論“村轉居”社區治理模式的創新及其選擇——基于江蘇省徐州市銅山區樵村社區治理模式的創新實踐

蔣玉玲

（江蘇建筑職業技術學院，江蘇 徐州 221116）

“村轉居”社區，又稱為“村改居”社區或“撤村建居”社區，是指在城鎮化過程中，一些城郊或城中村的“農村村民”整體身份轉變為“城鎮居民”，其所在的“村民委員會”也按照城市社區的組織架構和管理模式逐步建構成“居民委員會”的過渡性社區。[1]隨著城鎮化的進一步推進，大量的“村轉居”社區將會在較長時期內存在。全面深入掌握“村轉居”社區治理的真實情況，創新治理理念，提出解決問題的對策，選擇適合實際情況的“村轉居”社區治理模式，對推進我國農村城鎮化進程具有十分重要的意義。

一、“村轉居”社區治理的困境

“村轉居”是我國農村城鎮化發展的需要，但在實踐中，也確實存在一些實際問題，這些問題困擾著社區的治理。

（一）相對滯后的觀念給社區治理帶來困難

“村轉居”后，村民的身份和稱謂發生了轉變，由“農民”轉為了“居民”，但長期以來與其農村生活方式相適應的觀念和習慣仍然影響其參與社區公共事務。原來的“村委會”變成了“居委會”，原來的“村長”變成了居委會“主任”，但居民們對此還很不習慣，還沒有形成被“居委會”管理的意識。過去農村生活的老習慣仍然沒有改變，有的居民不顧及環境問題亂扔垃圾；有的居民將自家房前屋后綠化帶甚至公園一角當成自家的菜園種瓜點豆，破壞了綠化成果，影響城市環境。凡此種種，給社區治理帶來了困難。

（二）復雜的居民構成給社區治理帶來難題

隨著城鎮化的發展，居住在社區內的流動人口越來越多，復雜的居民構成給社區管理帶來嚴重挑戰，造成對大量非原村籍居民公共服務的缺失，對流動人口的管理幾乎處于失控狀態。一方面，出于各種利益權衡，社區居委會不愿承擔管理職責。由于“村轉居”社區還沒有完全納入城市管理體系中，社區居委會正常運行的資金來源主要是土地征用或公共資產的租賃等帶來的集體收益，如果社區承擔非原“村籍”人口的公共服務，顯然是很難服眾的。除了牽涉到經濟利益外，如果管不好，出現上訪等現象，還會影響社區工作考核。在這種情況下，本著“多一事不如少一事”的原則，社區對所謂的“非本社區人”不想管。另一方面，由于現有體制存在的缺陷，社區居委會難以承擔管理職責。社區改造后，新的建筑不斷建成，新遷入居民對義務教育、就業服務、社會保障、社會救助等本屬于社區服務中心提供的基本公共服務的需求日益強烈，而社區居委會卻無力承擔，管理中存在許多空白。

二、社區治理模式的選擇

我國農村各地情況存在很大的差異，因而，各地“村轉居”治理應根據各地的實際情況，選擇不同的治理模式。以江蘇省徐州市銅山區樵村社區為例。樵村是銅山新區城中村之一，隨著城市化和區劃的調整，于2003年“村轉居”，社區轄區約有17000人，其中包括原村籍居民1200多戶，共4800多人，外來人口（包括購買轄區住房但未遷入戶籍的和租住轄區的）約12000人；居委會的集體資產繼承原村委資產而來，受益人為具有原樵村戶籍的居民。樵村社區是典型的“城中村型村轉居”社區，雖然已經在行政建制上完成了撤村建居，但社區景觀依然具有城鄉結合的特征。樵村社區在社區治理模式選擇方面主要考慮到了以下方面。

（一）社區治理模式的選擇要參考國際上成功的經驗

基于政府和社區之間權能關系的不同，國外社區治理模式主要有自治型、行政主導型和混合型。美國采用自治型治理模式，最大特點是強調治理的民主化和法治化，充分發揮非贏利組織在社區治理與發展中的主力軍作用；新加坡采用行政主導型治理模式，其主要特點是政府主導社區的工作，以在社區設立派出機構的方式直接干預社區事務，社區建制非常完善，公眾參與意識薄弱；日本采取混合型治理模式，特點是以人為本，官方色彩與民間自治特點交織，社區管理趨于民主自治，政府對社區的干預較少。[2]

（二）社區治理模式的選擇應考慮實際情況

我國目前的社區治理模式更接近于混合型管理模式。不同的是，“村轉居”社區經費包括工作人員工資依然是社區自籌。江蘇省在社區治理模式方面是有所創新的。根據黨中央、國務院關于“加強和改進城市社區居民委員會建設工作”的精神，省委、省政府在基層政府實踐的基礎上總結出了新型社區組織治理架構，即“一委一居一站（中心）一辦”。其中“一委”是指社區黨委或社區黨支部委員會，“一居”是指社區居委會，“一站”是指社區管理服務站，“一辦”是指社區綜治辦。這樣的組織架構有利于更好地為居民群眾提供服務，建設和諧社區。江蘇省提出的這種模式依然是政府主導下的社區自治型治理。

樵村社區根據實際情況，在社區治理模式上進行了必要的選擇。樵村社區由樵村村直接撤轉而來，因此，“樵村社區黨委”、“樵村社區居民委員會”在管理職責上具有鮮明的涉農性和過渡性，既保留了一些行政村的村民自治特征，也吸納了城市社區的治理方式。樵村社區管理通過多年的努力，成效顯著。在實踐中，樵村社區積累了一些可資借鑒的經驗。

一是充分發揮基層黨組織的凝聚力和戰斗力。“村轉居”后，樵村社區不斷提升班子的凝聚力和戰斗力。通過抓學習、講團結、轉作風，班子成員堅持學習黨的基本理論和有關政策法規，提高干部素質，增強為民辦事的自覺性；社區黨委始終堅持民主集中制原則，正確處理班子成員之間以及黨委班子和居委會班子之間的關系，班子的整體功能得以充分發揮；堅持從群眾利益出發，勤政為民。

二是堅持民主法治。和諧社區的構建離不開社區居民的參與和法治的保障，樵村社區采取多項措施建立健全規章制度，保障社區居民的民主權利。堅持黨的民主集中制原則，把發揚黨內民主同完善居民自治制度有機結合，建立健全黨組織和居委會議事規劃和決策程序，成立居民議事會，堅持社區發展重大事項一事一議；設立民主理財（監督）小組，嚴格執行居務公開制度；實行居民代表評議黨員、干部制度，實行無記名投票表決，突出評議工作的社會性，充分體現公開、公平、公正、合理原則；設置“問政問事欄”，群眾有問題馬上就可以問，有意見當下就可以提。對于群眾的建議、意見和問題，居委會干部必須在規定的時間內答復。

三是提升服務水平。樵村社區以和諧社區創建和黨員群眾服務中心建設為抓手，牢固確立民生導向，大力推進社區建設，將優質服務送到居民家中，努力提升社區管理服務水平。推進社區建設標準化、社區服務人性化、社區事務信息化。民生服務中心建設嚴格按照要求設置，將與居民生活息息相關的黨建、民政、計生、勞動保障等8大類公共服務職能整合到社區的一站式服務大廳；提供志愿者服務、結對幫扶、社會救助等多種人性化服務，及時調解鄰里糾紛，社區的居家養老服務站讓老年人老有所養、老有所為、老有所樂，為方便群眾辦事，社區服務中心周末由工作人員值班，社區綜治辦實行24小時全天候服務；社區設立了宣傳欄、公示欄，及時宣傳有關政策，公布財務、計劃生育、低保救助等情況，定期召開居民代表大會，向居民報告社區居委會工作。樵村社區還實現了網上辦公，更加方便了社區居民。[3]

四是加強文化建設。樵村社區黨委在注重發展經濟的同時，也重視居民的精神文化生活。社區投資組建了健美操、太極拳、太極扇、軍鼓、秧歌、腰鼓等文化活動隊伍。村里投資修建了供村民休閑娛樂健身的“嵩山文化廣場”。社區不僅有健身器材一應俱全的健身廣場、鋪著塑膠地面的高標準籃球場，還有寬敞明亮的“農家書屋”。社區在每年元旦和春節期間組成文藝宣傳隊，自編、自導、自演貼近生活貼近群眾的文藝節目，不但豐富了群眾的文娛生活，而且有效保證了社區精神文明建設和物質文明建設的雙贏，促進了社區安定和諧，人們的精神面貌煥然一新。

三、對“村轉居”社區治理的建議

我國“村轉居”社區治理要達到真正、有效，還要經歷一個長期的探索過程。

（一）創新治理理念

黨的十八屆三中全會決定：必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力，創新包括社區治理在內的社會治理體制，提高社會治理水平，確保人民安居樂業、社會安定有序。就“村轉居”社區而言，必須在社區公共管理體制、社區職能轉變、社區自治等方面實現變革,確立開放、互動的社區自治模式。[4]在充分利用現有的社區居民的協商議事平臺之外，還需構建引導居民積極參與社區各類公共事務的合作機制，實現他們由被動的被管理者和被服務者到社區事務參與者的轉變，群策群力促進社區和諧。

（二）強化文化建設的文明引導作用

城鎮化是一個系統工程，必須做到以人為本，不僅要轉移農民，還要提升農民；不僅要通過硬件設施的完善以保障公共服務，還要通過文化建設等途徑培養居民的現代思維方式和行為習慣。“村轉居”社區從農業行政村轉化來以后,要充分利用城市社區的文化優勢，通過文化的繁榮來引領現代型社區的構建。要分利用，有效整合社區文化資源，充分利用社區內的機關、學校、企業、事業單位文化人才、文化設施，形成整體優勢；發揮榜樣的力量，通過定期評選優秀團體、個人等形式,增強文化活動的吸引力，提升社區文化活動的參與度，逐步提高居民的素質，使社區變得“居”容整潔、“居”風文明。

（三）轉變政府在社區治理中的職能

要解決當前社區對“外來居民”不想管和不能管的問題，除了提高社區管理者服務社區的意識外，主要應該從政府層面入手。

1.制定統一協調、互相配合的政策法規體系。以此明確“村轉居”社區自治內容和社區黨組織與居民委員會的職責，規定遇到不屬于社區管理和提供服務的對象和事情時的下一步處理程序，并且將這些職能規定和程序規范的文件公之于眾，避免出現踢皮球和扯皮現象，從而減少摩擦和誤會，使工作順暢。

2.實現從管理主導型向服務主導型轉變。充分發揮行政力量的積極作用，通過政策引導、業務指導、考核監督為“村轉居”社區建設和自治創造環境，通過培訓和教育為“村轉居”社區自治發展提供素質上的保證。事實上，對于中國社區而言，社區居民之間、居民與政府和其他機構之間的溝通與合作，都要通過一定的活動為媒介來逐步培育，政府應該是這些媒介的有力提供者。

3.強化對社區流動人口的管理。政府應該通過文件等方式明確城市社區流動人口管理是社區管理的重要組成部分，是社會管理體制轉軌和城市管理重心下移的表現。社區人口管理傳統上以戶籍人口管理為主。隨著城鎮化水平的提高，人口由農村轉入城市成為不可逆轉的潮流，仍以傳統思維管理社區已經不能適應當今公共治理的趨勢。轄區內戶籍人口還是流動人口，應一視同仁，都視為社區人口的一部分。政府應轉變觀念，建立和完善流動人口信息網絡，強化屬地管理的意識，統籌解決流動人口管理問題。

4.加大對社區治理的投入。社區事務的管理（特別是流動人口的管理）需要投入大量人力和物力，這都需要經費的支撐，只有解決了經費問題，加上制度的約束，才能使轄區居民的事“應管盡管”，實現和諧社區的構建。

[1]徐 琴.“村轉居”社區的治理模式[J].江海學刊，2012，（2）：105-109.

[2]顏 芳.淺談國外城市社區管理模式與基本特點[J].人力資源管理，2012，（12）：223-224.

[3]孫建樂，張先伍.樵村社區建設實行“四化”模式[EB/OL].中國銅山網，2012-01-12.

[4]萬雪芬.“村改居”社區轉型期自治模式探微[J].中共杭州市委黨校學報，2007，（2）：28-31.