關于構建海洋環境保護中生態補償法律機制的思考

羅漢高

（浙江農林大學法政學院，浙江 杭州 311300）

經過三次工業革命，人類社會需求激增，工業化進程加速，陸地有限的自然資源已經難以滿足工業化時代的需求，海洋資源開發刻不容緩。海洋占據了全球2/3的面積，有著豐富的礦產、天然氣、食品材料等資源，是自然界穩定的有機碳庫、資源庫、基因庫和能源庫，對維持生態平衡具有十分重要的作用。但無節制的開發和過度的人類活動，導致海洋生態環境的破壞是不可避免的，因此海洋生態補償機制也構成了當今生態補償機制的重要一環。

一、厘清海洋生態補償機制的法律內涵

（一）海洋生態補償的概念界定

“海洋生態補償”的概念是“生態補償”法律概念的一個衍生概念。目前，法律法規并沒有明確界定“生態補償”的法律概念，因此本文對“生態補償”已有研究進行梳理，以其明確海洋生態補償的法律內涵。“生態補償”是可持續發展理論的重要組成，但至今并未形成統一的理論概念。從不同學科，不同學者，不同時期對此做出的學理性解釋都具有一定的合理性。

從生態學領域的視角來看，生態補償強調的是自然生態系統的自我修復和自凈能力的功能。北京大學葉文虎教授將生態補償定義為“自然生態系統對由于社會、經濟活動造成的生態環境破壞所起到的緩沖和補償作用。”[1]

對生態補償制度討論頗多，發展最為迅速的當屬經濟學領域，國內外許多學者從“經濟人假設”、“公地悲劇”、“外部性原理”及生態資本論等角度對生態補償做出了不同的解釋，但均強調了經濟手段調節下生態補償機制在環境保護過程中的運作機制，以及市場調控機制的有效干涉理論。如劉玉龍編著的《生態補償與流域生態共建共享》一書中將生態補償定義為“特定的社會經濟系統對其所消費（消耗）的生態服務功能的成本予以彌補或償還的行為。”[2]

從法學領域來看，許多學者從公平正義理論、權利義務相一致原理、功能目的論等角度，強調生態補償是一種合法且合理的利益調整機制。杜群教授將生態補償定義為“生態補償是指國家或社會主體之間約定對損害資源環境的行為向資源環境開發利用主體進行收費或向保護資源環境的主體提供利益補償性措施，并將所征收的費用或補償性措施的惠益通過約定的某種形式，轉移到因資源環境開發利用或保護資源環境而自身利益受到損害的主體的過程。”[3]汪勁教授在研究起草《生態補償條例》時提出：“生態補償，應當指在綜合考慮生態保護成本、發展機會成本和生態服務價值的基礎上，采用行政、市場等方式，由生態保護受益者或生態損害加害者通過向生態保護者或因生態損害而受損者以支付金錢、物質或提供其他非物質利益等方式，彌補其成本支出以及其他相關損失的行為。”[4]

不同學科對生態補償的定義有所區別，在現有研究的基礎上，可以將海洋生態補償界定為：是一種對海洋生態資源保護行為的一種利益驅動機制、激勵機制和協調機制，目的是為了解決海洋生態資源保護（或破壞）領域的外部性問題，使海洋生態資源被適度、持續地開發、利用和保護，從而達到海洋經濟發展與生態資源保護的協調，促進海洋生態效益的可持續發展。[5]

（二）梳理海洋生態補償機制的法理基礎

1.海洋生態補償機制的邏輯起點——利益分配與秩序穩定

法的目的在于調節、調和與調解各種錯綜復雜和沖突的利益矛盾。在海洋開發和利用自然資源的過程中會產生諸多利益：經濟利益和生態利益、個人利益與社會公共利益、生存利益與發展利益、當代人利益與后代人利益等等。那么，為了維護海洋生態平衡，調整多元化的利益分配進而實現社會的公平和正義也是法學意義上海洋生態補償制度的一種開端。海洋生態補償機制對環境利益的分配是通過對海洋資源開發利用行為及海洋生態環境保護的調整來實現的，這是因為：利益是以社會關系的形式表現出來的，而人的行為是一切社會關系的中介。由于人的活動和人的關系無所不在，所以一些即使看來好像與他人無關的需要與滿足關系，如某一海域漁民捕撈天然無污染海魚的需求，實際上也處在一定的社會關系之中，即漁民依賴于該海域及鄰近海域的海水不被污染。基于此，海洋為社會提供的利益價值即是海洋生態補償制度的邏輯起點之一。

秩序是社會的基本價值判斷之一。我們制定、執行、遵守海洋生態補償制度的目的是為了維護一定的秩序。秩序可以分為自然秩序和社會秩序。就海洋而言，自然秩序是反映海洋物質的產生、變化和消亡的可持續性和規律性變化；社會秩序是人們開發利用海洋資源的行為的連續性和規則性行為。當前過度開發利用海洋資源將導致自然秩序的混亂：世界各地海洋災害頻發、海洋環境惡化，海洋可持續發展受到嚴重威脅。反過來，海洋自然秩序的混亂又進一步加劇了海洋資源的稀缺性，進而導致無節制開發行為的泛濫，甚至影響沿海地區的社會穩定。基于此，針對過度開發海洋資源而建立的生態補償機制也就出現——秩序的維護是海洋生態補償制度的邏輯起點之二。

2.海洋生態補償機制的法律內涵——權利義務和公平正義

法學是一門研究法、法的現象以及與法相關的理論科學，具體到實踐中則是通過規定人們的權利義務表現出來的。海洋生態補償制度雖然大多是從經濟學理論來引導出來的，但作為研究的海洋生態補償法律制度更多的是以法學理論的角度來奠定海洋生態補償涉及不同利益主體關系的理論基礎，主要表現為法學中的公平正義理論。

利益和主張是權利的基本要素。事實上，權利只有由國家法律明確規定并得到國家權力為后盾的強制性保障才可能轉化為現實權利。據此，必須通過法定的海洋生態補償機制確定在開發利用海洋資源的過程中利益受損或受限的主體，賦予其獲得法定補償的權利。因此，法定權利作為生態補償機制的核心內容之一是受償主體獲得補償的有力保障。另一方面，義務作為權利的對合面，對生態補償機制的主體和客體都具有特殊的約束機制和強制機制；對開發利用海洋資源過程中的哪些受益主體施加何種利益負擔，確保受益方從有利于海洋和人類社會可持續發展的角度出發選擇自己的行為，這是海洋生態補償制度又一調整核心。

公平作為古老和持久的法律價值之一，是衡量法律價值的重要指標。人們普遍認為一項法律制度只要公平規定權利義務了，它就正義了，“法律通過分配權利義務以確定正義，懲罰違法犯罪以保障正義，補償受害損失以恢復正義。”[6]海洋生態補償主要是從環境正義的角度體現公平正義的理念。環境正義是指人們都享有利用環境資源，開發環境資源的同等權利，履行保護壞境資源同等義務。[7]海洋生態補償制度是以代內公平中的區際公平和代際公平兩個大問題為主的法律制度。首先根據代內公平的含義，同時代的人不論種族、國籍、性別、經濟發展水平和文化等方面，都能平等地利用自然資源，擁有享受美好環境的平等權利。[8]區際公平則是代內公平的一種。其次是代際公平，按照公平理論，不同時代的人應該平等地享有各項權利，共同擁有地球上的一切資源及在適宜生存的環境中發展的權利；當代成員在享有地球資源的同時，也擔負著同樣管理和保護資源的責任，既是受益人，更是義務人。[9]馬克思哲學告訴我們要用長遠的眼光看待問題，地球上的任何資源環境都是人類共同的遺產，所有的人都應該享有地球上的資源所帶來的利益，這也是可持續發展的實質內涵，既要滿足當代人發展的需求，又不損害后代人享有的環境權利。

由圖7響應曲面直觀地得到輸入參數的響應，輸入參數與輸出參數呈現非線性關系，其所得優化結果見表2，綜合考慮變形量及葉片質量，對比0.4 mm和0.6 mm下的輸出參數及質量，當葉片厚度達到0.5 mm時，其葉片質量減輕，且葉片優化結構后的最大應力為9.81 MPa，其安全性數為20，其葉片結構質量由初始18.46 kg降低至12.09 kg，質量減少34.5%。

3.海洋生態補償機制的價值取向——可持續發展

海洋資源擁有巨大的潛力，但是資源利用率和海洋生態價值的利用都遠遠低于陸地資源所利用；我國既有賦存于國家管轄海域的擁有專屬管轄權、勘探開發權的自然資源，又有分布于公海和國際海底的共有海洋資源。陸地資源的稀缺和過度開發的現狀，要求我們形成新的海洋資源開發利用戰略，保證海洋資源及其資源配置向全球化方向發展。海洋資源開發和生態價值的利用始終貫穿著一個理念原則——可持續發展。今天，海洋的可持續發展被賦予了新的時代含義：第一，改善人類社會與生態環境的關系；確立生態補償的初衷就是確保經濟發展的同時要保護好海洋資源和生態系統環境。因此從長遠來看，人類社會經濟發展與生態環境保護始終是相互制約的兩個方面。第二，追求公平正義的社會價值觀；可持續發展意味著去尋求“對社會公平的實現能力”。任何人包括后代人都享有由海洋資源和海洋生態帶來的利益。第三，提升社會文明程度；文化是一個民族的靈魂，一個現代國家，必須追求文明的開化和創新，滿足人們的精神文化要求，實現文化大國的發展戰略。我國海洋經濟大國的構建，離不開精神文明的支撐和社會主義和諧價值體系的引領。

二、我國海洋生態補償機制的現狀和立法問題

（一）我國海洋生態補償制度構建的現狀

2005年聯合國《千年生態系統評估》報告公布，指出全球約60%的生態系統服務功能已處于退化或不可持續利用狀態[10]，雖然海洋生態系統在大范圍來看仍具備自凈能力，但具體到海洋開發區域，例如我國近海海域生態系統，根據監測和評價結果顯示，我國處于健康、亞健康和不健康狀態的海域分別占了24%、52%和24%。[11]因此，對海洋環境的保護迫在眉睫。但由于法律體制、社會要求等因素的缺乏，海洋生態補償作為有效的挽救措施并沒有起到應有的作用。

海洋生態體系的復雜多變是海洋生態補償難以實施的關鍵問題。首先，在適用范圍上，關于海洋自然保護區、海洋特別保護區、灘涂、退漁還濕等區域是否納入補償范圍存在著很大的爭議，也沒有明確的法律依據和執行標準予以界定。其次，生態補償作為一種環境保護措施，本身就存在主體不明、權利義務不清晰、補償標準難以統一等問題，具體到海洋區域，問題同樣存在，甚至有擴大化的趨勢。

（二）我國海洋生態補償機制的立法現狀和不足

1.海洋生態補償機制的立法現狀

二十一世紀，為應對環境資源的過度開發和社會資源分配不均的問題，“生態補償”立法提上了討論議程。經過將近十年的探索，生態補償仍舊沒有專門的立法，所有關于生態補償的法律法規都散見于《憲法》、《環境保護法》、《海洋環境保護法》、《漁業法》、《海域使用管理法》等不同位階的法律法規之中。

在2013年召開的全國人大常委會上，有兩位委員對“海洋生態補償法律制度”的建設提出了議案，他們認為：中國作為一個海洋大國，在海洋事業蓬勃發展的同時，海洋生態損害問題愈演愈烈，出臺海洋生態補償的政策法規，修復和整治海洋生態環境應立即展開。[12]目前，關于海洋環境治理的綜合性立法并沒有頒布，多是以單行法的立法模式確立某一方面的問題，僅2002年頒布的《中華人民共和國海域使用管理法》對海洋功能區劃制度、海域使用管理制度及海洋生態補償對策做出了原則性的規定，所以說我國的海洋生態立法亟待完善。

2.海洋生態補償機制的立法缺漏

生態補償的法律實踐目前在我國還處于起步階段，沒有形成完整的法律體系。而海洋多變的生態氣候對生態補償提出了更高的挑戰，并且處于探索階段的立法模式并不能滿足法治國家建設背景下的海洋生態環境保護的需要。[13]

第一，海洋生態補償法律制度構建的立法理念未確立。立法理念是指構建法律制度所蘊含的價值取向，是一種經濟發展價值取向和環境保護價值理念的統籌，是普遍規范和必然規定性的理性認識。前文闡明“正義與可持續發展”是海洋生態補償法律制度構建所應該具備的基本理念。但從立法實踐來看，“生態補償制度重生態損益層面的補償而輕生態增益層面的補償”是與可持續發展和社會公平正義相違背的，我們仍舊是在陳舊觀念思考模式下構建生態補償法律模式。

第二，由于法律未明確生態補償制度而導致了生態補償實施脫節。2011年由發改委牽頭起草的生態補償條例草案已經形成，該草案按照生態系統服務功能的不同，分別就不同領域如草原、森林、濕地等制定不同的生態補償實施辦法，明確了不同生態系統領域的補償主體、受益主體、補償程序、監管措施等[14]，但海洋生態系統與陸地生態系統存在著天然差別，是否能夠統一適用一套法律是值得推敲的。而且，立法目的和出臺時間的差異導致許多環境單行法沒有涉及到生態補償的相關規定，而專門為海洋保護所制定的《中華人民共和國海洋環境保護法》僅規定“對于重大生態損害，可由海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任人提出損害賠償要求”，但由于缺乏可操作的行政法規、部門規章及相應的技術標準，致使生態補償這一政策杠桿并沒有制度化、常態化。[15]新修訂的《環境保護法》雖然已將生態補償明文提出，但作為原則性規定對可操作性和實踐指導都并未顯示出應有的效果。

第三，現有的法律規定含糊不清，可操作性不強，如《海域使用管理法》第9條、第30條和《漁業法》第5條等只是籠統地作出了對人“給予獎勵”或“給予補償”的規定，缺乏具體的實施標準。這種模糊不清的標準實際上是任意性的標準，任意性標準體現了處于相對強勢的行政機關這個合同方的意志，征用補償遠遠少于相對人的損失。

三、我國海洋生態補償機制法律制度構建的對策

（一）立法理念的革新

要改變傳統以人類利益中心主義及經濟利益優先的傳統理念，確立正義與可持續發展原則為海洋生態補償機制建設立法理念，強調以“人類和生態共同利益”為中心，海洋生態補償法律體系應準確反映，世界是一個相互依賴的整體，是由自然和人類社會共同所組成的，任何一方的健康存在和興旺都依賴于其他方面的健康存在與興旺這一客觀事實。其次，在憲法中增設了“尊重其他生命物種的生存權利”的原則規定并對生態環境的產權進行了嚴格界定。

（二）立法保障機制

2002年《中華人民共和國海域使用管理法》的頒布是國家海洋局全面推進海洋生態環境保護工作的重要引導。2014年海洋治理將形成3個體系、6項制度、10項工作和3項保障的工作格局——3個體系是海洋生態保護與建設體系、海洋監測評價體系、海洋生態環境行政監管體系；6項制度分別為海洋生態紅線制度、海洋工程區域限批制度、海洋資源環境承載力監測預警制度、陸海統籌的生態保護修復機制、陸海統籌的區域污染防治聯動機制和海洋生態賠償補償制度。[16]我國海洋環境保護方面的立法主要以海洋權益、海洋資源、海洋環境等為主指導，先后制定《中華人民共和國漁業法》、《中華人民共和國海洋環境保護法》等。從現有法律來看，我國對海洋環境利益和海域自然資源進行整體考慮的綜合性立法還不存在。這種綜合性立法的長期缺失，影響是很大的，導致我國海洋開發利用活動長期處于“無序”、“無度”和“無償”狀態。

海洋是一個復雜的自成體系的生態系統，要構建海洋生態補償法律制度需考慮多方權利義務關系，有必要進行綜合性立法規范。目前《生態補償條例》草案已經出臺，但由于條件不成熟，海洋生態補償法律制度的構建還未獲得相應的基本法地位。鑒于此種情況，國家有關部門有必要專門制定《海洋生態補償法》，彌補現有法律體系的不足。另外，還需說明的是，在制定《海洋生態補償法》之前，必須把海洋資源的所有權在《憲法》中加以明確，《聯合國海洋法公約》將沿海國對毗鄰內水、領海和管轄海域的自然資源列為國家主權權利，但我國《憲法》第九條中并未對海洋資源所有權作出明確的規定，只是規定“礦藏、水流、森林…等自然資源，歸國家所有”，這樣會造成實踐上權屬和開發使用關系不清晰的問題，從而體現不了此法作為我國根本大法的嚴謹性。

（三）構建海洋生態系統服務下的管制機制

海洋生態系統服務是基于維護海洋資源和海洋環境的生態價值而提出的，要達到此目的，其運行機制可以包括三個部分，分別如下：

1.補償激勵機制。在合理分析海洋生態系統服務功能可能涉及的影響范圍的指導下，明確生態補償法律關系主體，通過利益分配協調補償主體的關系，采取物質與精神相結合的激勵手段，最大限度地把所有參與主體的主動性和創造性激發出來，確保海洋生態系統保護和海洋資源的可持續利用。此外，還應該重視稀缺資源的有償使用方式，把海洋生態系統維護的費用納入新的國民經濟核算體系，與稅收、財政、金融和產業政策相協調等。

2.利益協調機制。海洋生態補償制度涉及到中央政府與地方各級政府、不同行政區域的平行地方政府、企業、個人、非政府組織等多類別利益相關者，他們都有各自的利益訴求，并且存在矛盾與沖突。這就需要通過良好的協調機制來協調復雜的利益關系，當然，基于我國國情，應當在合理的情況下，私人利益讓步于公共利益。

3.約束機制——協調利益僅僅靠自身的自覺性還不夠，還必須有強制性的約束機制，主要是法律約束和道德約束。法律約束主要是規定各個政府部門、個人、企業、組織應當承擔的環境責任；道德約束主要是指每個人都需要轉變“環境無價、資源無償”的觀念，樹立海洋資源可持續利用的思想，維持生態系統的平衡。

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