關(guān)于轉(zhuǎn)型期完善農(nóng)村民主選舉制度的研究

何躍武

（中共麗水市委黨校，浙江 麗水 323000）

推進農(nóng)村基層民主建設(shè)，完善農(nóng)村治理體系、提升農(nóng)村治理能力是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要環(huán)節(jié)。如何根據(jù)我國農(nóng)村實際，進一步搞好農(nóng)村民主選舉，創(chuàng)新和完善農(nóng)村民主選舉制度，是推進農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵步驟。

一、我國農(nóng)村民主選舉的發(fā)展歷程

以國家法律頒布為框架，可以將我國農(nóng)村基層民主選舉的發(fā)展歷程分為醞釀、試行、正式確立三個階段。

第一個階段是醞釀階段（1978 年—1986 年）。1978 年黨的十一屆三中全會后,隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實行，農(nóng)村經(jīng)濟迅速發(fā)展，農(nóng)村社會迸發(fā)出前所未有的活力。群眾性自治制度在實踐中成為我國的一項基本政治制度。1982 年頒布的《中華人民共和國憲法》，第一次規(guī)定了農(nóng)村村民委員會為群眾自治組織，由此形成了村民自治制度。1984 年8 月，《村民委員會組織條例》（草案）醞釀出臺。1986 年1 月，民政部制定了《村民委會組織條例》,并上報中央。1986 年9 月，中共中央和國務(wù)院再次聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》，明確了村委會的作用。先后出臺的相關(guān)法律為進一步發(fā)展村民自治制度做了有力地鋪墊。

第二個階段是試行階段（1987 年—1997 年）。隨著農(nóng)村村民自治在全國范圍的廣泛展開，1987 年第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十三次會議審議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法(草案)》，這部法律對村民享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的條件進行了初步規(guī)定，但很不具體、很不完善。因此，在1987年至1997 年的十年間，我國農(nóng)村村委會選舉制度處于不斷摸索和實踐的過程。農(nóng)村基層民主選舉活動在實踐中從普及到規(guī)范，地方性法規(guī)逐漸成為農(nóng)村基層民主選舉制度規(guī)范的主體，并逐步豐富和完善起來。

第三個階段是正式確立階段（1998 年至今）。經(jīng)過多年的實踐,結(jié)合各地村民自治的有效經(jīng)驗,1998年第九屆全國人大常委會第五次會議通過并頒布了《中華人民共和國村委會組織法》。它的頒布實行，標(biāo)志著村委會換屆選舉制度正式從法律上予以確立。與1987 年的試行法相比，《村委會組織法》對相關(guān)內(nèi)容進行了補充完善，明確了基層黨組織在農(nóng)村基層民主建設(shè)中的地位和作用，增加了村民委員會實行村務(wù)公開制度，及人數(shù)較多或居住分散的村可以設(shè)置村民代表會議等條款，補充了村民委員會“實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的條文。在選舉程序方面，增加了村民直接提名候選人、實行差額選舉、無記名投票、設(shè)立秘密寫票處、公開計票、選舉結(jié)果當(dāng)場公布等規(guī)定，補充了對選舉違法行為進行處理和罷免村民委員會成員的程序等條款。新增加或補充的條款，吸收了各地行之有效的經(jīng)驗，對解決農(nóng)村基層民主建設(shè)中出現(xiàn)的問題，推動村民自治健康發(fā)展起到非常重要的作用。2010 年，根據(jù)農(nóng)村社會發(fā)展需要，全國人大常委會對這部法律再次作了修訂，修訂后的《中國人民共和國村民委員會組織法》，主要在村委會成員選舉和罷免程序、民主議事制度、民主管理和民主監(jiān)督制度等方面，進行調(diào)整和完善。

二、目前我國農(nóng)村民主選舉的新特點及面臨的困境

（一）農(nóng)村民主選舉的新特點

村民自治制度的產(chǎn)生和發(fā)展，與村民自治理論和自治實踐的不斷深入密切相關(guān)。村民自治滿足了社會主義民主發(fā)展、鞏固基層政權(quán)、維護農(nóng)民權(quán)利的需要，有力地推動了農(nóng)村經(jīng)濟和各項事業(yè)的繁榮發(fā)展。作為一種直接民主選舉制度，村委會選舉已成為廣大農(nóng)民行使民主權(quán)利的首要途徑和基本方式，成為基層民主建設(shè)的最重要內(nèi)容。當(dāng)前，農(nóng)村基層民主選舉呈現(xiàn)出以下新的特點：

第一、選舉程序更加嚴格規(guī)范。程序民主是各項民主制度賴以建立和有效運作的前提和基礎(chǔ)。[1]近些年的村委會選舉，程序民主已經(jīng)開始受到重視，無論是法律條文還是選舉的具體工作，都越來越完善和規(guī)范，按程序進行選舉也越來越成為大家的共識。

第二，選舉的競爭性得到更充分的體現(xiàn)。我國的政治制度特征，決定了我國民主制度以“協(xié)商性民主”為主，“競爭性民主”為輔。其中，協(xié)商性民主主要運用于我國縣級以上政治層面，農(nóng)村主要是競爭性民主運作模式，村民自治制度就是基層競爭型民主的最主要表現(xiàn)形式。[2]近年來，隨著村委會選舉的深入，村民的民主意識得到提高，選舉的競爭性也得到了充分體現(xiàn)，不僅選舉競爭時間提前，競爭門檻降低，競爭職位也呈現(xiàn)出全方位化。

第三，村民民主參與意識進一步提高。選民民主參與意識的高低直接關(guān)系到村民自治的效能和村委會的合法性。經(jīng)過30 多年村委會選舉的實踐，村民的民主參與意識大為提高，一方面，選舉參選率進一步提高，選舉環(huán)節(jié)減少，成本降低，選民積極性大為提高；另一方面，選民對選舉程序更為關(guān)注，選民民主參與意識有了較大提高。

（二）面臨的困境

實踐中，我們也可以看到，選舉中還存在諸多的問題，村委會換屆選舉難度在逐漸加大，選舉中面臨的困境主要有以下幾方面：

一是組織選舉難度加大。隨著村莊行政區(qū)劃的調(diào)整、村莊規(guī)模的不斷擴大，選舉的區(qū)域也隨之變大，導(dǎo)致選舉組織難度增大。二是選舉的規(guī)范化程度還需提高。客觀而言，當(dāng)前選舉程序已經(jīng)相對規(guī)范，但仍然存在一些不規(guī)范的行為。三是候選人的參選動機日趨多元。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，村干部一職也越來越有吸引力。參選人員中，想干事的人不少，看重村干部背后潛在經(jīng)濟利益的人也不少，與人“斗氣”而參選的人也不少。四是不正當(dāng)選舉現(xiàn)象依然存在。不正當(dāng)選舉是當(dāng)前農(nóng)村基層選舉中面臨的最為嚴重的問題之一。比較常見的有：送煙送酒送財物、請客吃飯、收買選票；利用宗族、家族勢力干涉選舉；偽造選票破壞選舉；利用網(wǎng)絡(luò)散布不實信息等。五是基層政府對選舉工作監(jiān)督、指導(dǎo)不到位。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對選舉的復(fù)雜性、艱巨性認識不足，工作部署不周密,導(dǎo)致選舉矛盾激化。

三、完善我國農(nóng)村民主選舉制度的基本對策

推進農(nóng)村民主選舉，要從發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、發(fā)揮基層黨組織作用、規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為、提高選民民主參與意識等角度著手,使農(nóng)村民主選舉真正走進村民的生活、走入民心。

（一）大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，全面提升選舉質(zhì)量

經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑是馬克思主義基本觀點。農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展與基層選舉之間呈正相關(guān)關(guān)系，即經(jīng)濟發(fā)展能夠促進基層選舉的發(fā)展。[3]有關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，東部沿海發(fā)達地區(qū)的基層選舉普遍比中西部落后地區(qū)的基層選舉更加規(guī)范、更加激烈。發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，尤其是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，對全面提升選舉質(zhì)量有著不可忽視的作用。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，村民的生活狀況得到改善，賄選的吸引力也就隨之減弱。而且，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展也會帶來村集體收入的增加，意味著村民能從集體資產(chǎn)中分得更多的收益。而此時，掌握集體資產(chǎn)控制權(quán)的村級組織就會成為村民的爭奪焦點，為了能在日后集體資產(chǎn)分配中多分或者不被少分，村民會對村委會選舉表現(xiàn)出極大的興趣。另一方面，伴隨著經(jīng)濟的發(fā)展，村民的受教育程度也會得到提高，民主意識、法律觀念、公平競爭等觀念也都會更加深入人心。所以，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，能從根本上改善選舉環(huán)境，提高選舉質(zhì)量。

（二）加強基層黨組織對選舉工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督

推進基層民主選舉，必須加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。

1.要加強黨對選舉工作的領(lǐng)導(dǎo)

各級黨委要真正地重視農(nóng)村基層民主選舉問題,黨委“一把手”要切實承擔(dān)起選舉工作的第一責(zé)任人,要建立完善由黨委領(lǐng)導(dǎo)、組織部門牽頭、民政部門指導(dǎo)、其他部門配合的組織領(lǐng)導(dǎo)體制，腳踏實地開展村委會選舉工作。

2.要突出黨對選舉工作的監(jiān)督

監(jiān)督工作要貫穿選舉全過程，避免某個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題而影響整個選舉。選前要對選舉資格進行監(jiān)督，包括候選人的資格和選民資格的確認；選中要對選票發(fā)放、選民投票、計票等過程的監(jiān)督,包括對參加選舉的人數(shù)清點、選票發(fā)出與回收數(shù)、有效選票與無效選票的清點、候選人得票數(shù)統(tǒng)計以及委托投票、流動票箱使用等各環(huán)節(jié)的監(jiān)督。對選舉中發(fā)生的各種不正當(dāng)選舉行為以及選舉工作人員的違紀違法行為要及時妥善處置。

3.要建立涉選信訪集中處理機制

對涉及村民委員會換屆選舉的信訪事項,實行信訪人員統(tǒng)一組織、信訪問題統(tǒng)一受理、法律政策解答統(tǒng)一口徑、疑難信訪問題統(tǒng)一處理，切實有效解決好整個選舉過程中出現(xiàn)的各類涉選信訪問題。

（三）進一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府介入選舉的行為

當(dāng)前，我國村民委員會選舉主要還是靠政府從上至下主導(dǎo)推進，如果沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的介入，村委會選舉難以順利進行。但由于受到各種因素影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會選舉的介入時常會存在越位與缺位的問題。因此，要進一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府介入選舉的手段和行為，要保證介入的適度性和合法性。

（四）努力提高選民的民主參與和民主監(jiān)督意識

在農(nóng)村基層民主選舉中，農(nóng)民是民主選舉的主體。規(guī)范選舉程序，提高選舉質(zhì)量，村民民主參與和民主監(jiān)督意識的提高都不可或缺。

1.要加強宣傳教育

基層政府要加強宣傳和教育，通過多種形式、多種途徑廣泛深入的宣傳民主選舉的重要意義，要將宣傳教育工作貫穿于整個選舉過程,引導(dǎo)他們正確區(qū)分民主與自由,依法與違法的關(guān)系,充分行使好手中的民主權(quán)利,投好神圣一票。

2.要大力提高農(nóng)村教育水平

作為村民自治的主體，村民民主參與意識淡薄，與村民受教育程度低有很大的關(guān)系。阿爾蒙德調(diào)查研究表明：“教育層級與政治參與度成正比。受教育程度越高的人，獲取政治信息的途徑越廣，對民主政治問題的見解越深。[4]”在農(nóng)村地區(qū)，許多選民文化程度不高，既不了解選舉的相關(guān)法律法規(guī)，也不清楚選舉的具體步驟和程序，在整個選舉過程中，需要他人幫忙才能完成。因此，要大力提高農(nóng)村教育水平，增強選民的文化素質(zhì)、法制意識和民主意識，提高選民制度化的民主參與意識。

（五）重視選舉后續(xù)工作，實現(xiàn)選舉的平穩(wěn)過渡

村委會換屆選舉，選舉干部是手段，讓選出來的干部為民辦事、替黨和政府分憂才是選舉的目的。村委會換屆選舉后續(xù)工作是相當(dāng)重要的，不可不加以重視。選舉收官工作是否圓滿，直接影響到新村委會班子日后的履職情況,有些工作如果沒做到位,特別是落選村干部思想工作沒做到位，極易引發(fā)當(dāng)選村干部與落選村干部之間的矛盾，甚至引起村莊內(nèi)部的爭斗，影響村莊的社會穩(wěn)定和正常秩序。

1.切實做好村級換屆選舉掃尾工作

要切實關(guān)心愛護離職離崗的村干部，在做好卸任村干部思想基礎(chǔ)上，抓緊時間完成新、老班子的交接，以確保工作得以延續(xù)。

2.切實加強新村委班子的規(guī)范化建設(shè)工作

要通過加強以村黨支部為核心的村級組織建設(shè)帶動村委會班子的建設(shè)，提高干部的能力。適時開展對新村委會班子成員的專題教育培訓(xùn),提高他們的思想政治覺悟、文化知識水平和工作能力，盡快打開工作新局面。

3.幫助協(xié)調(diào)好村“雙委”關(guān)系

在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和村民自治的基礎(chǔ)上，鼓勵村“雙委”各自發(fā)揮作用，真正建立起黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的充滿生機活力的村民自治組織。

4.要認真做好“選后訪”工作

對因選舉引發(fā)的信訪、上訪等事項，要繼續(xù)關(guān)注、及時調(diào)查處理，妥善化解社會矛盾,確保農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。

[1]韓 強.程序民主論[M].北京:群眾出版社，2002.

[2]黃衛(wèi)平,陳文.我國民主政治發(fā)展的現(xiàn)實選擇——對“競爭性民主”與“協(xié)商性民主”的思考[J].理論探討，2005，（6）.

[3]郭秀蘭.大學(xué)生村官與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的正相關(guān)分析——以山西省為例[J].經(jīng)濟問題，2013，（4）.

[4]徐延山.村委會直選中的賄選現(xiàn)象與遏制對策[J].中共浙江省委黨校學(xué)報，2006，（6）.