公共文化服務體系構建中政府責任的研究綜述

莫雪華

（廣西師范學院經濟管理學院，廣西 南寧 530001）

2015 年1 月，黨中央就如何構建現代公共文化服務體系做出了指導和規劃。指出在新的形勢下，構建該體系是進行文化體制改革、創建文化強國、提升國家綜合實力的必然要求。這為我們在新的歷史條件下，加快推進構建公共文化服務體系指明了前進方向。在這一背景下，分析和整理不同學者關于公共文化服務體系構建中政府責任的研究具有現實意義。

一、基本概念界定與構建該體系的必要性研究

（一）公共文化服務體系概念的研究

為了更好的研究政府在構建公共文化體系中的責任問題，首先必須對有關的內涵進行界定，并對構建公共文化服務體系的重要性進行明確。目前，部分學者以公共經濟學理論為視角對其展開討論，將其與市場上經營的文化產品和服務相區分，指出其擁有非競爭性和非排他性的特點，在這一基礎之上對該體系的內涵進行界定。高福安、劉亮等認為，該體系是政府部門主導的、旨在社會效益、不以營利為目的、普及文化知識、傳播先進文化以及滿足人民群眾文化需求的各種文化機構和服務的總稱。[1]

李景源、陳威等人則從公民基本文化權益的角度對該體系的內涵進行界定，認為該體系應該將實現人民基本文化權利作為出發點和落腳點，為廣大人民群眾供給相應的設施、產品和服務，滿足民眾對日益增長的公共文化需求的相關制度安排與組織體系的總稱，是公共服務體系的有機組成部分。[2]

綜上所述，筆者認為該體系應該是政府為主導，財政作支撐，從保障人民文化權利的目的和實現世界文化強國為目標，在馬克思主義唯物史觀的指導下向人民大眾提供各種公共文化產品與服務以及相關的制度、機構體系的總稱。其內容應該包含：相關政策法規、相應的組織機構和人才及配套設施、相關主體、服務的方式和技術手段以及資金等五個基本要素。

（二）政府責任

張成福認為政府責任包含兩種含義，一種是其應該承擔的法律和社會所要求的責任和義務；另一種是違法行使職權應該承擔的法律責任。[3]本文所講的政府責任是指政府及公職人員在公共文化服務體系建立及其運行中需要承擔的責職。在不同的發展時期，政府承擔的責任和義務由其在整個政治經濟文化社會中所扮演的角色所決定。因此界定公共文化服務體系構建中的政府責任，應結合具體國情。在當前歷史條件下，公共文化服務體系構建中的政府責任包括四個方面：制度供給責任、財政責任、管理和監管責任以及實施責任。

（三）構建公共文化服務體系政府承擔責任的原因和必要性

許多學者從國家社會職能的角度出發對于公共文化服務體系在建構中政府承擔責任的原因和必要性進行了研究。

楊澤喜從政府職能的角度出發，認為保障公民的基本文化權利，向公眾供給相關文化服務是政府的文化職能之一，因此，構建該體系為社會大眾提供足量、優質的公共文化服務，使公眾能夠共享文化發展成果，促進文化大發展大繁榮是政府理應承擔的責任。[4]王俊蓮也認為該體系要實現全面覆蓋，需要政府的引導推進與監管，這也正是政府的重要職能，因此，構建該體系政府有義不容辭的責任。[5]

李少惠、王苗等則從公共文化服務體系的特征出發，認為公共文化服務與其它商品市場中的文化服務不同，它具有的非營利性、均等性、基礎性和便利性的特征，決定了該體系的構建和實施需要政府推動而不能僅僅依靠市場。[6]江逐良也認為政府擁有雄厚的資金和執行力應該為構建公共文化服務體系提供保障，且其在某些方面有著特殊的、市場不能夠替代的作用，如它能夠通過向發展文化價值導向的行業、項目傾斜來實現那些文化產業需要，但因自身原因卻無法做或不愿意做的舉措。[7]這些舉措為該體系的構建創造了良好的外部環境，有利于促進其發展。所以，構建這一體系必須由政府來推動。

睢黨臣、李盼等則認為市場天生的缺陷需要政府干預以彌補市場失靈。在市場經濟條件下，公共文化產品無法單純地通過和依靠市場提供來完成優化的供給，因為市場本身固有的缺陷導致其不能有效的進行資源配置，產生純公共文化產品供給不足和效率低下等問題。[8]所以必須在構建該體系的過程中進行政府干預。

最后，雖然許多學者對如何實現該體系供給主體多元化進行了多方探討，但劉日認為我國的公共文化服務是政府主導供給模式，就當前的具體國情而言，還未有哪個組織發展成熟能夠替代政府提供該項服務，因此，政府還是構建這一體系的主導力量。[9]

二、關于公共文化服務體系構建中政府承擔責任的理論依據研究

（一）公共產品理論角度

公共產品理論是學者們論述該體系構建中政府承擔責任的最基本的理論依據。它最早是由美國著名經濟學家薩繆爾森提出，他認為任何人對該類產品的消費都不會減少其他人對它的消費。因此，袁雪松、盧璐等從公共文化服務體系的公共產品性質來論證政府在公共文化服務體系中承擔責任的理論依據，認為該類產品公益性和非營利性的特征，決定了它的供給者無法通過市場機制來獲取利潤，因而造成市場投資熱情不高，政府不得不擔負提供公共產品的職能。[10]李楠楠也認為非排他性和非競爭性的特征，會導致人們在消費的過程中出現“搭便車”的行為，因此，為了保證人們的基本需求，政府必須承擔提供該類產品的責任。[11]曹文、鄒婷等都認可公共文化服務體系具有公共產品的屬性，這種屬性決定了它是一項公益性的事業，因此應該由政府來提供。[12]

（二）公民文化權利論角度

從法律的角度看，文化權利是公民的基本權利，人人平等享有該機會和權利。構建這一體系的目的正是為了滿足和實現人民的基本權益，讓全體公民共享文化發展成果。但在具體的社會實踐中因為種種原因公民很難真正平等的享受這些機會和權利，需要政府進行保障。隨著聯合國一系列涉及文化權利的法律文件的出臺，各國更是將保障公民的文化權利列為政府行政責任的重要內容，保障并推動公民文化權利的實現，成為目前世界各國家政府最為基本的職責之一。[13]何錦前也對文化權利的種類進行概括，認為文化權利應該包括文化生活參與權、文化成果享受權、文化利益保障權和文化選擇權等內容。[14]

（三）外部性理論

公共文化具有很強的正外部性，它能夠為個人和社會帶來巨大的效益，對于深化文化體制改革、弘揚社會主義文化具有不可替代的作用。但是它的這種外部影響難以通過市場價格進行買賣。[15]如文化館、美術館、博物館等提供的公共文化服務，不僅能讓其一個人直接獲益，滿足他的精神文化需要，而且也為其他社會成員帶來收益，但這部分收益難以通過市場價格來衡量和體現，因此生產者無法從公共文化產品收益中獲得經濟報酬。從這一角度出發，趙志杰認為公共文化的外部性會導致市場失靈，而使其規模無法達到最佳水平，為了實現供應的帕累托最優狀態，政府必須有效介入，對公共文化產品的生產供給予財政支持和保障。[16]通過政府調節經濟彌補市場機制本身固有的缺陷，這為政府介入公共文化服務體系奠定了經濟學基礎。因此，構建該體系的最終責任主體只能是國家或政府。

三、公共文化服務體系構建中政府責任內容的研究

對于政府在該體系構建中應承擔什么樣的責任，怎么承擔責任，學術界進行了相關研究：郭佳認為在構建該體系的過程中，政府的職責主要體現在政府履行文化職能和公共服務職能。[17]鞏玉麗認為政府的職能不在于直接提供文化產品，而是為其生產和服務創造一個良好的環境，如提供政策、法規服務、監督、保障該體系的正常行動等方面。[18]

（一）關于各層級政府責任的研究

公共文化服務體系的建設需要政府各部門各層級間通力合作，關于政府對等責任承擔的份額，相關學者進行了相關研究，劉日認為中央政府的職能重點在對文化發展進行整體規劃、引導，對文化市場進行管理監督等宏觀事務上面，如制定國家文化發展戰略，促進供需平衡，對市場進行管理監督引導其健康發展等事務；地方政府的職能重點則在協調區域和行業間的文化發展并對其進行監督管理，保證國家規劃能夠落到實處。[19]

（二）關于財政支持和保障方面的研究

構建該體系離不開政府財政支持，因此，學術界對政府在構建該體系中的財政責任這一項內容進行了研究。普遍認為政府有必要加大財政投入力度并確保資金落實到位與有效運轉。除此之外，一些學者還從公共文化服務體系構建中政府的財政支出結構、資金使用的效率及監管等方面提出建議。睢黨臣、李盼等提出要優化財政投入結構，重點向中西部、農村等地傾斜，減少公共文化服務在地域層面的不均等性；完善稅收優惠政策，提高項目投資、購買服務等投入比例，鼓勵社會資本投入公共文化服務業，形成以政府為主的多元投入格局；建立健全投入資金的績效考核機制，制定規范可操作性的公共文化服務評價指標體系，并定期進行績效考核，同時賦予公眾參與運營管理和監督的權利，提高財政資金使用的透明度。[20]曹愛軍認為要規范公共財政制度，使事權與財權相對等可以從兩點出發，一是在目前的財政分析體制下加大中央財政對基層地區的轉移支付力度，保證基層政府能夠有效的履行職責；二是將中央和省級財權下移，使基層政府在稅收分割中享受更多的比例。[21]

（三）關于立法方面的研究

建立健全相關法律法規能為公共文化服務體系的構建和運行提供法律支持。但是目前學界對該項內容的探索研究較少。雖然學界普遍贊同一個完善的法律制度環境有利于該體系的構建和運行，有助于促進文化事業健康有序的發展，實現維護人民文化權利、提升公共文化服務質量的目的，但是對于如何建立一個能夠適應文化發展要求的法規和制度涉及較少。

（四）關于監管方面的研究

政府作為公共部門在該體系構建中承擔著供給、管理和監管的職能。為確保供給的產品及服務對公眾是有益的，有些學者主張政府要加大對文化產品的經營許可制度、文化產品審查制度和文化市場稽查制度等文化市場管理的力度。[22]同時，政府要加強對文化消費領域的引導和監管，制定和實施公共文化服務的規則與標準，包括準入資格、服務價格、質量、成本效益、普遍服務、競爭秩序等，以維護和保障人民群眾的合法權益，實現文化的健康持續發展。[23]

四、結語

綜上所述，關于政府在建設公共文化服務體系中的責任問題主要涉及以下兩個面：一是理論依據研究，包括公共產品理論、公民權利理論、外部性理論等，但是相關理論依據的研究國內學者涉及不多，理論研究成果較少。二是關于公共文化服務體系政府責任定位劃分的研究，主要有：制度設計責任、財政責任、立法責任、管理和監管責任等方面。目前我國關于公共文化服務體系建設的研究主要是以總結各地的實踐經驗為主，對政府承擔責任內容的探討較少。

因此，關于未來我國公共文化服務體系構建中政府責任問題的研究方向，可以從以下幾個方面著手：一是從定量研究的角度，對政府在該體系構建中的責任承擔的定位進行研究，進一步為公共文化服務體系政策的制定提供充分的依據。二是加強相關理論研究深度，進一步挖掘政府承擔責任的理論依據，如從社會學、政治學、倫理學等角度對政府在構建公共文化服務體系中承擔責任的問題進行研究。三是研究基層公共文化服務體系的建設，因為其在基層的水平高低、質量好壞，是衡量公共文化服務體系建設成效的重要標志，直接影響了基層群眾基本文化權益的實現，在這一過程中，政府的責任以及職能的發揮至關重要，因此，將基層公共文化服務與城市基層化結合起來研究，進一步加強政府責任，有利于推進我國公共文化服務體系的建立與完善。

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