新形勢下建設新型農村社區的有效路徑——論新型農村社區與經濟園區“兩區”共建

王 征

（濟南社會科學院經濟研究所，山東 濟南 250099）

新型農村社區與經濟園區共建（以下簡稱“兩區共建”）即在建設農村新社區的同時，也規劃配套經濟園區，統籌安排社區化條件下的農民生產和生活。它不僅有利于改善農民生產生活條件，也有利于農業現代化順利實施，是以農村特色經濟園區建設為載體，推進農村生產方式與生活方式同步轉變、工業化城鎮化與農業現代化同步發展，實現“農業產業化，農村社區化，農民居民化”三位一體的有效嘗試。從農業產業化角度看，“兩區共建”也有利于擴大土地集約化經營范圍，將村民從土地中解放出來，創新傳統農業生產方式，建設高效現代化農業區。

一、“兩區共建”的有益探索

“兩區共建”的主要做法是指通過農村居住社區和經濟園區共同建設，推動農民集中居住和農村經濟集約發展，促進農民生活方式和生產方式“兩個轉變”，增強社區發展后勁，從而實現農村管理模式、農民生活方式和農業規模經營同步變革，進而加快提高農村社區化水平，讓廣大農民過上幸福小康生活。縱觀我國農村經濟的發展，可以發現凡是園區經濟發達的地方，社區化水平都高。這說明，以特色經濟園區發展促進農村社區化的建設，是發展農村經濟、改善農民生活的有效途徑。

在建設農村新型社區的同時，同步建好特色經濟園區，是很多地方農村社區化建設的成功經驗。有了特色園區產業的支撐，農村社區化才擁有底氣。農民入住社區后，愿意繼續從事農業生產的，可以逐步變成職業農民或一定規模的農場經營者；愿意從事二三產業的，可以就近就業創業，并將原承包土地通過租賃、入股等方式，獲得財產性收入，促進居住方式、生產方式和生活方式的同步轉變。新型農村社區的居民宜工則工、宜農則農、宜商則商，做到了社區三次產業并舉。產業園為支撐，社區居民可以通過打工增加收入。“上樓”的農民可以實現在家門口上班、增加收入的同時，也能過上市民般的生活。

農村經濟園區應當是適應新型城鎮化和新農村建設要求的專業化特色園區。農村社區化與農業現代化相輔相成，核心是要有產業作支撐，實現產城融合。通過經濟園區建設，可以讓農業生產向園區集中，工業項目、農產品物流向經濟園區安排，農村人口向非農產業轉移，非農產業從業人員、產值比重不斷增加；可以促進農業增效、農村繁榮，加快形成農民增收的長效機制。

二、“兩區共建”的內在機理

從總體上講，“兩區共建”的目的是為了適應集約式發展的要求，促進農村社區化與產業化同步發展。很明顯，社區內的廣大農民搬進新居后，必須能夠穩定就業并有持續的收入來源，這就需要同步配套建設經濟園區作支撐，否則新建社區就會形成新的“空心村”。有了產業支撐，才能產生就業崗位，社區里的農民才能夠安居樂業。經驗表明，在農村新社區發展中，凡是附近就業機會多的社區，入住率一般都比較高，社區的公共服務也比較好；而凡是周圍沒有或很少有企業提供就業崗位的社區，入住率就低，相應地公共服務條件也比較差。

1.新型社區與特色經濟園區的耦合

不論農村社區建設還是經濟園區建設，都是新農村建設的重要組成部分。因此，兩區共建工作必須堅持農村社區與經濟園區建設同步規劃、同步發展。依托產業建園區、圍繞園區建社區，做到安居與富民齊頭并進。園區建設應依托當地傳統、資源、區位和現有的特定產業優勢，宜農則農、宜工則工、宜商則商，做到居住方式與產業發展相協調。農村社區化過程主要體現在城鎮人口集中、閑散資金集中、農田耕地集中（建設用地的節約高效、基礎設施的完善系統等），與園區建設的要求不謀而合，二者具有著必然的內在聯系。

2.“兩區共建”的良性互動

新型農村社區建設不但推進農民居住方式的變化，也必然會帶動生產方式的變化。社區化是解決農業生產人口相對過剩的一種有效途徑，目的是要使農民的生產、生活方式更加適應現代化社會發展的步伐。經濟園區這種集約化的產業組織形式集聚了各種社會資源，為農村社區的發展提供了有力的基石。因此說，園區經濟發展水平是影響農村社區化水平的重要因素。園區經濟發展水平越高，對農村社區化水平的提升作用越大。將農村新型社區建設規劃與農業產業發展規劃相銜接，對新型社區建設中村莊整治和土地整理后新增的土地實行集約經營，既能夠促進農業現代化，也能夠帶動農村社區化發展，實現居住環境改善、農民增收、社會保障優化的協調共進。經濟園區建設是在農村社區化條件下農村經濟集約發展的有效途徑。既可以解決農民就地城鎮化，又可以促進城鎮產業轉移、生產要素向農村流動。園區是農民就近就業和自主創業的載體，可以讓農民“離土不離鄉、就業不離家、進廠不進城、就地城鎮化”，從而推動實現城鄉統籌、產城互動、集約發展。實踐表明，新型社區與經濟園區共建，是農村社區化健康發展的必要保障和前提，既可以合理調節城鄉產業和人口的聚散，又可以增強社區化建設的后勁，還可以帶來耦合效應，促進社區與經濟園區協同發展。

3.“兩區共建”的社會經濟效應

其一，“兩區共建”能夠依托優勢農業，通過良好的基礎設施和政策，吸引企業和業主的入駐，形成新型農村社區和經濟園區兩區共建、互促共進的新局面；能夠使農民的收入有所增加，農民的生活水平提高。其二，“兩區共建”能夠提高農村經濟集聚集約發展水平，促進集約化、規模化經營，促進居住向社區集中、就業向城鎮集中、產業向園區集中，加快農村經濟發展方式轉變。其三，“兩區共建”能夠促進農村土地流轉和農民分工分業，引導規模經營和轉移就業成為農民增收的主要形式，促進農民就業結構和收入結構變化。其四，“兩區共建”能夠使農民生產生活條件得到改善。新型農村社區比起過去農民單戶居住的條件，基礎設施更加齊全、公共服務更加配套，農民不出社區就能享受到便捷的生產生活服務，徹底改變了傳統農村房屋破舊矮小、村莊臟亂差的狀況。其五，“兩區共建”有利于促進城鄉要素流動。農村社區和園區建設為城市產業轉移提供了承接載體，更有利于城鄉資本、土地、勞動力等要素雙向流動、優化配置。越來越多的農民入園創業、就近就業，加快了城鄉一體化的發展進程。農村社區建設盤活了農村建設用地，可以節省農村集體建設用地，能有效緩解工業化、城鎮化發展的土地瓶頸制約。

一言以蔽之，“兩區共建”有利于城鄉一體化發展，有利于城鄉基本公共服務的均等化，有利于節約土地資源，有利于農村經濟和現代農業的升級，有利于鞏固農村基層政權，開辟了農民就地城鎮化的新途徑，具有重大的政治和社會意義

三、“兩區共建”應當遵循的主要原則

其一，統籌安排，建好硬件。在社區選址方面，不僅要考慮到社區管理所要求的集中性，而且要考慮到農村生態環境的保護、農村經濟的發展、園區建設的需要、公共服務提供的集中性等因素。農民集中居住以后，一些服務行業也將隨之集中起來，對此應當有所考慮。另一方面，要加大對農村社區硬件設施的投入，這不僅有利于方便居民生活，更有利于園區經濟發展。應當由上級政府指導，地方政府根據未來農村人口非農化趨勢和城鎮化發展趨勢，制定農村讓土地利用、小城鎮發展、農村產業布局等規劃相銜接的村鎮建設規劃，在規劃范圍內選擇條件較為成熟的鎮村進行試點。其二，因地制宜，分類規劃。“兩區共建”要因地制宜，不宜搞一刀切。社區建設規模、主導產業選擇等要根據其區位條件、已有基礎、資源狀況等因素，宜工則工、宜農則農、宜商則商。一般情況下，遠郊社區的建設規模宜規劃宜為500戶左右，靠近城鎮、產業集中區、商貿集散中心的社區建設規模可規劃為1000戶左右。農村新型社區的建設還要考慮現有村莊建制，原有的行政村建制一般情況下最好不要打亂，而且最好與園區管理銜接起來。其三，適度超前，分步推進。應當以園區核心區為中心，促進園區周邊相關地區的發展。加大資金投入，完善相關基礎設施，改善園區人民群眾的生活環境。農村新型社區布點和經濟園區建設既要著眼當前，更要著眼長遠。要按照現代化和生態化的要求進行建設，標準適度超前，又要防止重復建設和資源浪費。農民住宅要注重舒適實用。其四，規模適宜，突出特色。新型社區與經濟園區建設規模要適中，既要發揮規模效應和集聚效應，降低建設成本，最大限度節約土地資源，又要有利于社區管理、符合農村發展實際和要求。從國內一些地區試點情況看，不少地方規劃布局不適應這一要求，普遍存在的問題是布點多、規模小，這種布局必然會抬高社區建設成本，難以形成集聚效應，會使公共服務資源利用不足，從而造成浪費。也有少數地方規劃的農村新型社區規模過大，過多行政村合并，這樣不便于社區管理。其五，搞好試點，梯度推進。應先在靠近縣城、中心鎮、工業集中區、商品集散中心的地方選址建設農村新型社區。一般來說，在這些地方選點交通條件好，村級經濟有基礎，農民收入較高，產業有支撐，試點的條件比較成熟，同時也有利于推進城鎮化發展。之后，在試點取得經驗的基礎上，再逐步向純農業地區延伸試點，根據具體條件探索新型農村社區建設模式，逐步實現農村人口集中居住、集聚發展。其六，生態優先，注重環保。社區建設要按照綠色、低碳、生態、智慧化的要求，建設綠色生態社區。園區選址要符合環境功能區劃要求，有利于資源的綜合利用，有利于環境綜合整治的污染集中治理；園區建設要嚴格執行環境影響評價制度，注重采用先進的清潔生產工藝；入區企業生產必須符合國家有關規定，堅決杜絕重污染、高能耗的企業入園。排污系統除了日常生活需要之外，還要提前考慮園區生產需要。其七，產城結合，城鄉互動。要按照城鄉一體化的思路推進農村新型社區和特色經濟園區建設，促進城鄉資源相互流動、優勢互補、均衡配置。一方面應采取積極政策措施，著力推動和合理引導農村勞動力富余地區的人口，向城市群、大中城市適度集中和集聚；另一方面積極創造條件，著力增加公共產品供給，強化產業支撐，不斷提高農村新型社區的承載吸納能力，通過經濟園區載體，承接城市產業鏈環節的轉移。其八，多管齊下，優化服務。應當充分整合以工代賑、土地整理、農業綜合開發、移民后扶、標準糧田建設、通達通暢工程等項目，配套完善基礎設施。圍繞破除城鄉二元結構、推進基本公共服務均等化，按照地域相近、規模適度的原則，實行“多村一社區”的社區建設模式，近距離為農民提供基本公共服務和生產生活服務。在條件較好的中心村設立社區服務中心，將政府公共管理服務職能延伸到農村，近距離為農民提供服務。

四、“兩區共建”的發展路徑

1.“兩區共建”的運行機制

其一，同步規劃建設新型農村社區和農村經濟園區。使各個社區宜農則農、宜工則工、宜商則商，以園區建設帶動社區發展，以園區產業發展推動新型社區建設。通過土地流轉、舊村復墾等方式，同步建設社區和園區。其二，推動農村發展。一是以園區為載體，推進農業集約發展。社區居民可以有打工收入、地租收入、分紅收入三份收入。二是以園區為載體，推動企業集群發展。實現農民“離土不離鄉、就業不離家、進廠不進城、就地市民化”，為農村大批“4050”勞力就業提供條件。三是以商貿旅游園區為載體，推動服務業加快發展。立足資源優勢、地理位置、交通條件、產業特點，在鄉鎮和農村社區建設批發市場、商貿物流、休閑旅游等服務業類園區。吸納商戶入園經營，提供就業崗位。其三，激發農村發展活力，解決農村發展中遇到的突出問題。一是創新土地管理制度。用足用好土地增減掛鉤政策，利用土地級差收益，解決社區建設資金制約。鼓勵土地承包經營權流轉，發展適度規模經營。二是創新農村經營體制。大力發展農民專業合作社，提高農民組織化程度。以產業為依托、以社區為基點，創新產業化經營機制，實行“公司+合作社+農場+農戶”的發展模式，由企業出資為農民貸款擔保，向農民提供系列化賒銷服務，村企共同走上致富之路。

2.“兩區共建”模式下經濟園區建設的主要模式

其一，村企合一模式。優勢在于便于解決企業生產與農業、農村工作存在的種種矛盾。具體做法是：村莊以土地入股，支持企業發展，參與分紅，村民經培訓后到企業上班，使勞動力資源、土地資源得到有效整合。以當地龍頭企業、股份合作公司或通過吸引中心城區企業搬遷進入等途徑，整合村莊的土地、勞動力等資源，大力發展現代農業、產業農業、加工農業和品牌農業，也可規劃建設工業園區、配套發展服務業。最終使村莊與企業成為一體，實現生產現代化、管理企業化、村莊城市化，實現共同發展。在村黨委統一領導下，村民委員會和企業集團之間保持“三個統一”，即：村企重大發展項目統一決策、規劃；村企資源互動共享；村企干部統一調配使用、報酬待遇統一考核、發放。“村企合一”的運作機制，使企業和農村在相互協調中尋求互動式發展，在相互整合中求得共贏：一是理順了村企之間的利益關系；二是實現了資源共享；三是可以有效緩解村企矛盾，最終促進農村經濟發展和村民收入的增長。其二，一村一品模式。以大力發展農村工業和特色農業或服務業為重點，形成產業主導型經濟，走專業化、規模化路子，形成一批特色工業專業村。農業資源優勢明顯的村莊，可建設特色農業生產基地，并輔之農業科技、農產品加工、農產品流通等必要手段，推進農業產業化經營，形成以特色農產品以及專業批發市場等為主導的專業村，促進村莊經濟發展和農民收入增加。城市近郊村和鎮街周邊村可發揮地緣優勢，重點發展商貿流通業和服務業，提供面向城鎮和農村的生產生活服務，也發揮城郊旅游資源豐富的優勢，以休閑觀光和歷史文化旅游為特色，整合旅游資源，打造旅游名牌。其三，社區聯合模式。幾個社區聯合建設特色經濟園區，避免資源浪費。聯合與合并的目的在于實現土地節約、資源整合和集約發展。這一模式的主要實現途徑有：一是弱村并入強村，小村并入大村；二是村莊向鎮集中；三是改造城中村，村莊變社區，村民變市民。其四，村莊改造模式。根據城市農村自然分布狀況，尊重農民住房習慣，按中心城區、次中心區、中心小城鎮、中心村以及自然村的總體布局，因地制宜設計建設風格。按照“改出一片新居，改出一批產業，改出一片景觀，實現可持續發展”的要求，引導農民在規劃區內以拆遷新建、整理改造、保留治理等模式，有計劃規劃建設農村新型社區和特色產業園。逐步實現“規劃科學、布局合理、功能齊全、經濟發展、環境優美”的目標。其五，資源開發模式。以村莊自然資源開發為重點，以土地資源引進資本或企業集團，加快山、水、土地、礦產資源和“四荒”資源的開發利用，增強村莊經濟可持續發展能力。加強農村資源開發的基礎設施建設，以基礎設施建設帶動自然資源的集約開發。大力發展與村莊資源優勢相適宜的產業開發，帶動村莊經濟發展。其六，城鄉合作模式。尋找城市資本與農村生產要素相結合的有效途徑，實現城鄉資源利用最大化。組建方式有：產業發展聯合式，就是選擇產業相同或相近的村居，以組織整合推動產業對接；優勢互補聯合式，就是將城區居委會的資本優勢與外圍村的資源優勢相對接；后進轉化聯合式，從城區選擇部分組織能力強、經驗豐富的基層工作者進駐部分后進村，幫助后進村轉化提高。其七，遷村騰地模式。有條件的地方可以積極發展社區股份合作和土地股份合作，將集體資產和土地以股份形式量化到人，以利于農村人口流動和增加農民資產性收入。農村宅基地復墾后的耕地要分配給農民，并適當增加村集體留用地。需要注意的是，只有在遷村騰地過程中尊重農民意愿、保障農民利益，妥善解決其就業和社會保障問題，才能在發揮土地整理潛力的同時，消除其潛在風險。

3.促進“兩區共建”的對策措施

錢從哪里來，人往哪里去，民生怎么辦？這些都是做好兩區共建工作的難點所在。建成后農民就業增收問題是新社區建設的首要問題，“兩區共建”應當按照“政府引導、企業運作、社會參與”的思路，推動土地向規模經營流轉、社會資本向農村流轉、勞動力向非農產業流轉，促進農村社區化、農民市民化、農業產業化，做到產業與市場、業主與農民、種植與養殖、生產與生態、園區與社區建設相結合，把新型社區建設成宜居地帶，把園區打造成為農產品生產基地、現代農業示范區和農民致富的增收樣板區。

其一，多渠道融資，解決“兩區共建”資金來源。錢從哪里來？伴隨著新社區建設的進一步開展，“兩區共建”面臨的最大瓶頸制約是資金不足，引進企業參與是決定新型農村社區建設成敗的關鍵。對此，可以通過利用土地“增減掛鉤政策”、農村土地承包經營權等“四權”擔保融資、集中利用涉農專項扶持資金、積極引導各類企業參與等方式進行多元化籌資，還要動員企業參與新社區建設。具體說來，一是可以在財政扶持方面，爭取財政扶持。設立新型農村社區建設資金，支持農村社區建設。還應進一步加大上級政策性資金和銀行信貸資金的爭取力度，創造性地開展專項資金爭取工作，用足用盡政策性和金融資金。將現有涉農資金集中打捆整合使用，向社區和經濟園區建設傾斜。二是積極通過市場化運作籌集建設資金。公共服務設施可以通過市場化運作，由經營業主投資建設，招引企業墊資建設社區和園區基礎設施，或用其它地塊土地出讓金支付企業墊資。三是可以動員社會各界、企業和在外本土人員進行幫扶，支持社區基礎設施建設。其二，人往哪里去？總體說，就是要加快培育新型農業經營主體，發展規模大戶、農民合作社、壯大龍頭企業、培育新型農民；通過大規模的土地流轉，讓“想種田的有田種、不想種田的有人種”，從而推進農業生產經營專業化、合作化、產業化、職業化。具體說，一是每個社區附近的經濟園區吸納社區群眾就地就業；二是通過建設用地指標飄移到工業集聚區，用于哪個企業發展，必須吸納當地群眾到企業打工；三是社區服務業要全部使用社區群眾；四是通過土地流轉，農業公司和農業合作社要吸納部分群眾作為農業產業工人，在公司從事農業生產；五是結合全民創業政策，鼓勵社區居民自主創業增加收入。其三，民生怎么辦？一是通過務工薪金、土地流轉租金、入股股金和惠農補貼等方式，千方百計提高群眾收入；二是為入住新型農村社區的群眾辦理集體土地房產證，責任田辦理土地承包經營權證，切實維護群眾的產權，解除他們的后顧之憂（其中房產證允許在本縣范圍內交易、轉讓、互換、抵押、繼承）；三是通過組織體系創新、管理機制創新、服務方式創新等，為群眾提供更加貼心、優質、高效的服務；四是全面做好群眾的養老、醫療、失業、低保等社會保障工作。其四，規劃發展好特色經濟園區。推進產業結構和空間布局調整，推進優勢產業集中布局、集聚發展，為農村社區化提供產業支撐。承接城區內企業“退城進園”。立足區域實際，發揮優勢，發展特色產業和主導產品。著力規劃發展好社區范圍內的一、二、三經濟園區；支持引導農業龍頭企業和種養大戶，加快建設規模化、標準化種植養殖基地，促進農業結構調整；利用社區現有的基礎條件，合理規劃一批規模適度的農副產品加工企業，就地消化農產品，解決農產品銷售難、農民增收難等問題。園區建設要樹立新形象，充分搞好土地整理、農業綜合開發等項目，配套完善園區基礎設施。按照“產業立園、標準建園、旅游興園“的總體思路，建設現代農業園區作為農業現代化的先行區。應加強農業基礎設施建設，努力做到“路相通、渠相連、澇能排、旱能灌”，嘗試開發農業旅游功能，力求使園區成為具有現代農業示范、農業旅游觀光、農業科技推廣功能的現代農業園區。其五，產業規模要謀求新發展。按照規模化、專業化、標準化、科技化、集約化要求，規劃發展特色農業產業，以規模化提升特色產業能級，以專業化、標準化、科技化拓展特色產業內涵，以集約化提高特色。新農村建設要實現生產生活現代化，走社區化的建設道路，就必須要大力發展農村經濟。產業化、集約化、規模化的經營道路必然會增加農業投入需求和農業產出，開辦農產品加工企業，建立代理銷售組織則很容易形成初級的農業產業鏈。這一方面可帶動服務于農業的企業的發展，另一方面可吸收農村剩余勞動力，增加人民收入。農村經濟建設需要制定適合我國農村勞動力就業的產業政策，勞動密集型產業是現實的選擇。為此，應當大力發展村級集體經濟，拓展農民就業渠道，組織農民就近到園區企業或市場就工。其六，產業經營要探索新途徑。農民專業合作社、龍頭企業、農業大戶、家庭農場是推進農業現代化的主力軍，要落實各項扶持政策，扶持發展農機專業合作組織，重點發展新型農民股份合作社，引導農民以土地、資產、資金入股加入合作社，按股分紅，增加農民財產性收入。應當扶持發展新型農民股份合作社，完善利益聯結機制，實現互利共贏。還要引導土地向農民專業合作社、龍頭企業、種養大戶、家庭農場集中。通過農業產業化經營、專業合作社、現代公司制企業等模式，不斷推動農業現代化進程。其七，要做大做強涉農龍頭企業。應當扶持壯大農產品加工等龍頭企業，提高農業集約化水平。推行“龍頭企業+基地+農戶”等多種產業化經營模式，引導農業龍頭企業建立加工基地和特色農業園區。要圍繞農業生產各個環節，通過基層組織推動、產業大戶帶動、營銷大戶聯動等方式，提高生產經營組織化程度。同時積極引導合作組織與農產品加工企業合作，形成“龍頭企業+合作組織+農戶”的生產經營模式，實現多方共贏。其八，延伸區域產業鏈。推動城區企業向農村延伸，實施工業反哺農業，城市支持農村。應鼓勵城區企業向農村投資，使農民在家門口實現就業。還要壯大農業龍頭企業，帶動農民增收農業龍頭企業一頭聯系著國內外市場，一頭聯系著千家萬戶，是農業產業化經營的核心。所以必須加大對農業龍頭企業的支持力度，積極支持農業龍頭企業發展，促進龍頭企業集聚帶頭作用的形成。通過全力發展工業經濟，夯實以工補農的基礎，在此基礎上，實施工業反哺農業、統籌城鄉發展。依托雄厚的工業實力、強大的工業經濟保障，為工業反哺農業提供堅實基礎，促進農村剩余勞動力的轉移。其九，推進農業產業化。農業產業化是實現農業現代化的有效途徑，農業產業化經營能夠有效解決農業增效困難與農民增收緩慢問題。為此，應當大力推進農業產業化轉型升級，積極建設現代農業產業基地，提高農業生產水平，同時著力推進農業管理服務創新。做到產業與市場、業主與農民、種植與養殖、生產與生態、園區與新農村建設結合，產業發展、土地流轉、公共服務、社會保障并舉，把園區打造成富有特色的農產品生產基地、農業示范區和農民致富的增收樣板區。其十，開辟富余勞動力就業渠道，轉變農民生產生活方式。要通過積極推動有條件的城區企業向農村社區延伸產業鏈條，在鎮街建立特色工業園區和中小企業創業服務基地。通過引導城區商貿企業到農村社區發展聯營、連鎖門店，帶動農村社區發展商貿園區、商貿經營業戶等措施，為轉移農村勞動力、消化富余勞動力開辟就業渠道。還要加快城鄉基礎設施一體化建設，推動城鄉生活方式對接，改變農民生產生活方式，使農村社區也要同樣享有城鎮化的生活條件。

農村經濟園區建設是農業產業化的重要組成部分，農業產業化的本質是農業集約化、規模化。農村社區化則是城市功能在農村的拓展延伸，農村社區化與農業產業化一樣，也是破解“三農”問題的重要途徑之一。農村社區化與農業產業化在新型農村社區與特色經濟園區共建過程中實現了內在統一，目標指向就是城鄉發展一體化。

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