構和平臺，存在土地流轉程序不規范，信息不暢通，合同不規范，監管不到位等問題。

（二）對土地流轉組織引導不夠

部分師團領導干部還沒有真正從思想深處認識到土地流轉工作對于全面深化團場改革、農業結構調整、連隊功能轉型、職工多元增收的重大意義。認為土地流轉是職工之間的行為，應由流轉雙方自由協商，與團場、連隊無關，沒有充分認識到土地適度規模經營對發展現代農業的推動作用，在規范土地承包經營權流轉上支持、引導、宣傳、服務的力度不夠。

（三）土地私下流轉現象較為普遍

由于團場是一個熟人社會，職工私下流轉土地的對象主要是本團職工或其親朋好友，相互比較信賴，流轉收益在種地前一次性付清，“五保三費”也含在土地流轉費中，未向團場申請備案，未簽訂正式的流轉合同，多為口頭協議，且臨時性居多。私下流轉之所以較為普遍，其現實原因主要有兩方面：一方面，省去了麻煩的程序，糾紛還少，既使有糾紛，因未給團場帶來直接的不利影響，團場一般也不干預；另一方面，部分職工對團場缺乏信任，擔心通過團場來流轉土地，自身的利益會受到損害。

（四）轉出職工難以實現轉移就業

近幾年，隨著農業補貼的加大，農產品價格的走高，以及減負力度加大，職工從土地中獲得的收益相對第二、三產業較高。職工擁有一份定額地，就能保住職工身份和相應的待遇。團場職工無論是在師團還是在外地兼業從事其他行業，都不愿舍棄定額地。再加上職工受資金、技術、市場、文化素質等因素困擾，退出承包土地后實現長期固定就業存在困難，不敢把土地流轉出去。一些師職工應自行承擔的“五保三費”自2007年后一直沒有調整過，隨著自治區社會平均工資的逐年增長，社會保險繳費基數逐年遞增，應由職工承擔的自身受益逐年增加部分全部或部分由團場承擔，導致團場負擔加重，團場只能依靠自然減員和不增加一線職工隊伍，來減少農業一線承包人員，造成職工隊伍老化。

（五）土地流轉存在的一些隱患

由于兵團土地承包經營權流轉不規范，管理不到位，埋下了一系列隱患。土地轉包后，合同簽訂的人員與實際承包人員條件不相符，有些實際承包人員不是團場的正式職工，不服從團場對農業生產的指導管理，不愿意接受農產品訂單收購，給團場正常生產經營造成一定困難；一些人常年在團場掛名承包土地，但卻不是團場的正式職工，享受不到養老、醫療等社會保障，公平訴求增加，影響社會穩定；在土地承包經營權流轉過程中，一些職工沒有遵守相關程序，沒有簽訂正式合同，沒有團場認證，很容易在地上農作物價格評估、轉包時間和五保三費繳納等問題上產生糾紛，由于沒有合同保障，職工之間矛盾增多；由于土地收益相對較高，部分職工在退休前兩三年把土地流轉給子女，承包土地難以收回。

三、規范兵團土地流轉工作的建議

（一）提高團場領導對土地流轉工作的認識

師團各有關部門要站在全面深化團場改革發展的高度，充分認識推進土地流轉的必要性。加強對土地流轉相關工作人員的培訓指導，提升職工群眾對土地流轉的認識，為做好土地流轉工作創造條件。土地流轉與農業結構調整。連隊功能轉型密不可分、相互依賴、相互促進，土地流轉的實質在于轉移農業富余勞動力，適度擴大一線農業職工土地承包經營面積，培育新型農業經營主體，推進農業現代化，目的是為了職工多元增收，團場提質增效。

（二）加快研究制定土地流轉指導意見

隨著兵團城鎮化和工業化的發展，兵團加大調整經濟結構和轉移富余勞動力的力度，土地流轉的程序、方式、對象和相關要求也會發生變化。兵團應盡快研究出臺原則性的指導意見，各師根據自身實際，出臺相應的實施細則，突出土地流轉工作管理主體，明確土地流轉的主體、方式、程序、合同文本、流轉價格、收益分配和監管服務等內容和底線，培育土地流轉市場，創新流轉方式，健全流轉機制，規范流轉管理，強化流轉服務，在充分保障流轉雙方權益的基礎上，促進農地合理有序向新型農業規模經營主體集中。

（三）規范土地承包經營權流轉

在穩定土地承包權基礎上，團場（農業經營公司）向農業職工頒發土地經營權證，職工憑借土地經營權證進行承包土地經營權流轉。土地經營權證頒發年限應與農業種植結構相適應，最長不能超過職工退休年齡。職工是土地承包經營權流轉的主體，嚴禁師團通過定任務、下指標、納入績效考核等方式推動土地流轉。禁止職工以轉讓、轉賣等方式進行土地經營權流轉。團連不得違背職工意愿流轉職工的承包地。土地經營權流轉要與兵團農業現代化目標、農業結構調整方向相一致，不能搞污染和掠奪式經營，使土壤肥力下降。

（四）建立農地流轉的審查和過程監管制度

堅持最嚴格的耕地保護制度，嚴格限制農地的用途，切實保護基本農田。嚴禁借土地流轉之名隨意改變土地用途，違規搞非農建設。通過農地流轉實現兵團農業規模經營是大勢所趨，但在土地流轉過程中，要引入審查制度和監管制度，對轉入方的農業經營資質、農業生產經營能力、生產計劃、農業風險防范措施等進行審查，尤其對工商企業、合作社法人流轉農業用地要進行嚴格監管。對農地經營過程中不遵守兵團農業產業化、農業結構調整等行為，職工有權要求即刻終止土地流轉協議，及時收回農地經營權，并根據實際情況索取補償。

（五）著力開辟土地流轉職工就業渠道

緊緊抓住國家新絲綢之路經濟帶建設和對口援疆的契機，依托三化建設，結合三次產業結構調整升級，積極承接就業容量大的勞動密集型企業，大力推進本地服務業的迅速發展，有效吸納農業富余勞動力就業；研究制定土地轉出職工實現再就業的相關優惠政策，有效解決土地轉出職工的后顧之憂，組織職工群眾赴其他省份就業；通過收費減免，流轉獎勵小額貸款擔保，就業服務補貼等政策，多渠道扶持就業，鼓勵自主創業，引導轉出土地職工自謀職業、自主創業，不斷增強就業能力。

（六）統籌制定土地流轉相關配套政策

只有土地流轉相關配套政策能跟上，轉出農業職工能實現轉移就業，土地流轉才會發生，適度規模經營才能實現。對轉出土地到第二、三產業就業的職工，各師應統一制定政策和管理辦法，給予充分的社會保障，實現“五保三費”和企業“五險一金”無縫對接，使其能同等享受職工待遇。鼓勵不再以農業為主的職工轉出土地。在兵團選取試點師，探索農地承包經營權“有償退出、永久轉讓”制度，對長期在冊不在崗，不能盡到義務的職工，鼓勵其退出農業承包，上交定額地。對在城鎮有穩定職業和居所的職工，在征得其本人同意前提下，鼓勵其有償退出其農地承包經營權。給予自主創業職工“五保三費”優惠政策。對流轉土地上的林帶和節水設施等地上附著物，要結合土地流轉指導意見，統籌制定相關配套政策，做到既能確保土地順利流轉，還能保障地上附著物投資者的利益。加大對農地規模經營主體的資金扶持力度。目前兵團已具備了實行適度規模經營的經濟社會條件，兵團各部門應統籌研究制定具體措施給予農地規模經營主體發展資金的支持。對土地規模經營主體集中連片整理土地，優化改良土壤的給予補貼，探索完善承包地的經營權抵押貸款制度，以有效應對規模經營主體季節性資金需求，形成支持規模經營主體的金融可持續發展機制。

（七）加大對土地流轉職工的就業培訓

一方面，針對目前兵團農業職工老齡化、青壯年職工不愿意從事農業種植的實際情況，整合教育培訓資源，加大對轉入土地職工、合作社理事長、團場農業公司等負責人的農業經營管理培訓，重點培養和扶持青年農業職工，提升其經營管理水平，以適應農業規模化經營、企業化管理、公司化運作；另一方面，協調相關部門對有條件流轉土地的職工提前進行設施農業、現代養殖業等其他崗位就業技能的崗前培訓，加強對流轉土地職工的就業服務。

［1］關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見［R］.中共中央辦公廳、國務院辦公廳，2014－11－20.

［2］袁鋮.農村土地承包經營權流轉地租問題研究［J］.學海，2014，（1）：74－76.

［3］劉婷婷，劉鐘欽.農戶土地承包經營權抵押意愿及其影響因素分析——基于237 個樣本農戶的調查［J］.農村經濟，2013，（12）：41.

［4］劉俊浩.新疆兵團農業經濟體制改革回顧與展望［J］.石河子大學學報（哲學社會科學版），2008，（6）：12－13.